地方政府平台的健康发展与风险防范
我们的观点：地方政府投融资平台：发展中谋求转型中国的工业化进程远远超出了城市化进程。金融危机的爆发给中国提供了加快中国城市化进程的契机，雨后春笋般出现的地方投融资平台成为中国实现城市扩张关键抓手。地方投融资平台推动的基础设施建设大潮不仅扩展了城市的规模，缩短了城市距离，同时也帮助中国走出了金融危机。但是，地方投融资平台也带来了一系列疑问和问题：地方投融资平台究竟规模有多大？基础设施建设项目规模是否过于庞大？未来投资效率能否保障？以土地财政维系的巨额银行贷款是否会在未来引发大面积金融系统坏账？
5月9日下午，中国金融40人论坛举行了CF40内部课题评审会暨“双周圆桌”第26期，会议主题为“地方政府融资平台的健康发展与风险防范”。论坛学术委员魏加宁就“对日本地方政府平台的初步考察”做了主题发言，论坛顾问易纲，论坛学术委员会主席谢平，论坛成员张健华、贾康、袁力、魏加宁、刘勇、巴曙松等成员参加了此次会议。与会成员围绕地方政府融资平台的健康发展与风险防范等问题展开了热烈而深入的讨论。
一、地方政府投融资平台是推进中国城市化发展的重要支持
金融危机逼迫中国经济加快转型，加快城市化进程是经济转型的关键内容。从理论和国际经验看，经济发展与城市化进程往往是一个过程。城市化进程意味着人口的集中，这有利于发挥规模经济效应，推动更加细密的专业化生产，带来持续的生产率提高和经济增长。对于后金融危机时代的中国，加快城市化进程任务更加迫切。一方面，中国过去的城市化进程大大滞后于工业化进程，城市化需要补课；另一方面，通过加快城市化进程，对于缓解过度依赖出口的经济增长格局。不夸张地说，把城市化进程搞好了，即便外部市场下降了，中国经济增长潜力还是很大。
推进城市化进程中面临的问题重重。其中比较突出的问题是在我国现行的分税制财税体制下，财权上收，事权下移，导致了地方政府事权和财权的不对称，地方政府发展推动地方建设所需要的资金不能得到有效的补给。为了满足地方社会经济的快速发展，加快城市化的进程，在不允许地方政府直接举债的前提下，地方政府需要其他的渠道来满足对投资的需求，地方政府投融资平台应运而生。在中国推进城市化的进程中，地方政府通过地方投融资平台进行融资，有其内在的合理性、必然性。通过地方投融资平台，地方政府可以向公众及金融机构借贷，来解决城市化进程中的地方基础设施建设和公共事业发展所需的资金问题，保证地方社会经济的快速发展，加快城市化的进程。
其他的国家也有类似于地方政府投融资平台这样的机构，比如我们的邻国日本有地方公营企业、独立行政法人、地方三公社（地方住宅供给公社、地方道路公社、土地开发公社）及公共部门和私人部门合作的第三部门等机构，其中一些机构的职能和运行机制类似地方政府的投融资平台。这些机构在日本的城市化发展进程和提供公共服务方面起到了重要的作用，现在仍然在日本地方经济发展和保障民生方面发挥着重要作用。这些经验给我们地方政府投融资平台的健康发展提供了很好的借鉴和参考作用。
二、中国地方政府投融资平台存在的问题
对地方政府投融资平台最大的担忧是其银行贷款所带来的银行体系风险。要准确度量地方投融资平台对银行体系所带来的风险，有几个核心问题需要解决。
第一个核心问题是对地方政府投融资平台债务规模的准确度量。只有认清地方政府投融资平台的银行债务规模，才有可能度量其对银行体系所带来的风险。然而，现在对地方政府投融资平台的债务规模却没有一个统一的判定，起初监管者称对债务大小的估计为6万亿人民币，中央政府要求银行更新会计记录后，估值被调高到7.38万亿元，而美国西北大学教授史宗瀚用自己的方法估计的结果为11.4万亿人民币。这种现象背后最根本的原因就是对地方政府投融资平台没有一个统一的界定，央行、财政部、银监会及审计署没有对地方政府投融资平台贷款形成一个统一的口径，从而使得债务大小的衡量成了很大的一个问题。市场上对其债务最大的担忧不是债务本身大小的问题，而是在于大家对其规模不确定所引起的恐慌。
第二个核心问题是对地方投融资平台的投资项目收益。合理评估地方投融资平台各种投资项目所带来的收益，才能确定地方政府投融资平台的偿债能力，才能知道其银行贷款是否会转化为坏账从而引发银行体系风险。许多地方政府的投融资项目虽然现在处于赤字运营状态，但项目未来的外溢性收益巨大，一方面这些项目可以拉动当地社会经济的发展并带来地方税收增加，另一方面这些项目也会使得其周边的土地增值，提高地方政府的收入和偿债能力。最典型的例子就是北京的金融街，金融街项目建设本身收益不大，但带来了巨大的外溢效应，金融街现在已经发展成寸土寸金的黄金地段，所带来的土地价值溢价和税收增加非常可观。现在许多地方政府的投融资项目其实是很有价值，但是却采用了企业债的评判标准，忽略了其隐含的未来价值，从而导致了很多有潜力的项目没有开发出来。当然，也有一些地方投融资平台，尤其是基层的投融资平台，花费巨资建设未来几乎不可能获益的形象工程。
第三个核心问题是地方政府投融资平台的贷款大多基于地方政府的未来税收、土地为担保，这样就引发了担保抵押问题。一是地方政府的未来税收作为担保存在不确定因素，地方政府虽然有未来税收，但是税收会不会用来还贷还是一个未知数，同时以地方政府的未来税收为担保可能会促使地方政府采取地方保护主义措施来加大地方税收从而给整体经济发展带来负面影响；二是地方政府以土地为抵押可能会带来系统性的风险。一方面，一旦房地产深度下调，地价下跌，土地出让收入下降，会带来地方政府无力偿还债务的风险，造成银行坏账；另一方面，地方政府甚至可能会为了吸收更多的资金，有意抬高地价以获取更多的银行贷款，从而给房市带来不稳定因素，影响宏观经济的健康运行。
只有解决了这些问题后，我们才能真正认识到地方政府投融资平台的银行贷款是否会演化为银行体系的风险，同时可以完善地方政府投融资平台的发展，使其能充分地发挥在经济结构转型和城市化发展中的积极作用，促进经济的健康快速发展。
三、在发展中谋求地方投融资平台转型
地方投融资平台被赋予了重大的使命，也面临着艰巨挑战。我们认为在当下地方政府投融资平台的发展过程中，要努力做好的就是在发展中谋求转型。
首先，明确对地方政府投融资平台的界定。我们需要对地方政府融资平台口径形成一个统一的规范，对于地方政府投融资平台的负债问题要在统一的口径下进行，为进行审查、监督和管理的各个部门提供一个明确一致的指标和依据，从而使得对地方政府投融资平台的审查、监督和管理更加规范和有效。同时，各个部门要有明确的责任目标，明确自己的定位和职责，改善现阶段出现的审查、监督和管理混乱的局面，目前有报道称央行正在牵头其他三部门厘定政府融资平台主体的统计口径以解决现在出现的口径不一致问题。进一步的，对地方政府投融资平台的偿债能力也要有新的思路，对地方政府投融资平台的偿债能力的判定不能局限于税收、土地等资产，可以把林权、经营权等归入到其偿债能力之中，同时，对其偿债能力的评定也要把未来的收益考虑进去，这样才能使得更多的有价值的地方投融资平台项目可以开展起来，促进当地经济的健康发展。
其次，拓展地方政府投融资平台的融资渠道，打破现在主要依靠银行贷款的局面，更多地转向地方债等市场化融资手段，促进地方政府投融资平台的健康发展。在如日本这样地方政府投融资行为已比较成熟的国家中，地方债是地方政府最主要的融资手段。采用地方债这样的融资手段具有一定的优势。一是采用银行贷款的融资方式，往往会造成期限错配问题，因为基础设施的建设一般贷款都是十年以上的，而银行资产负债表里平均就是三五年的时间，隐含着很大的风险，而通过地方债的方式则可以解决期限不匹配问题，减少了经济中的风险；二是采用地方债这样的方式，可以提高地方政府投融资平台运营情况的透明度，从而可以用市场的力量来监督其运营状况，更加有利于政府投融资平台的健康发展；三是采用地方债这样的融资方式可以降低地方政府违约的道德风险，因为地方政府的地方债的发行不是一两期的事，如果地方政府违约了，就会使得以后要以更大的成本来进行融资，这样就降低了其违约的道德风险，而与此同时也激励了地方政府在投资项目上进行认真审核，使得政府将资金更多得投入到更有价值的项目上去。
第三，明确地方政府投融资平台的目标和定位。地方投融资平台的目标应该是提供公共产品，填补市场缺陷。需要规范地方投融资平台的项目方向，项目必须具备公共产品性质，不涉及私人部门能够独立完成的领域。除了关注于基础设施建设、公用事业等项目，还要关注民生项目，为地方经济的发展和保障居民生活福利提供帮助。同时，地方政府投融资平台要根据具体的项目采取不同的提供方式，一个重要的依据就是具体项目的公共性和外部性。对于公共性和外部性比较强的项目宜采取地方政府经营的形式，利用地方政府投融资平台融资来进行运营，以充分发挥项目的外部性达到一种更有效的配置。而对公共性和外部性不是那么强的项目则要更多得采用市场的方法来解决，以达到市场的有效配置，这里地方政府可以更具体项目的性质采取多样的方式，如地方政府委托民间部门经营，地方政府与民间部门同时供给，地方政府与民间部门共同生产，民间部门单独供给，以达到资源的有效配置。现在地方政府投融资平台主要集中于基础设施建设上，今后要加大在公共事业项目上的发展，协调基础设施建设和公用事业建设之间的发展，以保证城市化进程健康有效进行。
第四，加强对地方政府投融资平台的风险管理。在风险管理的过程中，要建立一套完整的风险管理指标以对风险进行有效的控制，其中要特别注意的是利率风险和时间差距等管理指标，定期对风险进行评估以有限地控制风险。在风险管理中要放开思路，要有新的突破，一方面我们要充分利用现代金融工具来进行风险管理，比如可以利用CDS进行信用风险互换来对冲风险；还可以开发保险、再保险工具来对地方政府投融资平台进行保险，以保证其稳定运行。另一方面我们还可以借用保险的思想来管理风险，由于各个地方的财务状况不一致，有的地方财务可能有问题，有的地方则未然，这样我们可以考虑建立一个类似于日本的地方公共团体金融机构这样的一个金融机构，把不同的地方政府联合在一起形成一个自保险的机构，这样就可以把地方政府投融资平台的风险分散化，有效地管理地方政府投融资平台的风险。
最后，完善地方政府投融资平台的运营和监管。对于其运营和监管，一是要在地方投融资平台的操作上要规范化，在地方政府投融资项目的启动初期，要详细地审核其价值，进行项目完整的可行性分析，对于不具备公共产品性质或者未来不具备偿还能力的项目要坚决限制。在地方政府投融资项目的运行阶段要定期进行检验评估，定期由外部的审查机构进行审查，并由监管机构进行监管。在经营出现问题时要及时找出问题出现的原因，听取专家的意见以解决问题，如果问题比较严重无法解决时，要依据相应的法律法规进行处理，在此过程中要努力做到客观性、专业性、公平性及透明性；二是在运营上，地方政府投融资平台要与一般行政组织区分开来，改变层层管理、逐级审批所带来的责任不明确、效率低下等不良后果，建立一个独立的、责任明确的企业化经营体制，同时要规范企业管理者的职责，企业管理者必须为地方政府官员提供管理地方政府投融资平台的依据，然而与此同时要保持一定的独立性，地方政府官员的干预只能通过平台的宏观管理实现，而具体的经营策略等则由企业管理者制定。三是在监管上，要尽量采用独立的外部审核监管机构来进行，要保持审查监管机构的独立性、公正性、客观性，地方政府投融资平台要及时定期的向有关部门及公众公布信息；平台要建立自己的比较完备的风险监控体系，对风险实行内部控制，同时对其内部控制要有独立的外部审核机构定期审核，以保证风险监控的客观性。
总之，我们要用发展的眼光看待地方政府投融资平台，着眼于其存在的问题，积极提供解决问题的方法，在发展中谋求转型，以促使地方政府投融资平台健康稳健发展，在经济体制改革和城市化发展中充分发挥积极作用。
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