县长的“一本账”
[i]王振宏，刘书云[/i]在基层干工作，谁都想干好，但没有钱不行，我一个县长连一条路都修不了，谈什么执政为民？
《瞭望》新闻周刊就财税收入分配问题到东北某山区县调研，不愿透露姓名的县长给本刊记者算了一本账，讲出了基层“最难念的经”。下面是本刊记者根据访谈整理的这位县长的自述：
“收入增长快，支出增长更快，
依然入不敷出”
这些年，县里的财政收入增长比较快，但支出增长更快，依然入不敷出。作为县一级政府，要用有限的财力承担更多的责任，太难了。县长早上一开门，方方面面就都来要钱，可有限的资金怎样投，只能按县长心中的轻重缓急来安排。
第一是看机关事业单位人员工资能不能按时足额发放。我们县一般性财政收入从2001年到2007年，年均增长24%，支出却增长了27%，其中工资性支出增长1.5倍。本来财政增收挺高兴，一次涨工资就全填进去了。去年，县里要给教师涨工资，一年多支出2500万元。
第二是保证基层政权运转。办教育以县为主，基本上吃掉了一半的财政收入。2006年全县一般性预算收入2亿元，教师的工资及刚性支出的教育经费就要1亿元。剩下的仅够其他机关事业单位的运转。预算要是稍微少收一点，正常运转就很难保证。这些年来，基层政权实际上处在到处找食吃的尴尬境地，但难题一个一个出来了还要基层干部去处理，去化解。比如猪蓝耳病、禽流感，还有几年前的非典。哪一样离开钱都不行，哪一样离开大批基层干部都不行。我作为一县之长，要考虑他们的利益、体恤这些基层干部的实际困难。
第三是处理许多历史遗留问题。前些年县里的国有企业赚钱时，上面管着，利润都收走了，现在不赚钱了，包袱都甩给了地方。我们这里有个国有煤矿破产时，有关部门只给了5年的运转经费，2007年到期后，所有遗留问题都要地方拿钱解决，不解决工人就上访、闹事。今年，我们县准备拿出1000万元解决这些问题，不解决社会不稳定。
第四是中央有关部门出台的很多政策需地方埋单。比如，前年国家相关部门开始搞第三次文物普查，要县里拿162万元，列入地方政府本年度预算。最近全国开展第一次污染源普查，也要县里拿经费170万元。还有像检察官、法官、警官、公务员的补贴，都是上级“请客”地方埋单。
新年过后的一天，我一个上午批出去的计划外资金有几百万元，包括退耕还林补贴20多万元，家畜疫情补偿30多万元，安全生产检查隐患整改40多万元，液化气价格补贴25万元，贫困户、敬老院物价上涨补贴135万元，等等。这些钱支出去了，真正想拿出钱，给老百姓干一点事就很困难。县里有一条乡级路，因为修水库，改走了山路，年年都发生车祸，老百姓提过很多次意见。想筹资打一个山洞，需要3000多万元，眼看着没有钱干不了。
“县长最难的，就是在现实与长远面前难求平衡”
现在要干的事太多，有上级政府要求干的，有老百姓要求干的，还有自己想干的，可由于财力有限，实际干成的却不多。对一个县长来说，“最难念的经”就是求平衡。在现实利益与长远利益发生矛盾的时候，很容易考虑眼前的问题，无法顾及长远。
面对这么一种情况，在现有财政体制下，县长考虑的就是如何增加财政收入，把财源增长作为第一追求目标，千方百计招商引资上项目。社会上总是批评地方政府负责人为上项目卖土地，不考虑污染，可在偏远山区，那些高科技项目、无污染的项目人家也不来。说句掏心窝子的话，如果上污染项目能使财政增收，我会选择上污染项目的。因为在山上多栽几棵树，少栽几棵树，对一个县来说，并不是最重要的。在这么大的支出压力面前，明知道污染也要上，不然就没有税收来源。
节能减排也是这样，县里表面拥护，实际是打了折扣的。企业关停了，排放减少了，但税收也没有了。要是突然砍掉几个企业，财政缺口一大块，没有地方补。
现在，无论什么县都在搞工业兴县，没有几个搞农业了。特别是在取消农业税以后，农业已经收不上来税了。在县长的账本里，没有农业不行，可是越抓农业发展，财政越穷，公务员没钱养。所以，一些地区都在让出大量土地搞企业。
国家给县里转移支付来的钱虽然每年都增长，也仅够保工资，保政府部门的基本运转。我们有70%以上的林地覆盖，天然林禁伐，财政减收很大一块，国家给的转移支付只有2000万元，仅够森林看护费用。
在基层干工作，谁都想干好，但没有钱不行。财政不增收，我一个县长连一条路都修不了，谈什么执政为民？现行的财政体制，实际上鼓励地方基层政府不顾环境承载能力、不顾资源浪费，从上到下，跑项目、批土地，把农业用地千方百计转为工业用地。这种体制弊端不克服，新的经济发展方式难以建立。
“要让县里有能力安排区域内的事”
近年来中央集中财力是必要的。从国家层面讲，从考虑国家安全的角度出发，需要花钱；中央政府从宏观调控的需要出发也要用钱。但问题是，这些年国家层面集中的财力多了，大量的资金集中上去后又通过一般转移支付和专项转移支付再“分”下来。这一方面增加了行政成本，也降低了资金的使用效益。
再说，专项过多，体制上可能也容易滋生腐败。一个司长、处长手里有几十亿元的巨额资金。现在的情况是，上面不论管得多细致多严格，地方上变通的办法多的是。往往是下面编造各种适合上面胃口的名目把钱要回来，再把这些钱花到自己认为应该花的地方。至于上面要求的专项资金要“专”的事，基层自然也同样可以编造出一大套东西来应付。
从这些年的实践看，专项资金的实际使用效果不够好，浪费大，往往水到地头干。我认为，在一时无法改变现行财政体制的情况下，中央应增加固定性的转移支付，不要让基层干部再到上面“跑部钱进”。
落实科学发展观需要建立一套与之相应的体制和机制，要从体制机制上下功夫。比如，我们县是水源涵养区，要保证下游城市的饮水安全，上面要求农民不砍树，要求县里不能上污染项目。这就需要在农村建立替代产业，需要给县上一定的生态补偿。总之，不能让保护环境的地方吃亏。
近年来在基层掀起三股风：一是有权有钱的机构纷纷上划，实行垂直领导；二是县里一些部门在上级的干预下纷纷升级升格，使县级政府的行政能力弱化；三是机构设立随意性很强，往往以给钱给物为条件，要求下面设立机构，不设立就不给钱，撤并后的机构没多久就重新恢复甚至膨胀。我认为，上面在考虑问题时，要上下统筹，要让县里有权有能力安排区域内的事情。 不是一个人的问题，漏规太多，财政流转支出过程中的传输损耗巨大，终端的损公肥私情况之猖獗就更不用说了。
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