许倬云 关于教育中立自主的构想与建议
许倬云／教改会第十次委员会议书面报告教育的中立与自主是当前教育改革最关键问题，本会教育理念小组经多次讨论，特提出对此一议题的基本构想与建议。
教育，永远充满了争议，永远充满了话题。 教育问题的困惑，其实与教育本身的使命不可分割，因为从古以来人类的教育既是要求延续，又要求创新。 成人将经验传授给儿童，是知识的延续，因此，教育的主题，经常由上一代决定。 延续与保守，常相伴而至。 另一方面，人类发挥其智能，又不断将前人的经验推陈出新，突破原有知识的领域，人类遂能不断继长增高，开拓新的境界，增加新的生活资源。 因此继承之中，又常有创新。
知识的突破与创新，规范的崩解与再造，这两种趋势是人类文化日新又新的能源。 于是，教育中的传承与持守，是人类社会的安定力量，却又必须保留足够的空间，让创新与再造有发展的机会。 教育应有领导风气的功能，亦即在稳定与进步之间，求取平衡；一方面在学习之中持守一定的秩序，另一方面经由理性、慎思明辨，寻求日新又新的方向与动力，这当然是理想的境界，但人类社会却常因传统各异而教育方式乃有不同。
中国的儒家文化，「教化」具有重要的意义。 孔子为世木铎，因材施教给予学生多种多样的教育。 荀子以礼规范，将个人的自我完成，转为「社会化」。 在儒家定于一尊，与政治权威相表里之后，儒家的更新，即转而由民间的一些支派挑起了质疑问难的功能。 中国历史上，「政」与「教」往往合一，「政」对于「教」的干扰，却实在大于扶翼。 在基督教的世界，教化原是教会的功能。 近古政教分离时口号却在于「政」的一端，要求脱离教廷的权威。 今日美国的政教分离口号，内涵又不一样了；那是为了人民的信仰自由，不愿只有基督教独擅胜场，其后面的理念，是人民有选择信仰的自由，公立学校是公民纳税设立的，基督教虽是许多可以选择的宗教之一，但是基督教不应占有在公立学校传教的特权。
政治对教育的干预，在于经费与人事两方面，以建立其对于教育的控制。 秉持这种控制，政治权力亦可以主宰教科书内容，排斥不同的主张与意见。 在民主政治之下，政党更迭执政乃是常规，那时，不再有任何政党能永远以公权力为利器，侵害教育的自主。 但是政党的更迭执政时，也许出现了在朝在野的力量，不断进出校园，争夺其对于个别学校的控制。 这种拉锯战的情势，对于校园也许会造成更大的不安与更多的干扰。 甚至地方派系及不肖民意代表，也可能对于中小学校施加压力，在选取教材及人事安排方面，多所干扰。
为了保障教育的独立，比较合理的方式，当是公权力分配资源时，教育部门取得的资源，经过适当的隔绝，尽可能脱离政治因素的影响。 公众资源，不外经费与人事，若在这两个方面，教育部门能获得较完整的自主，而不必受命于任何当政的政治势力，教育当可避免许多来自政治的干扰。
有关经费方面，目前中华民国的制度，各级公立学校的经费，都在教育经费项下，由各级教育行政单位(教育部、教育厅、教育局）分配给各校。 学校经费之运用，所遵循的法规，也与政府其他部门遵循的法规相同，并接受同样的审计制度监督，于是教育单位就如同政府业务单位一样，失去应有的弹性，也不能做长程的规划。 行政系统的牵制与议会的压力，甚至个别民意代表的关说，都使办教育的人不能不时时有政治的考量，而不得单纯的从教育角度处理专业的问题。
兹为避免政治与行政的干涉，我们谨建议设置有如英国及香港的高等教育拨款委员会，以及地方级的教育委员会。 拨款委员会与教育委员会的组织，必须尽可能具有专业性，以保证理性和自主。 兹建议，中央级的高等教育拨款委员会，由教育部、国科会、及全国性大专教授之学会，分别推荐学术界人士、民间领袖，及海外特聘人员，由立法院教育委员会选择其中若干人士组成第一届委员会。 该委员会组成后，每年更换委员成员三分之一。 至于地方级教育委员会，则以县级为委员会，执掌中等教育之审议。 乡级学区之委员会，执掌小学教育之审议。 地方级教育委员会须由各校家长会与教员团体推荐人选，由县(市)议会在侯选人中选择组成，执掌遴选校长，审核教科书及监督经费运用情形为主。 地方级教育委员会成员亦每年换新三分之一，以避免少数人士之长期把持。
在人力资源的分配方面，教育所用的人力，质的要求，大于量的分配。 中华民国的现行制度下，公教人员等量齐观，都纳入同样铨叙考核的文官体系内，叙薪升迁，教学人员虽有些特定法规，整体说来，仍是齐头的平等，而年资又重于实际的表现，因此缺乏良性竞争之道，且政治与派系诸多干涉，是以，教育人力资源不得良好使用，其诟病又与前节有关经费的问题性质大不相同。 疏解之道，不但须与政府一般公务人员的人事制度隔离，更须教育界自己树立审核检定人材的专业尺度。 这两桩事可以合着处理：亦即将教育人力资源释放给自由竞争的市场原则，如此才能导致教育的真正自主中立。
总之，隔离政治，教育可以获得自主的天地。 上述防堵外力干预及开放竞争的两项建议，或有可行之处。 倒是隔离当时的社会风尚，却不是制度上的设计可以奏效。 教育应有领导风气的功能，不幸，今天是风尚带着教育走。 在延续与保守之中，力求创新，是十分重要的教育功能；同样重要的，则是如何在迅速的变化中，教育仍能保持相当的品质，做到两者的平衡，让一代又一代有远见的人，能够开拓新的视野。 多元与开放，即是向未来发展的空间。
许倬云 [附录]关于教育的独立
教育，永远充满了争议，永远充满了话题 。 教育问题困惑，其实与教育本身的使命不可分割，因为从古以来人类的教育既是要求延续，又要求创新。 成人将经验传授给儿童，是知识的延续，因此，教育的主题，经常由上一代决定。 延续与保守，常相伴而至。 另一方面，人类发挥其智能，又不断将前人的经验推陈出新，突破原有知识的领域。 人类遂能不断继长增高，开拓新的境界，增加新的生活资源。 继承之中，又常有创新。人类是群居的动物，群体必有其规范与纪律，儿童接受教育，遂又是进入社会的必要过程。 这一「社会化」的过程中，社会将新的成员塑造成能与其他成员相处的性格。 于是群体决定了教育的内容，年幼的个人很难有相对的发言权。 但是，群体的情况与环境，常有改变，须有新的行为因应，于是新的规范与阐释取代了原有的；新的权威也应运而起。 群体中遂不断有成员向群体挑战，向群体的体制挑战。
知识的突破与创新，规范的崩解与再造，这两种趋势是人类文化日新又新的能源。 于是，教育中的传承与持守，是人类社会的安定力量，却又必须保留足够的空间，让创新与再造有发展的机会，正如植物育种，不能只容许一个品种存活推广，而忽视了、放弃了其他品种发展的潜在可能。 教育必须保持多元，留下开放的空间，因为教育的目的在于给予个人充分机会，发展其潜能，完足为人，也在于给予社会不断更新的功能。 但是，教育另一撅的特性，亦即延续与保守的一面，又常含运用已存在的权威，借安定为理由，防止有突破与创新。 这两撅之间的辩证关系，造成教育发展方面常见的困扰。
教育应有领导风气的功能，亦即在稳定与进步之间，求取平衡；一方面在学习之中持守一定的秩序，另一方面经由理性、慎思明辨，寻求日新又新的方向与动力。 大致言之，一生教育之前段，学前及中小学阶段，以「社会化」为主，但又必须预留空间，庶几培养自主思考的能力。 但是心智日渐成长，在大学的阶段，学生当有更多寻求创新的机会，必须以培养检验思考的能力。 至研究进修的阶段，教育的功能即当以开拓知识领域为主。 在成人阶段即使离开学校的学程，社会成员仍当以成人教育、社会教育等终身教育的管道，不断保持自我成长，求取丰富的「知」「情」俱优的人生。
中国的儒家文化，「教化」具有重要的意义。 孔子为世木铎，因材施教给予学生多种多样的教育。 荀子以礼规范，将个人的自我完成，转为「社会化」。 在儒家定于一尊，与政治权威相表里之后，儒家的更新，即转而由民间的一些支派挑起了质疑问难的功能。 中国历史上，「政」与「教」往往合一，「政」对于「教」的干扰，却实在大于扶翼。
在基督教的世界，教化原是教会的功能。 近古政教分离时口号却在于「政」的一端，要求脱离教廷的权威。 今日美国的政教分离口号，内涵又不一样了；那是为了人民的信仰自由，不愿只有基督教独擅胜场，在由纳税人共同支持的教育体系中占有特殊的地位。 最近美国常见的辩论，即是公立学校中是否当有基督教的教育，包括讲坛、仪式、祷告；甚至陈设耶诞的装饰(例如耶稣降生的图象) ，也成为话题。 这种辩论后面的理念，是人民有选择信仰的自由，公立学校是公民纳税设立的，基督教虽是许多可以选择的宗教之一，但是基督教不应占有在公立学校传教的特权。
从上述的两种政教分合的前例言，在解禁以前，国民党毋宁承袭中国党派固有政教结合的传统，企图以政治主导教育，以推广其理念，并建立其统治的权威。 校园保安系统(例如安维秘书、人二单位……)之类，更是反映了维持现有体系永续存在的愿望。 凡此观念的措施，实际上忽视了教育创新的功能，同时也完全排除了在竞争中求自我更新的机会。 解禁以来，有要求国民党退出校园的呼声，也正与美国要求基督教退出学校的理由相似。
政治与教育的关系，在一党专政的情势下，政治权威，挟其支配公众资源的权力，收编了公众资源设立的教育体系，以教育为永续统治的工具。 政治对教育的干预，在于经费与人事两方面，以建立其对于教育的控制。 秉持这种控制，政治权力亦可以主宰教科书内容，排斥不同的主张与意见。 在民主政治之下，政党更迭执政乃是常规。 那时，不再有任何政党能永远以公权力为利器，侵害教育的自主。 但是政党更迭执政时，也许出现了在朝在野的力量，不断进出校园，争夺其对于个别学校的控制。 这种拉锯战的情势，对于校园也许会造成更大的不安。 甚至地方派系及不肖民意代表，也可能对于中小学校施加压力，在选取教材及人事安排方面，多所干扰。
政治选择的自由，是全体公民的权利，在校师生，也不能因为身在校园，即自外于政治活动。 除非教育界自矢与政治绝缘，校园不可能成为政治的禁区。 教育界人士应当有其个人政治理念的选择，唯教育制度作为整体而论，实应是中立的。 为了保障教育的独立，比较合理的方式，当是公权力分配资源时，教育部门取得的资源，经过适当的隔绝，尽可能脱离政治因素的影响。 公众资源，不外经费与人事，若在这两个方面，教育部门能获得较为完整的自主，而不必受命于任何当政的政治势力，教育当可避免许多来自政治的干扰。 由政治干预衍生的困扰，也可因为经费与人事的自立，随之而得抒解。
先说有关经费的问题，目前中华民国的制度，各级公立学校的经费，都在教育经费项下，由各级教育行政单位(教育部、教育厅、教育局)分配给各校。 学校经费之运用，所遵循的法规，也与政府其他部门遵循的法规相同，并接受同样的审计制度监督，于是教育单位就如同政府业务单位一样，失去应有的弹性，也不能做长程的规划。 另一方面，最近学校首长又常被要求随同教育行政主管，列席议会，接受质询。 在这种情势下，学校完全不能脱离政治的影响，不仅要配合行政部门的要求，也不能不受立法部门的干预。 行政系统的牵制与议会的压力，甚至个别民意代表的关说，都使办教育的人不能不时时有政治的考量，而不得单纯的从教育角度处理专业的问题。
英国以及深受英制影响的香港，都有大学教育拨款委员会的制度。 政府全部预算中拨出教育的预算，即由拨款委员会支配，分别按照各校的申请，审核其需求及条件，拨给各校。 各校只须与拨款委员会打交道，不必与政府其他部门一样，面对审计与立法单位的直接干预。 拨款委员会不是政府的行政单位，而是由民间领袖、学术界人士以及海外专业人士合组，可谓是专业而又超然的机构。 拨款委员会分配教育经费的考量，全从社会的长程利益及教育的特有需求而定，不必考虑一时的政党更迭与社会风尚。 欧美日韩各国，往往有地方层级之教育委员会或学区委员会之制度，在行政机关之外，设立具有民意基础或专业能力的专责单位，规划中小学教育，监督当地学校的运作。 若我国也仿其宗旨，分别在中央、 (省)市、县级设立类似的机构，则无论一党专政的情势或政党更迭的情势，教学部门在取得经费方面，即不必再承受政治的直接压力。 教育方可有长期的规划，也无须削足适履，接受一般行政业务单位同样的约束。 有此一层隔离，学校在选取教材、聘用校长及教员方面，也可毋虞外来的干扰。
由于中华民国之民主经验，有其实质特色，上述拨款委员会与教育委员会的组织，必须尽可能具有专业性，以保证理性和自主。 兹建议，中央级的高等教育拨款委员会，由教育部、国科会、及全国性大专教授之学会，分别推荐学术界人士、民间领袖，及海外特聘人员，由立法院教育委员会选择其中若干人士组成第一届委员会。 该委员会组成后，每年更换委员成员三分之一。 该委员会之职务，则为立法院通过年度教育预算中一定比例，由其按照各大专学校申请案，择优分配。 以上设计，系以高等教育的专业性为考量。 至于地方级教育委员会，则以县级为委员会，执掌中等教育之审议。 乡级学区之委员会，执掌小学教育之审议。 地方级教育委员会须由各校家长会与教员团体推荐人选，由县(市)议会在侯选人中选择组成，执掌遴选校长，审核教科书及监督经费运用情形为主。 地方级教育委员会成员亦每年换新三分之一，以避免少数人士之长期把持。 委员会中，当有若干在该地区之外的专业人士，以隔绝地方派系之干扰。 以上设计，系以社区监督为考量。 至于拨款委员会及各级教育委员会组成之具体办法，仍待教改会设立专案小组详加规划。
以上所说，主要是公立学校的情形。 私立学校的经费，由其自觅，当然又作别论。 如果私立学校在基本经费之外，若有特殊需求，例如发展一项教学计划的临时费用，也应可向拨款委员会或各级教育委员会申请专款。 但是，私立学校取得公款支援，超过一定比例时，即须有严格的财务监督，由合格的会计师查核账目，以昭公信。
在人力资源的分配方面，教育所用的人力，质的要求，大于量的分配。 中华民国的现行制度下，公教人员等量齐观，都纳入同样铨叙考核的文官体系内。 叙薪升迁，教学人员虽有些特定法规，整体说来，仍是齐头的平等。 而年资又重于实际的表现，由于大家都在同样的轨道上齐头平进，贤与不肖难有区分，转入其他学校的动机也不会很强。 于是，处处如一潭静水，同事之间有勾心斗角，而缺乏良性竞争，各校之间也只在原地踏步，难有发挥特色的机会。 反之，学校的内容、人事，免不了外面政治的影响。 近来选战频繁，学校更成为政党间与地方派系间的角力场。 最近数年来，教育层级流行选举，学术系以品质定高下，不是以选票认可度决优劣。 大学校长以至系主任的职位，一经选举，便冲淡了学术优先的原则，滋生朋党勾结与哗众取宠的风气。 是以，教育人力资源不得良好使用，其诟病又与前节有关经费的问题性质大不相同。 疏解之道，不但须与政府一般公务人员的人事制度隔离，更须教育界自己树立审核检定人才的专业尺度。 这两桩事可以合着处理：亦即将教育人力资源释放给自由竞争的市场原则！ 抗战以前，中华民国的教育制度并无中央设计与中央调度，从大学到小学，教学人力的流动，可谓全无约束。 学制也十分多元，有公立，有私立，有教会办学，有家族办学，有社区办学……，教员的资格，完全由各校自己审定，既无教员证书，也无铨叙资格。 在五花八门的学制中，乱中有序，也居然呈现了一些「行规」，有了优劣的排名，有一定的课程内容与标准，也出了不少人才。 在那种自由竞争的市场原则下，各级学校见贤思齐，纷纷自求多福，学校的优劣次序，也并非一成不变，努力办学的人也可以将新起的学校办到第一流的品质；也可将小学校逐步扩大规模，私立学校也可与公立学校并驾齐驱。 再看美国的学制，也是五花八门，联邦教育部管不到各级学校，各级学校也没有全国一致的教师资格证书。 美国的教育也乱中有序，出了不少人才。 放开手，任大家自由竞争，尸位素餐的人未必混得下去，出类拔萃的人，可以脱颖而出。 学生也一样可以量力而为，各自选择能力志趣相宜的学校，不必由联合招生垄断市埸。
总之，隔离政治，教育可以获得自主的天地。上述防堵外力干预及开放竞争的两项建议，或有可行之处。 倒是隔离当时的社会风尚，却不是制度上的设计可以奏效。 教育应有领导风气的功能。 不幸，今天是风尚带着教育走。 在延续与保守之中，力求创新，是十分重要的教育功能；同样重要的，则是如何在迅速的变化中，教育仍能保持相当的品质。 做到两者的平衡，即不能凭借制度上的改弦更张，而需教育内容有足够的空间，让一代又一代，有远见的人，能够开拓新的视野。 多元与开放，即是向未来发展的空间。 前几天在给学生的辩论赛当评委，正好辩题就是“教育减少偏见—教育增加偏见”
双方都没有很好的准备，尤其反方立论是“实践才能减少偏见”，教育增强了人们偏见的观点没有强化，导致场面一边倒。
不过反方在辩论中就提到了这个问题：所有的教育都是主流意识形态的灌输。而正方没有抓紧教育中立化的角度，因此也没有很好的表现，相反漏出了很大的破绽，只是反方没有及时抓住
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