中国的税负重不重？——中国税收法治建设系列访谈
以“预算议会”作为政治改革的突破口——访上海交通大学法学院院长季卫东
特约访谈人赵国君（以下简称赵）：从纳税人的角度来看，立法、执法过程追求的是民主参与的可能性，在司法层面上力求的是使权利能够获得救济的制度设计，其中一个重要的诉讼就是纳税人诉讼，这个诉讼在日本据说比较可行，先生久居此地，可有些感触与新见，不妨谈谈？
季卫东：1966年，日本京都的同志社大学商学部教授大岛正以对工薪阶层征收所得税不公平、职员税负过重为由提起税金诉讼，要求承认工薪阶层纳税的扣除额度、纠正工资收入、营业收入以及农业收入之间在税负上的苦乐不均、废除对企业家征税的不合理优惠措施。当时的日本有点像当今的中国，税款的相当大部分征自工薪阶层，而富人反倒负担较轻。所以这个案件一报道，就激起了强烈反响。
从起诉开始算，19年后日本最高法院大法庭作出终审判决，承认工资所得扣除制度的合理性，也承认征税率分布上存在偏颇，应该通过税务行政加以纠正，但是否认所得税法制有违宪性。
大岛税金诉讼的意义是唤起了政府和社会对工薪阶层成为主要纳税者的税负不公平现象的关注，推动了税制改革运动以及各地纳税人诉讼。在这样的背景下，日本从1969年开始先后几次修改税法，提高了工资所得纳税扣除的额度，并削减了税收上的优惠措施。
赵：纳税人诉讼之所以为我们所重视，源于我们对权利的重视，有专家说也不能过于强调权利而忽视公权力的作用。我们是知道公权力的重要性的，但如此矫枉过正地强调权利的维护实在是对权力滥用的警惕。
季卫东：事实上，还是应该全面考虑的。可以说，税制设计或改革的关键在于实现税负公平。从公民个人行为的角度来看，最妨碍征税公平性的是逃税，为了防止这样的不公平现象蔓延，必须充分保障纳税者的程序性权利，必须建立和健全关于税务制裁的法规体系。因此，除了纳税人诉讼外，税务制裁也是很重要的司法救济手段。
在日本，对于逃税现象主要有两种制裁方式：一种是行政的，称为“加算税”，对申报过少甚至不申报的公民增加惩罚性的附带税负；另一种是刑事的，称为“租税犯”，对各种逃税漏税的犯罪行为科以或轻或重的刑罚。
赵：但我们还是特别强调对税权的知情与监督，权利先于权力，应该是最重要的。
季卫东：强调税制简明化，就是要让公民仅凭直觉和常识就能了解纳税的意义和公平性。而强调与税收有关的知情权和监督权则更进一步，通过制度化举措吸引公民对税制的关注、加强征税的公正性以及纳税的积极性，意味着税制透明化。
无论如何注重税务的精简，有关制度设计也还是带有很强的专业性的。因此，仅强调税制简明原则还不够、还需要进一步通过知情权、监督权来切实保障税制合理、公正。另外、还有必要培养大批自由职业化的税务师来为公民享用知情权、监督权提供充分的法律服务。
赵：所谓知情和监督，最主要还是对税款使用方面的，财政也好，预算也好，没有理由不关注的。
季卫东：如果说对征税权的知情和监督属于国家财政系统的输入控制，那么也不妨认为对预算案的知情和监督属于财政的输出控制，两者不可偏废。税收是财源，财政是开支。税收过少，就会引起财政恐慌。开支过大，就会引起税负苛重。怎样适当调整两者之间的关系，牵涉到千家万户的切身利益。
税务财政在本质上是要求按照民主程序作出决策。为了使征税得到公民自觉支持、使财政分配充分满足实际需要，必须加强审议程序，为各种诉求提供表达和讨价还价的场所和基本游戏规则。否则根本消除不了那种“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的怪现象。
赵：可是怎样对预算进行监督真是个问题，在现有的制度框架下该怎么突破呢？
季卫东：关于预算案的审议，宪法和人民代表大会组织法上都有明文规定。目前的问题是缺乏透明化的程序以及具体操作规则来保障这样的审议具有实质性内容、不流于走过场。也就是说，预算审议应该真正反映不同利益集团的诉求和互动，应该仔细推敲具体内容的合理性和公平性。
对财政制度以及预算案审议方式的改革不妨从基层做起，在村务公开之后应该把政府收支的公开化逐级上推。乡镇、县这两级的开支项目比较简明，涉及的利害关系也比较直接、比较清晰，与征税活动有着密切的因果联系。因此，公民对这种近距离的预算审议既有强烈的兴趣，也有足够的判断能力。
我曾经提出以技术性的“预算议会”作为政治改革突破口的思路，其基本特征是首先尽量让代议制的讨论范围侧重于那些在不同利益群体之间进行公平分配的租税和财政事务，而暂时对其他政治性问题进行一定程度的非政治化的冷却处理——搁置争议，留待今后的适当时候去解决。这样做的好处是，可以把政治改革与经济改革直接衔接起来，有利于各种政治势力和利益群体在编制和审议单纯的财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧，也有利于加强民意代表对行政权的监控。现在有必要补充一下，这样的尝试在乡镇、县可以立即推行。
中国的税负到底重不重？
——访中国社科院财贸所副所长高培勇
特约访谈人赵国君（以下简称赵）：税收负担的轻重反映的是国家对公民财产“侵害”的程度，比较牵动人心。有人说，我们的税收负担太重了。在2005年，世界闻名的《福布斯》杂志曾发布了一个所谓“全球税收痛苦指数排行榜”，把中国排在了全球第二。这一来，关于税负问题的争论变得更加沸沸扬扬了。中国的税负到底重不重？作为一个财税专家，您的看法怎样？
高培勇：对中国现实税负问题的判断似不是如此简单。
可以注意到：在中国，判定税负水平高低历来是一个颇具戏剧性的话题。如果我们问企业或者居民，他们往往会说税负重或者很重，而当我们问政府部门时，每次他们都会出面论证现有的税负水平不重或者偏轻。一方说重或很重，另一方说不重或偏轻。究竟谁说得对？
赵：是两者的角度不同吧，可事实只有一个，为什么不能“殊途同归”，却大相径庭？
高培勇：那就要做具体分析了。作为纳税人的企业或居民为什么咬定中国的税负重呢？支撑这种说法的论据多是从现行税制出发的，比如，个人所得税的最高边际税率45%，企业所得税的税率33%，增值税的税率17%等等。以这些税种的税负水平同其他国家的相关税制规定比起来，中国的税负确实不能说是轻的，甚至有些偏重了。
可是，为什么作为征税人和用税人的政府部门却认定中国的税负轻呢？他们多是从实际税收收入额占GDP的多少来说。
纳税人同征税人和用税人之间在税负水平问题上的认识矛盾之所以会产生并长期存在，其根本的原因在于，现实中国的名义税负和实际税负水平之间的距离甚远。
赵：那什么是名义税负？实际税负又是怎样的？
高培勇：名义税负，就是现行税制所规定的、理论上应当达到的税负水平。实际税负，则是税务部门的征管能力能够实现的、实际达到的税负水平。名义和实际税负之间存有距离，并非中国独有。在当今的世界上，还找不到能够把两者拉在一起、不存在任何距离的国度。纳税人拿名义税负作为判定税负水平的参照系，并非不正常，政府部门以实际税负作为论证税负水平的参照系，也并非新鲜事。但是，像中国这样的两者距离甚远、以至于在税负水平问题的判断呈现如此之大反差的情形，可能是一个罕见的特例。
1994年，中国税收的实际征收率只有为50%多一点。到2003年，实际征收率已提升至70%以上。也就是讲，在10年间中国税收的实际征收率提升了20个百分点。问题是，中国税收何以有如此之大的拓展空间？
赵：就是啊，为什么弹性这么大？
高培勇：这还要从现行税制的产生背景说起。众所周知，现行税制是在1994年开始实施的。注意到税收收入增长轨迹的形成同现行税制的诞生同步发生——1994年的税制改革改写了中国税收的历史，对于“征管空间”的来历，显然要深入于现行税制层面，从其孕育与诞生的特殊背景中去探求。归结起来，孕育并诞生于1993至1994年间的我国现行税制，至少打上了属于那个年代的三个方面的特殊烙印：
其一，严峻的通货膨胀。为应对当时高达20%以上的通胀率，要调动包括税制设计在内的几乎所有可能的手段。故而，现行税制的设计必须融入反通胀因素。如增值税，就要采用有助于抑制企业投资冲动、口径相对较宽的生产型税基；
其二，严峻的财政拮据。为扭转当时财政收入占GDP比重的持续下滑势头，不仅要保证原有税负不减，而且要实现略有甚至较大幅度“增收”。故而，现行税制的设计必须在税制设计中渗入增收的因子，把拿到既定规模的税收收入作为重要目标；
其三，偏低的税收征收率。为保证既定税收收入目标的实现，就要在现行税制中植入具有抵冲偏低的税收征收率效应的因素。故而，现行税制的设计必须留有余地，“宽打窄用”。以“宽打”的税制架构，确保“窄用”的税收收入规模。
诸多方面的因素相交融，现行税制的格局也就大体奠定：在当时的背景下，即便只着眼于5000亿元的税收收入目标，考虑到“抑热”、“增收”以及“征收率偏低”等方面的实情，也需事先建构一个可征收10000亿元的税制架子。换言之，中国税务机关所拥有的巨大“征管空间”，事实上是现行税制在其孕育和诞生之时所预留下的。正是现行税制所具有的巨大的拓展潜力，把中国税收推上了持续高速增长的轨道。从而，也就为名义税负和实际税负水平之间的巨大反差埋下了伏笔。
赵：设计是高的，而征收率是低的，这之间的余地就是差距所在吧？
高培勇：是的。虽然设计的税负高，但实际征收水平很低，名义税负与实际税负的差别就出来了。可是，随着税务部门加强征管和税收实际征收率的稳步提升，不仅税收收入呈现了持续高速增长的势头，而且，名义税负和实际税负之间的差距已经在一步步拉近。由此，企业和居民实际感受到的税负水平也在一步步加重中。如果说，现行税制诞生之时“宽打”的名义税负虽然偏高，但“窄用”的实际税负还是一种比较适当的税负水平，那么，在13年后的今天，企业和居民所承受的实际税负还仍是一种比较适当的税负水平吗？
赵：这也是问题所在啊，当初的制度设计还适应现在的变化吗？
高培勇：那要看现在究竟发生哪些变化才能够得出结论。现在最大的变化就是税务部门的征收水平在大幅度提高。税务部门不断加强征管，以求挖潜增收。税务部门的人员素质和技术装备水平会越来越高，税收征管工作的力度将会越来越大，名义税负和实际税负之间的距离将会越拉越近。在如此的条件下，可以预期，在未来的5年以至更长时间，只要现行税制仍然保持基本不变的格局，或者，即使变了，变动的步伐仍未跟上税收实际征收率的提升以及整个经济社会发展的进程，税收收入的持续高速增长还将继续下去。
赵：问题是，一方面，纳税人确实感受到了“税痛”，觉得税收负担重了，一方面却是岿然不动的原初设计，难道没有或不需要改变吗？
高培勇：这恰恰是我们得到的一个重要启示：在经济社会环境已经发生翻天覆地的变化、税收实际征收水平已经获得极大提升的今天，全面启动新一轮税制改革已经变得极其紧迫，必须通过改革税制来适应社会变化，使得我们的税收负担越来越合理。
“透明用税就是财政的民主化、宪政化”
——访财政部财政科学研究所所长贾康
特约访谈人赵国君（以下简称赵）：所谓公共财政就应该是透明财政、阳光财政，让纳税人知道钱用在什么地方的财政，可以这样理解吗？
贾康：是的。公共财政可以说是“取之于公众，用之于公益，定之于公决，受公众监督”，当然需要透明。要使构建和谐社会这一理念落到实处，税收的征纳双方尽可能和谐相处，也就应该明确提出，在纳税人(包括企业，也包括自然人)依法诚信纳税的同时，我们应积极地通过各种创新——制度安排的创新，管理的创新，技术手段的创新，实现透明用税。因为钱是从纳税人那儿来，钱到哪里去，透明度怎么样，这件事情很关键。
赵：好像我们知道的并不多。
贾康：的确，纳税人在很多时候于知情方面是很有欠缺的，如我想知道交了税后，政权体系是怎么样用的，在这方面，信息严重不足。
现在很多人民代表在说，我看到财政部长、财政厅长、财政局长那几页预算工作报告，看不清楚这些钱怎么用的，有的人民代表说我根本看不懂。直率一点讲，绝大多数的人民代表可能真的看不懂，他提不出问题来。全国人代会每一年开会期间，财政部要组织司局长以上的干部到各个分会场担任解说员，如果人民代表提出预算工作报告的任何疑问，你必须作出回应，能够当场回答的要当场回答，不能当场回答的记下来，回来迅速和有关部门沟通，把比较正式的意见带回去尽快告诉人民代表——但是有一个工作要领，你没有主动发言的权利，不问不能说。
我曾经当过几年解说员，去过好几个省、自治区的分会场，但我没有得到一次发言的机会，因为没有人民代表对预算工作报告提出问题。社会生活各个方面的进步实际上有这样一种要求，公民意识在增长，人民代表于这方面的要求也势必要增长。
赵：这就是我们批评的人大代表不能专职化、专业化的问题，财政预算不能审，不会审，如何发挥代表的作用？
贾康：现在地方人大有很大的进步。得改革开放风气之先的广东省和广州市两级人民代表前几年明确提出一个要求：我们要了解包括税收在内的公众的钱用得怎么样。我们不满足看财政厅局长这几页预算工作报告，我们要求看你的“预算大本”，也就是预算明细账。当时提出这个问题以后，到底怎么回应，那边的同志打电话来征求我的意见。我当时给他们的建议是说，我个人感觉广东、广州这两级“预算大本”里面的信息不包括国防核心机密，似乎没有理由在人民代表提出要求情况下不给他们披露信息，我觉得应该提供。
但是在现行保密工作制度规范之下，因为“预算大本”上印着秘密字样，所以你必须跟人民代表说清楚，现在大家看到的预算大本属于保密环节里秘密级的文件，人民代表看了就得了，在人代会内部讨论，但是不要违反保密制度，向外传播这里的信息。这里是个什么样的实质呢，等于把财政部门感到尴尬的局面往外推，推到人民代表和他的选民之间的交代关系那里了。
我们可以问人民代表怎么产生的，从逻辑到程序看，都是选民选出来的，分区选举出来的，选民是不是有权利要求人民代表把你了解的财政信息给我们讲一讲？把你了解的情况转给我们？我觉得从逻辑上是存在正当性的，只不过现在一般的选民想不到这一条。所以我的建议说，这个事情人民代表自己选择，有选民较真儿，要求了解“预算大本”，那就由他们自己掌握，财政厅、财政局至少在这个环节上没有理由不提供。
后来这就成为广东省、市两级潜规则，虽然现在还没有预算管理方面的正式文件出台，但是这几年每年都是“预算大本”给人民代表。人民代表拿到以后连夜看连夜琢磨，第二天上午把财政厅领导叫过去，问一些事情，实际上等于开个听证会和质询会，透明度在提高。从制度建设来说，透明度提高，同时，也是促进和谐社会建设，促进诚信纳税环境建设的实质性的进展。
赵：预算情况怎么成了秘密？我觉得说不通。纳税人的钱不让纳税人知情和监督？广东的进步值得肯定。
贾康：大多数纳税人并没有很强的逆反心理，但会自然关心交出的税金用得如何。税收在每一个局部看到的是利益的分割，把本来形式上是我的利益，割下来一块交缴到国库，虽然宣传上说取之于民，用之于民，但已有越来越多的知识分子和有公民意识的人会问，我这个钱能不能用好？依法征好税，依法用好税，作为逻辑延伸，纳税人便应有知情权。知道运作过程、知道自己的税款用得比较好，比较得当，一定有利于减少纳税时的“遵从成本”。如果透明度提高了，实际上公共财政所要求的其他很多东西自然而然就跟进，会提高决策水平。如果信息不透明，少数人知情，少数人的智慧再怎么高明也是有限的。透明度提高后，更多公众进来了，公众的偏好、公众的意愿在这里面相互融合，就会促进科学决策水平的提高。
有时候，到底科学不科学的界限其实是很模糊的，可能有不同的用途，公众大多数人的偏好是哪边，一般人说不清楚。走规范的公共选择程序，有利于使这个钱用了以后，能使比较多的纳税人感觉符合自己的偏好，社会的和谐程度更高，相关的痛苦指数更低，幸福指数更高，就是这么一回事。
比如在一个地方政府辖区内，有一笔钱到底拿去扩建自己的学校还是建一个剧场，在不同的场合可能有完全不同的答案，可能都对。也可能过了几十年以后，当时大多数的意见又被后来的多数认为不一定在理，这样比较没有对错之分。但是不是相对而言，尽可能民主化，在法治框架内尽可能民主化，肯定有利于动态中的社会和谐和公众利益最大化，改进决策质量和提高幸福指数。透明度无论对满足公众偏好还是对于约束官方政权体系各个环节上的行为、对于提高决策水平，都非常有意义。
公共财政要求预算管理的科学化、民主化，预算资金要有完整性和透明度，财政要给公众一个可见的全景图。参与政府预算决策过程的，不光是政府有关的综合部门，还要有专家群体和公众，通过听证会和舆论监督等方式来发挥作用，通过法治建设逐步把规则与程序完善起来，稳定下来。这就是所谓民主化、宪政化的导向。
从理财角度构建公共财政框架和引出财政民主化、法制化、宪政化，会进一步拉动经济与社会生活的民主化、法制化、宪政化和公众事务决策科学化，这是公共财政对构建和谐社会的一个重要贡献。
赵：所以有时候我们说，民主是一种既“偷懒”又负责的制度，“偷懒”是没有专一的意志推行和强制做某些事，把大家的事情归大家，管理者岂不“偷懒”？可是，大家决策，无所谓对错，以大家的需要做取舍，还政于民，是最大的负责。
贾康：是啊，如果通过我们的努力，在透明用税上继续推进的话，为纳税人服务得到更好贯彻，纳税人的短期利益和中长期利益在这个过程中磨合得更好，就会形成真正促进中国社会在现代化和和谐取向上的进展。
关于广东“听证会”我听到一个事情，人民代表看了大本，问财政厅厅长：从预算材料看到，这一年省一级的预算给省直机关幼儿园安排一大笔经费，可能有上千万元。这类社会服务应更多推向社会，不应该政府直接办，在这个年度安排这笔钱是什么道理？
这位厅长说，像这种托儿所、幼儿园设施社会化是中国改革的方向，我们完全认同，但是改革过程是渐进的，在这个年度里面，不能一下子把幼儿园、托儿所推到社会，有一个运转的问题，运转中要具体考虑硬件、软件是不是需要改进，改进需要多少经费。在有关方面研究和了解之后，认为这个年度有必要给省直机关幼儿园、托儿所经费以改进相关的设施。幼儿园里的孩子虽然是干部的孩子，也是祖国的后代，在这个阶段上综合考虑各个方面的因素之后，这笔经费就是这样安排的。
人民代表听了之后没有什么颠覆性的意见，回答似乎合情合理，但是从逻辑上讲，认真的人民代表下一年度会重新再看，原来承诺幼儿园、托儿所推向社会的改革，下一年度怎么样，有没有进展？我们承认渐进，人民代表如果会较真儿，有进展的话，下一年度必然该交代一下吧。人大代表监督预算的作用就慢慢发挥出来了。看起来是理财，很多公众事务、社会事务怎样合理发展的问题，紧跟着就纳入监督范围了。
让税款使用的情况越来越透明，如果能够把它实实在在抓起来的话，它会引出一系列有长远意义的创新和进步。有了透明度，就可能实现资金收支的完整性，就可能进一步推进公众意愿加入在这里面来，就可能进一步推进公共资源配置的科学决策。
有了这样公开、透明预算的决策过程，事前充分听取民意，尽可能做合理统筹协调，以后把钱用好，税收上来以后把这笔资金用好，这就是我们过去所有理念的具体化。从“为人民服务”到“三个代表”，到“构建和谐社会”，一脉相通，在实际工作当中当然应当推进这个事情。
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