沈阳：中国乡镇的变革之道
沈阳：中国乡镇的变革之道来源：《凤凰周刊》2011年第24期
乡镇官员也曾热血沸腾。低一点的希望做个县长市长，能够造福地方。高一点，还想成为国务院副总理。只要有个本科的学历的稍微年长的乡镇官员，常常会有这个关于少年时代的记忆，觉得自己做个省长就是委屈了自己。入职乡镇政府之后，他们发现，如果自己没有多少社会关系，最多只能做个副处。一旦被 “一票否决”，就会耽搁升迁好多年。至于成为副总理，那更是遥遥不可及了。这就是说，少年时期的治国安邦之梦破灭了。
他们仍被授权治理这片国土。他们的工作绩效与政府形象，直接影响到政府和执政党在乡村社会中的认同感与合法性。根据国家民政部《2010年社会服务发展统计公报》，2010年底全国共有乡镇行政区划33981个，其中乡14571个，镇19410个，街道办事处6926个，区公所2个。就如此大的一个人群来看，认真面对这些基层官员的生活状态，将他们的治国安邦梦纳入到健康的轨道上去，对中国这个发展中大国的“治国安邦”来说是多么重要。
[b]多头受气的乡镇官员[/b]
假设我是个小摊贩，如果你实在活得不耐烦了，可以在大街上把我骂一顿。但要是放大分贝强调：“我是乡党委书记。”看看舆论倾向谁，如果有人路见不平拔刀相助，看看被砍杀的是谁。不要觉得这仅仅是个假设。2004年，在重庆万州发生的群体性事件就是如此。2009年，湖北巴东县刺死镇政府招商干部的邓玉娇案件，也是类似群体性事件的一个版本。
这种主人翁的感觉，是乡镇干部出于治理权威的自我珍惜，也是他们面对更高领导的委屈的转移和发泄。“有人抱怨自己身上的‘第一责任’太多，假如当官不想做事，不想承担这些‘第一责任’，那你就应当连同‘第一责任人’的身份一起交出来!”2010年《人民日报》一篇文章报道，某市委书记在一次大会上这样的严厉讲话，让不少乡镇官员颇感紧张。
从传统的农业单一经营走向现代的商业化、工业化多样性经营，随着“撤乡并镇”，乡镇政府的规模更是日益扩大。镇一级政权更加五脏俱全了，闲人也更多。随着部门的逐年扩大，乡镇的人事更加复杂化，升职也日益困难。当然，财政支出也水涨船高。
以2001年6月广东省机构编制委员会《关于乡镇机构设置和编制配备的意见》为例，一般乡镇设综合性办公室5个（党政办公室、经济发展办公室、负责维稳的社会事务办公室、农业办公室、计划生育办公室）,较大的镇还设有规划建设办公室、农业办公室），特大镇单设人大办公室、维护稳定及社会治安综合治理办公室：负责社会治安综合治理工作，协调政法工作；一般乡镇行政编制25—35名；较大的镇行政编制40—50名；特大镇行政编制65—75名。这些办公室分别拥有2-13名工作人员。
同时，日益复杂化的中国社会在日益走向专业化治理。中央政府日益强化对地方治理的垂直治理。垂直治理意味着乡镇政府里的公务员既要接受本地党政首长的领导，也要接受上级部门的专业化指导，意味着上级对乡镇治理的单一事务越来越有高标准的严格要求。
与此同时，20世纪80年代家庭联产承包责任制实行后，集体统一经营模式被打破。稍有知识和阅历的青壮年大量外流。颇有一些学者以为1997年村民自治制度解决了这个问题。事实上未必。直接选举的结果是，一个村庄不是被一些大姓家族掌握，或者逐步倾向黑社会化，就是陷入在彼此不承认选举结果的派系化斗争中。选举无论是什么结果，围绕着经济利益和多年积累的家族矛盾，常常谁都不承认谁。加之党团组织涣散，农村日渐失去秩序。
几千年的中央集权制度下，还有乡绅治理的传统。对比现代的生活方式和治理模式，乡绅治理也有一些缺点。然而，与腐败官员和黑社会的治理相比较而言，乡绅治理是可以接受的。可是，这个传统一去不复返了。撤乡并镇、小村并大村、拆迁、村级小学的合并，基本都以村落基层共同体的消灭与重组为特征。以村小为例，本来也没多少文化，但毕竟能有朗朗读书声。朗朗读书声在小村落的消失，意味着中国最基层的文化单位从最基层的村落撤出。
[b]力不从心的乡镇治理[/b]
乡镇官员日益感到自己多头受气，这是乡镇在政府体系中的基层地位决定的。根据《公务员法》，领导职务分为国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。一般说来，乡镇干部的最高级别是“乡科级正职”。所有相关上级都有权力对乡镇官员进行“一票否决”。靠近县城、市区和省城的，经济发展较好的乡镇第一把手，可能是 “县委常委”和“县处级副职”。然而，这并不意味着他们可以免于被上级领导“一票否决”的程序。
中国过去遗留下来的一系列政策并没有改变，目前也看不到被废弃的可能。例如一对夫妇被强迫只能生育一个男孩或者只能生育两个女孩的计划生育政策。这是中国社会能够想象的最引起农民反感的国家政策了。不仅传统的儒家社群反对，基督教教会更是视之为上帝主权的侵犯和对人类生命的亵渎。根据“一票否决制”的干部考核机制，为了坚持计划生育，乡镇官员就是要与人类文明为敌。农民的回应也简单，只要有机会，就要和政府玩捉迷藏。
原来中国有非常严重的农民集体抗税问题。多少农民组织农会，结果是，有被劳动教养的，有被精神病的，有被关小黑屋的。2003年之后，中国全面废除了农业税，中央领导被农民高声赞美。可是，地方仍然有自己的痛苦。恰巧在此之前，中国实行了分税制。根据分税制，加之现在的废除农业税，地方的财政收入大大减少。地方政府感到很无奈。“驻京办”的生意开始红火了。换个说法是，地方政府对中央财政的依赖性大大增强，从而导致政府业绩和官员升迁更加依赖于对上级财政部门的关系。如果跑腿不勤快，地方政府会穷得悲惨。
为了解决地方财政困境，地方政府还有几个办法。一个是自己开办企业，支持本地人开办工厂。第二个是面对全社会招商引资，上级部门对乡镇政府的考核办法也很简单，“一票否决制”第三个办法是，如果乡镇就在大城市周围，还可以开发房地产，搞土地财政，甚至逼农民上楼。这三种方法都涉及到土地征用问题，都可能因不公平正义而加深官民矛盾。
不仅维稳、计划生育、招商引资、农地拆迁等方面实行“一票否决制”，在环境保护和义务教育等问题上，上级政府也动辄对乡镇官员实行“一票否决制”。改革开放以来实行以九年制义务教育为目标的农村教育发展目标。长期以来，农村盛行“读书无用论”，农村一些贫穷的家庭被迫让自己的孩子辍学务工、经商。为了提高农村素质，保证义务教育入学率成为乡镇政府的义务。这是就业市场和农民经济收入自然选择的结果，单靠乡镇官员的行政手段也总是难以完全解决。于是，乡镇政权只好制造假数据，以避免被“一票否决”。
为了落实招商引资，必须拆迁以提供建设用地。这样难免引起社会稳定问题。反过来，为了避免稳定问题的产生，最好的办法是无所作为。环境保护与招商引资也是这样一组“二难困境”的问题。笔者考察苏北很多乡镇，那里的地方领导为了发展经济，只好将一些被从苏南驱逐出来的高污染企业引入，结果产生了严重的环保问题，引发了当地民众的上访和群体性事件，且因此造成的生态环境恶化付出的是全体居民的健康和未来的巨大治理成本。
中央一直说要“完善信访制度”。根据中国传统，农民有权利上访，官员有义务为农民做主。可是，信访机构本身不是国家执法机构。信访制度会造成访民逐步聚集到政治权力中心，进而有可能造成这些人员在政治权力中心的联合与结社。乡镇政府只好去劫访。在乡镇，“综治维稳中心”和“信访接待中心”的牌子常常放在一起，或者机构与功能合一。有劫访就会有摩擦，有摩擦就会有对抗。乡镇干部只好被“一票否决”和加强维稳中恶性循环。
[b]与民主法治背离的“一票否决制”[/b]
就这样，乡镇干部考核的“一票否决制”与国家信访制度的完善结合起来，成为压在乡镇干部身上的一座大山，让他们喘不过气来，整天生活在 “被下课”的恐惧中。更何况，他们仍然有自己的理想。不仅仅是政治上的理想，还有经济上的欲望。为了解决地方财政困境，却加剧了政府的市场化干预倾向，促使他们与企业家等人群开展更多的交往。乡镇官员的钱权交易等现象进一步严重，农民对他们的不满日益增多。然而，权利意识仍然在加强，官民矛盾导致的对地方官员的警惕性与日增多，乡镇官员的恐惧数值在急剧增高。
强调领导人意志和权力属性的国家信访制度，彻底否定了司法独立和程序至上为路径的现代机制。这是一个除非依赖传统中国的亲情伦理和江湖规则而无法改变的政治体系。在这种体系中，乡镇官员日常工作的维系以及日后的升迁，基本上取决于他们从农民身上攫取的物质财富的数值的大小，取决于他们个人对上级人事关系的依附与投靠，上级则依赖于更高的上级。中国之所以单靠行政体系解决不了“三公消费”，就因为这种消费是中国整个政治体系运作的基本分配机制之一。“三公消费”与强调忠诚感的人身依附关系互相促进。
经验表明，一个国家要有良性运作的政治制度，一定要有两种机制作为基础与保障。第一是以司法独立和正义为中心的民权救济和官员制约机制。这里的说法是，这个国家的所有人，都必须被严格限制在一种我们称之为司法正义与程序至上的治理之道上。司法独立的意思是说，这个国家的纠纷最高处理机制，不是多元决断。多元就会有比较，弱者就会被强者根据丛林法则的特定逻辑，被强制纳入到对他对不利的那种纠纷处理之道中去，没钱的更没钱，没权的更没权，从而激化官民矛盾和社会矛盾。今天很多学者强调“多元”，却不反对司法为中心，这是因为他们认识到，作为纠纷处理机制的一元性能够保障人们生活方式的多样性和价值实现的多样性，也就是达成“善”的多样性。只是人们习惯在这种多样性中寻找一样自己最喜欢的，另外一些人寻找另外一些，有了“多元性”的假象。
其二，一个国家一定要有自己的充分被尊重的公民自治生活。由于一切都以“维稳”为第一要务。任何一群人的独立生活都会有意无意地被解读成对现行政权的颠覆。事实上，根据司法正义与程序至上的原则本身，如果谁胆敢在司法正义外建立自己的最高秩序，那么谁就会被国家强制力给制裁。正义不是简单的宽容和多样性，正义事实上意味着对宽容和作恶这两种相反的人生方式予以单一标准的规范，让人们知道宽容该宽容的，对作恶的则一定要惩罚。正义还意味着，多样性是有前提的。这个社会不允许存在侵犯自由的多样性。有了正义的强制性落实，人们就不用担心自己的生活被侵犯，更多的自由结社的公民，反而因为自己的生命、财产、健康和幸福权的被尊重，而深爱这个正义体系。
就此而言，乡镇治理的这种困境，是单一地方政府没有能力避免的。官员道德无法确保高尚，高尚的道德也无助于解决问题。除了国家最高决策者，任何以治理为业的官员都有可能被“一票否决”。为了不至于成为改革事业中的烈士，人们倾向直面单一的问题，而回避普遍的结构性病症。于政治变革裹足不前，官员只能搁置理想，面对一个尴尬的治理困境：反民主反法治的“一票否决制”集中暴露了这种因循守旧的治理思路的病症。
[b]乡镇自治与司法正义不容回避[/b]
中国乡镇机构变革经历了先行试点、扩大和深化试点、全面推开等阶段。全国有10几个省份全面开展乡镇机构改革工作。例如：简政放权，提高乡镇政府服务效能，实现乡镇干部观念和作风从经验型向学习型转变、从权力型向能力型转变、从指挥型向参与型转变、从随意型向规范型转变、从管制型向服务型转变。这些文字很“学术”，就是要规范乡镇权力运作，逼迫他们转变为服务型公务员。结果是“乡镇权力在缩小，任务和责任却在不断增加”。
中国建设有全世界最大型的政府体系。从中央到省级和部委，再到地市级和县处级，一直到乡镇级别。地方政府，就有四级。根据宪法，中国不应该有地级市。地级市成为压在了县级政权上的一座大山。在美国和台湾等地，乡镇政府仅仅是类似县政府的派出机关，人数极少。中国的街道办事处，号称是地方政府的派出机关，也担负着一级政府的行政职能。庞大的行政机构，成为纳税人巨大的负担。然而，乡镇官员过得并不幸福。
关于乡村政权变革，在中国政治学界一直是个争论较大的话题。除了前面所说的司法正义为中心的治理之道外，还涉及到乡镇政权的存废问题。有学者主张取消乡镇政府，把乡镇政府改变为县级政府的派出机构，也有学者建议将村民自治向上延伸，实行“乡镇自治”，撤销乡镇政府，“村自治组织直接对县”，还有学者主张保留乡镇政府。争论的理由五花八门，各有各的理论支撑和价值立场。三者的观点中，至少有两个主张认为至少应该削弱乡镇的行政规模与职能。最接近现代政治文明一般特点的主张就是实现乡镇自治，村级直接对县。
结合中国乡镇政权运作层面的“一票否决制”等内容，吸取先发国家的经验，笔者建议废除乡镇政权，实行包括原有乡镇范围的全面的乡镇自治。认真清理乡镇政权被“一票否决”的内容，能够发现其中的一些规定是很不应该的。例如，计划生育政策，且不说这个决策是多么的不合理；而今天中国也已经进入了老年化时代，这种人口政策不要也罢。对信访的一票否决制，本身就违反信访制度的初衷；根据人类文明的一般规则，这种制度也是必须被废除。从经济发展的角度来说，只要不把民营经济逼死，招商引资这种做法就显得多余。
不仅乡镇，县级政权也应该实行自治与法治。根据中国宪法，地级行政区是不合法的存在。如果不是合法化地级行政区，就应该废除地级政府机构，实行“省管县”的政府体制。县级政权，无论是人大、还是行政官员，可以在全县范围内举行直接的、秘密的、公开的、平等的竞选。应该大力开放民间结社和宗教自由，前提是这些活动在人权机制上进行。
为了规范地方选举与基层自治，司法系统应该进行从中央到地方的垂直管理。严禁各种政治组织、地方政府和各种人群干预地方司法，确保司法独立与程序正义。为了加强以律师和法官为主体的法律人队伍建设，省级政府应该在各个省份大力发展法政大学（不是政法大学）和综合大学的法学院建设。由于法律人地位的空前提高，为了防止他们走向腐败，应该大力发展新闻媒体，加强新闻媒体的舆论监督功能，既限制行政权，又监督司法权。
总而言之，以法治与自治为目标的基层自治和法治建设，不仅是解决当前国家治理中司空见惯的、与民主和法治相背离的“一票否决制”的必由之路，也是基层公务员能够免于潜规则迫害、平安幸福地生活在开放社会中的制度保障。这样的基层制度变革，不仅包括废除乡镇政权，也包括省管县为特点的县政建设，最终实现中国更大范围内的自治与法治。
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