刘守刚：税收不是保护费，也不同于政府收费
皇粮国税”的说法古已有之,对老百姓来说,如今各式各样要交钱的地方,更是无处不在。可什么才是“税收”,它与保护费有什么区别?政府收的钱为什么有的叫“税”,有的叫“费”?为什么要“费改税”?传统教科书是这样定义的:“税收是政府凭借政治权力强制地、无偿地、固定地获取的一种财政收入。”可遵从这一定义,税收就与黑社会收取的“保护费”没什么差别了。黑社会在收保护费时,同样是“强制地、无偿地”,而一个占据了稳定地盘的黑社会,收保护费时多半也是“固定地”。如果不能把税收和保护费区别开来,就麻烦了,税务工作者凭什么理直气壮地要纳税人交钱,说“纳税光荣,逃税可耻”?
对此,一个常见的回答是,税收是“取之于民,用之于民”的,而保护费不是。可问题在于,仅从名词看,保护费也是“取之于民,用之于民”的,因为收钱的目的是向交钱的人提供“保护”。但我们确实知道,两者是有区别的。水泊梁山好汉们之所以“三打祝家庄”,无非是因为自家收的钱不是税,没法去搞“纳税宣传”,只能依靠赤裸裸的暴力。
有人提供一个简单的说法是,“国家收的就是税,黑社会收的就是保护费”。这就把税收与保护费的区分标准,转移到国家与黑社会的区分上。这个区分很古老,公元五世纪的基督教哲学家奥古斯丁就问过,“王国与大的抢劫集团有什么区别?”更早,中国汉高祖刘邦,一个流氓无产者出身的统治者,在陆贾的解说下,终于明白,靠暴力社团打天下是没什么问题的,但要被人当作正常国家,就要依正道而行(所谓“逆取而以顺守之”)。
国家的正道是什么,自古以来众说纷纭。不过,就现代国家而言,其正道的逻辑基础,显然建立在社会契约论的基础上:国家经由人民公意产生,并为人民的公共利益服务。
就财税而言,税收之所以不是保护费,不仅要关注钱是怎么收上来的,其正道的根本是关注钱怎么用,是不是经得起审查。也就是说,在现代国家,税收需要符合以下几个标准:
第一,在收入来源方面,一国绝大部分财政收入必须依靠大众税收,要普遍、平等、直接、规范的征收于公众的收入或财产。也就是说,国家的财政基础是大众的私人财产,要毫不含糊地承认,是纳税人养活了国家,而非相反；是纳税人的钱(经由国家机构)在扶贫救灾、办公益事业,而不必对政府和官员感恩。
第二,支出方向方面,要体现税收“用之于民”,其用途主要是公共服务,以实现公共利益。这可以从财政支出的类别与比重来体现,看其支出类别是不是多为民生项目,支出比重是不是民生项目占据绝对份额。在一个正在工业化的国家,财政投资于工业项目情有可原；而在一个工业化已大体完成的国家,将财政资金投到盈利性项目上,与民争利,就不能算作“用之于民”,此时体现公共利益的开支项目主要应该是社会保障。
第三,财政管理方面,收支过程要透明公开,事先由预算控制,预算又控制于代议制机构,并最终控制在社会公众手中。也就是说,不能自说自话随便给个数字就说钱主要用在公共利益上了,而应该遵循以下程序:花钱的项目和金额,事先经民意代表审议批准,事中由民意代表监督检查,事后接受民意代表的审计与问责。
所以,什么是税收,不能简单地从形式上去理解。一个现代国家的税收,它是(基于社会公意形成的)立法权对公众的收入或财产进行普遍、平等、直接、规范地征收所形成的财政收入,其目的是用于公共服务,其过程控制于预算并最终决定于民众。如此定义的税收,就可与黑社会收取的保护费鲜明地区分开,因为后者在使用上不会主要用于公共利益,过程上更不会控制于民众。
众所周知的是,政府不仅收税,而且还收费。按照传统教科书的定义,也不能将税收与政府“收费”区别开,更无法解释我国正在进行中的“费改税”。
税收与收费,都是政府在收钱,二者的执行主体都是政府,而且通过“费”的项目收上来的钱,在使用上也具有一定的公共性。但二者是相当不同的。税收是对公众私人财产的一种普遍性征收,这种对财产权的“侵犯”,只有基于公意而形成的立法部门才有权力。由立法权来征税,在性质上相当于公众自己同意拿出一部分财产用于共同事业。
行政部门只是立法部门的执行者,其行政权的行使,需执行公意但并不等于公意,因此无权直接征收公众的财产。行政部门只能就提供给特定民众的特定商品或服务,收取一部分费用以弥补成本。这种收费源于政府的行政权,其收支过程也由行政权加以控制,与源于立法权的税收不同,不是社会公意的反映。本质上这种收费行为是一种与民众之间的交易行为,具有一定的“特殊”性:收费领域极其有限与特别,支出方向也特定,不能用于一般服务。因此,政府不能以收费来代替税收。
由此可见,我国自1998年起直至今日仍未完成的“费改税”工作,不仅仅“为了规范政府行为,减轻民众负担”,更重要是体现立法权对行政权的控制,体现税收源于立法权的实质,这是中国走向现代国家的必要步骤。以2011年1月财政部、国家发展改革委、国家工商总局联合发出的通知(“从9月1日起在全国统一停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费”)为例,工商管理和集贸市场管理都是一般性的公共管理与服务,其资金支持只能来自一般性的税收,而不能依托行政权收费。因此,对我国今后的“费改税”工作而言,必须清楚地认识税、费背后各自的权力依据不同,必须正确地区分税和费各自不同的性质。需要说明的是,上述对税收的讨论,说的都是现代税收,前现代税收并不完全具备上述特征。在原始国家或传统国家,税收很可能类似于黑社会的保护费,或者政府大量地以收费代替税收。但只要自认是现代国家,税收就必须具备以上的特征。也就是说,现代税收才是真正的税收。（刘守刚）
(本文由传知行社会经济研究所供稿) 原文发表2011年5月5日《南方周末》
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