部委“约谈”：误解与真相
部委“约谈”：误解与真相作者: 南方周末记者 胡贲
2011-06-09 10:17:58
来源:南方周末
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【常识】
虽然一些部委有约谈的记录，但是严格来说约谈对象并没有一定要来的义务——当然，国家部委出面“邀请”，没有人会不给面子。
在3月底被发改委因涨价而“约谈”的联合利华，于5月初接受了200万元罚款。仅仅二十余天之后，联合利华即对旗下部分美容和日化产品进行了“偷偷提价”。5月30日，国家发改委价格监督检查司副巡视员李青接受中央媒体采访时表示：“企业有权决定是否涨价，这是企业的决定，官方不会干预。”
国家发改委最近频频“约谈”稳物价，但这或许也是“约谈”难以承受之重。 （CFP/图）
这再次引起了舆论对“约谈”的质疑。事实上，对“约谈”无效的种种批评，可能误解了这一机制的意义——作为从港台地区引进的“新概念”，“约谈”本就有非强制性，向约谈对象表达意见的属性。
在过去的1年多中，继“审计风暴”、“环评风暴”之后，“约谈”成为中国舆论的热词。国土部从2010年中开始掀起土地违法案件的“约谈”风暴，到了2011年，约谈再次高密度出现——国土部部长徐绍史责成新成立的“国家土地督察局”各地方直属分局挑选土地违法重点城市进行“委托约谈”。国家发改委则于今年初开始频繁“约谈”各行业协会、重点企业应对“涨价”风潮。
2011年1月26日，国务院总理温家宝在国务院常务会议上，提出要落实“住房保障和稳定房价工作的约谈问责机制”。在南方周末记者的搜索范围内，这是中央领导人第一次使用“约谈”这一概念。
那么，部委的“约谈”是个什么样的权力？约谈到底在谈什么？是否是个成型的机制？
有软有硬的“约谈”
2011年3月，国家发改委为控制物价上涨，开始大规模“约谈”行业协会和重点企业。此轮密集“约谈”之后，乳品、酒类、日用品等多个行业的行业协会都发出了“不串谋涨价”的倡议书，包括康师傅方便面在内的多家重点企业也取消了事先公布的涨价计划。
南方周末记者获得的一份“中国酒类流通协会”的文件显示，国家发改委的此轮约谈，由价格司领衔，主要以事先警告为主，也兼顾听取各协会、企业对价格的判断。
上述文件中称，发改委价格司领导在会上要求酒类企业“充分认识企业行使自主定价权一定要服从国家大局”，“确实需要调价一定要和协会、政府沟通……不提前散布涨价信息，更不能串通涨价。近期，尤其是上半年必须保持价格稳定”。
可以看出，此类“约谈”和“训诫”，并不具有实际的强制力，更像是对行业、企业“施加压力”的警告式谈话。
与发改委这类警告性的“约谈”不同，国土资源部所发动的“约谈”风暴，则带有鲜明的“事后惩戒”性质。
此前的2008年，国土资源部、监察部和人保部联合出台了《违反土地管理规定行为处分办法》(以下简称“15号令”)，将违法占地问题直接与地方官员的处理联系在一起。此后国土资源部在2009年初便由部长亲自约谈了9个城市的市长，从此国土系统“约谈”日盛。
2010年6月，国土部启动新一轮土地违法违规案件督察，对外高调宣布时间表称“7月督察，8月约谈，9月问责”。徐绍史在接受媒体采访时曾公开表态：“年内是肯定要完成的，不会爽约。”
2010年12月，徐绍史亲自约谈12地市州一把手，在会上要求每个书记都做8分钟的情况汇报和自我批评。不过严格说，最后人们所期待的问责并没有来。因为从事后的报道看，“约谈”与“问责”合二为一，成为了最后的“惩戒”。
近期最出名的约谈，则是国家土地督察北京局在北京约谈山西省大同市市长耿彦波。《人民日报》的报道说，国家土地督察局北京局局长李永杰在约谈会上郑重向大同市人民政府提出“严厉批评”，并提出要追究相关县领导责任。大同市市长耿彦波则“做了深刻的检讨和反思”。
一般来说，凡是约谈过的，就是要给地方政府“悔过”的机会，一般就不再处理。不过最近的趋势是，上述约谈和问责分开的做法正在有所突破。在5月份，有关河北廊坊香河县违法圈地的报道形成舆论风潮之后，国土部国家土地督察北京局紧急约谈了廊坊市委书记，“向其通报香河县存在问题的严重性”，并要求按照“既处理事，又处理人”的原则，“对当地违法违规用地情况进行全面排查和处理”。
几天后，河北省监察厅等相关部门给予香河县县长张贵金行政记大过处分，并建议经由相关法律程序免去其香河县县长职务。“约谈”和“问责”正在联系起来，国土系统“约谈”的惩戒的味道或将越来越重。
尚未有严格体系的“约谈”
大陆的汉语世界中本无“约谈”这一表述。查询新闻数据库可知，中国大陆第一次引入“约谈”概念，始于2003年的“税务约谈”制度改革。
当年10月北京市地税局第一次推出了《北京市地方税务局税务函告、约谈工作实施办法》，这应是约谈制度第一次进入官方的正式文件。在此之前，已经有多份国内税务理论界的论文介绍香港特区税务局针对被审查的纳税主体的“约谈”、“喝咖啡”制度，并作为经验引介给内地。
不过，香港特区政府的正式表述中，并不存在“约谈”。香港税务局对“约谈”的官方表述为“会晤”，“约谈”则来自港台媒体的泛指。实际上，任何执法机构在没有获得法庭强制命令时，希望与当事人见面的举动，都被称为“约谈”。
对内地而言，尽管近年来“约谈”的曝光率颇高，几乎所有中央机关都在忙着各种“约谈”。但成体系的“约谈制度”，并将“约谈”作为重要的经验在系统内推广的，仅土地和税务两个系统。
国土部从2007年即开始“约谈”。当时，在国土部部长徐绍史的主持下，刚成立不久的国家土地督察局把“违法占用耕地面积比例较高，在全国排前几名地方政府主要负责人请到北京来”。不过，2007年，国务院尚未颁布有关土地违法的处罚条例，这次“约谈”与问责并不挂钩。
此后国土系统对约谈愈发重视和正规化，国土资源部部长徐绍史于2011年初对媒体表示，约谈制度“面对面地开展批评与自我批评、商议整改查处工作，是国土资源部依法行政、履职所在，也是国土资源监管方式的一种探索和创新”。
这位国土部长将约谈定位为“督促”和“警示”：“是为了督促各地尽快整改查处违法用地，也是在警示其他违法用地严重地区，不要出现大批干部倒在问责红线上，是对干部的爱护。”
相比国土部虽然实际上是“惩戒”，方式上还在“爱护”的姿态，税务系统的约谈就显得严肃得多。从2004年开始，税务约谈制度在全国推广——针对纳税审查中出现的疑点，税务部门邀请纳税人在指定时间，指定地点交代问题，以至于有人开玩笑说有点“双规”的意思。而在2005年颁布的《纳税评估管理办法》中，第一次明确规定了地方国税局在纳税评估过程中有权“约谈”，纳税人有义务配合“约谈”——这也算是一种强制性“约谈”，与此前“相邀谈话”的感觉，已经相差很远。
此后，各地纷纷出台“纳税约谈制度”的相关细则，甚至在对内文件中专门传授“约谈纳税人”的技巧——“换位思考，事先堵其退路”，“漫谈散聊，捕捉有用信息”，“各个击破不让有串通时间”等，几乎将公安系统的审讯技巧都一一用上。
当然，查阅国税系统在2005至2008年间的内部刊物可知，税务系统内部的探讨中，还是将“纳税约谈”定位为一种柔性执法，“目标是帮助纳税人自查自纠，尽量减少对抗”。
相对而言，商务部、国家发改委、央行、银监会等各个实权部委，尽管也有“约谈”的记录，但对于此类约谈，南方周末记者未找到明确成体系的法律和制度规定。甚至严格来说，约谈对象并没有一定要来的义务——当然，国家部委出面“邀请”，没有人会不给面子。
就拿发改委对联合利华的约谈来说，尽管外界并不知道发改委在约谈“联合利华”时双方具体谈了什么。但约谈之后联合利华所发表的声明则意味深长：“作为一家对中国有长远承诺的跨国公司，我们充分了解中国国情，尊重国家发改委及上海市物价局的决定。”
无处不在的“约谈”
或许因为这一概念的灵活性，“约谈”得以在中国迅速传开。实际上，如今不仅各个部委不断约谈，各地方政府也出台了“安全生产约谈问责制度”、“土地违法约谈制度”、“组织部廉政约谈制度”、“党委书记约谈制度”等等各类文件。
仔细阅读各类“约谈”的案例和制度文本，人们不难发现，在这一非常灵活的概念下，大陆政治传统中的各种沟通机制都被纳入其中。过去的“个别谈话”、“传达文件”，甚至“组织生活会”等形式，都被注入了“约谈”的新瓶之中。
“约谈”似乎已经成为了一项时髦的“工作方式”。就在媒体热议发改委和国土部的“约谈”风暴之时，从中央到地方，无数种“约谈”正在同时进行着。
2008年，官方媒体报道说中编办在推进大部制改革的时候“约谈各部委领导”。2010年，甚至出现了国务院调查组“约谈”中国国家足球队国脚。
国家电监会从2011年初开始进行“电力交易与市场秩序约谈访谈工作”，以“了解电网企业、发电企业及直购电企业在电力生产、经营及交易秩序方面的情况”。而北京则规定中央和外省市来京建筑施工单位要定期进行“约谈”。安徽黟县则建立“计生工作约谈机制”。贵州独山县则力推“组织部长约谈机制”——县直机关和乡镇一把手们举凡职务调动，工作不力，甚至群众反映作风问题，都一概“约谈”。
甚至还有地方法院一口气推出《廉政约谈机制》、《质效约谈机制》、《信访约谈机制》三大约谈制度，江苏某市的投诉中心更是将“约谈”作为“首推工作”进行大力宣传。
地方新闻报道显示2009年开始，中国各地开始密集出现“集体约谈会”这一表述：除了把以前的“召开会议”改成“召开集体约谈会”以外，从会议报道来看，根本看不出“集体约谈会”和以前“会议”有什么区别。
当然，所有这些“约谈”都被作为重要工作创新而得到大力宣传。至于约谈的内容，绝大多数已经形成文字的“约谈制度”都要求保密。
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