吴敬琏、高尚全、江平、许小年四人谈转变增长方式与转变政府职能
无法回避的问题《财经》：转变经济增长方式和转变政府职能，现在已经被提升到国家发展的战略重点的高度。这个问题是从何而来、又怎样发展到今天这个位置的？
吴敬琏：转变增长方式是上世纪60年代后期前苏联最先提出的，可是直到苏联解体，他们的增长方式始终没有转变过来。中国经济学界也早在那时就已经引进这个概念，但政府只是在改革开放以后才逐渐意识到问题的重要性。
转变增长方式问题首先是在制定“九五”计划(1996年-2000年)时由国家计委提出来的。中央在作出“九五”建议的时候认真考虑了这个问题，提出实现“两个根本转变”，即经济体制转变和增长方式转变的任务，并且指出实现经济体制转变是实现增长方式转变的关键。这个理念是很先进的。由于1993年中共十四届三中全会以后，宏观经济改革取得不错的成效，“两个转变”在“九五”计划期间取得了一定的成绩。
“十五”计划提出了以结构调整和结构优化为主线。按理说，这与增长方式转变是一个路子。问题在于，产业结构由谁来调整和向什么方向调整：是更多地发挥市场的基础性作用，还是一切由政府来指挥和操办。如果按前一方向，经济结构就能够向优化的方向走，实现经济学所谓“帕雷托改进”；如果按后一种办法去做，实际上是从改革开倒车。由于旧体制的遗产像各级政府继续掌握很大的资源配置权力、土地等生产要素价格严重扭曲等没有得到清除，有些地方在执行中实际上变成了由各级政府官员按照自己的意愿去调整结构，大搞“形象工程”和“政绩工程”，这就引发了一系列问题。
高尚全：对这个问题首先要有清晰的理论认识。什么是“社会主义市场经济”？按照十四届三中全会的提法，是“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。这里有几个问题需要深入研究：一是宏观调控是资源配置的前提条件，还是市场经济的重要内容？二是资源配置的主体是政府还是市场？是政府主导型的还是市场主导型的市场经济？三是谁代表国家进行宏观调控？国务院当然代表国家，但地方政府也自称代表国家，大家都来代表国家进行宏观调控，行不行？
另一方面，市场经济下创造财富的主体是企业和个人。过去计划经济年代，政府是创造财富和投资的主体，通过国家财政把纳税人的钱收起来，然后在各行各业投资；老百姓则把钱存银行，银行就把这些钱大部分贷给国有企业。企业借钱的时候就没有还的打算，认为无非是从国家的一个口袋进到另一个口袋里。
国有企业、国有银行、国家财政“三位一体”的体制，现在难以为继了。政府的角色应当转换为创造市场环境的主体，企业和个人才是创造财富的主体，这样财富的源泉才能充分涌流出来。
许小年：为什么前苏联提出要转变增长模式却解决不了？为什么我们提了这么多年也解决不了？因为现有的增长模式有一个非常坚实的基础，即政府主导资源配置。只要政府仍然主导资源配置，增长模式就不可能转换。
政府配置资源的目标函数不是效率，一定是别的指标，例如速度、规模、市政形象等等。这就决定了政府配置资源不可能、也不应该是追求效率最大化的。政府的功能主要是实现社会目标，而不是盈利。因此，只要政府配置资源，就会追求速度、规模，具有很强的规模扩张冲动，从源头上就忽视效益。只有民间办企业、建工程，才会追求效率的最大化。
解决增长模式转变的问题，政府要逐步退出经济；要弱化政府配置资源的功能，让市场和民间发挥更大的作用。前苏联没有做经济体制的根本改革，所以不可能实现经济增长方式的转变。中国改革进行了20多年，有了很好的开端，下一个课题是政府如何从资源配置的领域中退出来，这是实现增长模式转变的最重要前提。
《财经》：中国目前的政府和市场之间具体处于一种什么样的关系？这种关系朝什么方向发展有利于中国经济的可持续发展和社会进步？
吴敬琏：现在各级政府在土地、信贷等资源配置中仍然有过大的权力，这是改革还不够彻底的结果。例如，由于银行改革没有到位，各级政府实际上对银行信贷发放仍然有很大的影响力。许多地方的做法是，由领导班子开“办公会议”决定项目，要银行给予支持。又例如“十五”计划时期各级政府掌握了一项新的重要资源——土地的批租权力。加上与政治周期重合，有些地方急于出“形象”、出“政绩”，于是投资项目纷纷上马，大量投入土地、资本等资源来实现改善“形象”和增加产值的目标，很快就造成了2003年-2004年的经济过热。这使“十一五”不能不重提增长方式的转变问题。
许小年：尽管中国有了一个社会主义市场经济的大模样，但目前市场能够发挥较大作用的仅仅是产品和服务市场，三大要素(土地、劳动力、资本)的配置还是政府主导。土地的一级市场几乎由政府垄断。劳动力特别是职业经理人的配置方面，国有企业的高层主管大多数由政府指定而不是在市场上选聘。资本市场过去有股票发行的配额制，现在有核准制；企业发债还是要政府批额度；上市公司主体仍然是国有企业；政府对资本市场有很大的影响。
有数据表明，银行信贷资金中，国有企业大概拿走50%以上；就投资而言，全国固定资产总投资来自于政府、国有企业以及国有控股企业的也在50%以上。除了直接控制的资源，政府还通过价格管制，包括存贷款利率、汇率、股市的市盈率，间接进行资金配置。所以从总体上看，中国经济要素配置的市场化程度还很低，需要进一步的改革。
要继续深化改革特别是要素市场的改革，政府不仅要退出产品市场，也要逐步退出要素市场，让市场根据效益原则在要素配置上发挥更大作用。政府退出还意味着解除价格管制，让价格反映资源的稀缺程度。现在的增长方式的基础是什么？廉价的能源、原材料和资金。价格管制的结果是人为扭曲资源的真实成本，助长了浪费资源的倾向。
高尚全：政府的主要职能是公共产品的提供者、良好市场环境的创造者、人民权利的维护者。政府职能的本质是服务。因此，建设服务型政府是政府改革的重要目标。
建设服务型政府，首先是要为老百姓提供公共产品、搞好公共服务。现阶段存在着的是公共需求的全面、快速增长与公共产品供给严重不足的矛盾。因为人均GDP到了1000美元的时候，大家对于公共产品的需求会快速全面地增长；但政府热心于私人产品而非公共产品，导致公共产品提供严重不足。为了适应公共需求的全面快速增长，政府必须扩大和强化公共服务职能，把主要精力和财力集中到发展社会事业和扩大公共产品的供给上来，切实解决好民生问题。
市场经济中的政府职能
《财经》：看来增长方式的转变要归结到政府职能的转变。那么转变政府职能的关键在什么地方？
高尚全：需要从根本上解决政府在经济生活中的所谓越位、缺位、错位问题。政府“越位”——当了运动员而不是裁判员；现在的重要问题是，各级政府仍然管了许多不应该管又管不好的事。“缺位”——政府的职能本来要提供公共服务和公共产品，首要的是提供法律和秩序，但不少应该由政府管理的事却没有管好。“错位”——投资主体本该是企业和个人，而一些竞争性产品政府却充当了投资主体。这是改革不到位的重要原因。
要转变政府职能，必须要做到的是，“越位”的要退下来，“缺位”的要补上去，“错位”的要改过来。
《财经》：很多人认为，这些现象在地方政府身上表现得尤其明显，比如说，地方政府为了追求政绩什么都干。对此应当如何理解？
吴敬琏：有人误解说经济过热的原因只在于各个地方有扩张冲动，毛病只出在地方政府。我看这是一种不正确的判断。地方政府和任何一个社会主体一样，需要考虑自己和本地区的利益，问题的症结在于，人们在什么样的体制环境下去争取自己的利益。设定适当的体制，使局部和整体能够“激励兼容”，这就是中央政府的事情了。现有制度存在许多不合理的地方。例如，把产值增长看成最重要的政绩指标，对土地、贷款等生产要素规定了过低的价格，等等，自然会鼓励各级官员不惜资本和其它资源耗费去追求“形象”改善和产值增长。
现在有一种说法，认为只要制定出一套全面的考核指标，就能防止各级政府只追求产值增长。西方经济学家讨论研究全面的人类发展或社会福利指标已经几十年了，至今还没有制定出公认的良好指标体系；更何况这里要的不是一种研究性的指标体系，而是考核用的指标体系，更是谈何容易。
我看更容易见效的解决办法，还是毛泽东在和黄炎培关于历史周期律的谈话中所提出的那一条，就是实现民主。要让各级政府官员都受纳税人，即全体成年公民的代表的监督。专注于产值增长、而不顾资源耗竭、环境破坏等损害群众切身利益的做法就很难行得通了。因为任何只靠由上而下的考核，而没有作为社会主人的群众有效行使民主权力，是管不住官员的越权行为的，更没办法保证所有官员都自觉自愿地为大众谋福利。
许小年：现在有一种看法很流行，认为给地方政府或者国有企业“设计”一套考评体系，就能解决问题。其实不可能找到一套完美的指标，最好的评价体系是市场。
市场上那么多企业给职业经理人打分，综合分数就是总经理的工资，这就是最准确的指标。这也是为什么要发展劳动力市场的原因，市场给出总经理的价格，给出专业人士的价格。在价格信号的指导下，人力资源得到有效的配置。同样的道理，地方政府最好的评价体系是老百姓的打分，是民众的满意度。
《财经》：政府发挥作用的另一个途径是影响产业。最近，中国几个比较重要的行业，像资源和能源产业，相继出台了一些产业政策。其中非常重要的一条，是设立严格的市场准入的行政许可制度，反而强化了政府的主导作用，同时，真正的垄断大企业仍然可以设立新厂。怎么看待这些打着贯彻中央政策旗号的产业政策呢？
吴敬琏：这不符合十四大“市场要在资源配置中起基础性作用”的决定，也不符合市场经济法治的一个基本理念，即“非禁即入”。“非禁即入”意味着从事一切不损害他人利益的活动，是每一位公民的天然权利，并不需要行政许可。因此只要法律没有禁止，公民都有权自动进入，而不是说人民只能干政府批准你干的事情。像最近的手机生产核准制就非常严苛，条件包括技术、资本、土地等等。最近中央全会的决定指出，“政府不该管的坚决不管”。问题是，首先必须明确什么是政府不该管的。“产业政策”泛化的结果是，政府管的事情越来越多。即使是日本这样一个产业政策大行其道的国家，产业政策也是一个存在很大争论的问题。在我看来，可能还是反对产业政策万能的意见比较正确。
现在认识和实践上还有一种误区，就是把产业政策等同于宏观调控。这种说法完全搞乱宏观调控的概念。宏观调控是总量的调控，指用货币、财政等宏观经济政策调节社会总需求，而不是去管具体部门的发展和企业的运营。现在有一种倾向，把任何政府的管理、干预都叫宏观调控。这样一来，就把所有的行政干预都说成是必要的、合理的了。
许小年：关于监管、垄断、市场准入，美国经济学家施蒂格勒(George Stigler)在上世纪60年代对电力行业做了一个经典的研究，发现凡是实施电力监管的美国各州，电价比没有监管的各州还高。他提出“监管俘获”的理论解释这种现象，即垄断厂商把监管当局和政府俘获了，监管当局成了维护垄断厂商利益的工具。
这个说法现在基本被学界接受，施蒂格勒也因此获得诺贝尔经济学奖。这个理论对我们理解中国的情况很有帮助，我们有没有监管俘获的问题？监管是削弱了垄断，还是制造了垄断、巩固了垄断？
法治与公平
《财经》：从法治的角度看，如何理解转变政府职能？
江平：我认为有四个问题需要注意。
第一，有文件说，国家政府调控经济是通过法律手段、经济手段和行政手段。但是，这三种手段之间是什么关系？行政手段离开法律手段是什么？经济手段离开法律手段又是什么？政府并没有对三种手段的使用领域、条件、方法做出规定，从而会造成一个模糊的空间，似乎政府愿意采用哪种手段就可以用哪种手段。
第二，国家调控市场的理念，特别是市场准入和退出机制方面，任意性非常大。《公司法》第八条关于公司设立的第一款规定是准则主义的，即符合条件就可以设立，第二款才讲需要经过审批作为前置条件。一般第一款的自由设立是基本原则，第二款的审批是作为例外的。但在实际中却反过来了，自由设立是例外，审批才是正常。
第三，三种手段对应三种权利和权力。一是私人自主的权利，在法律上讲是当事人意思自治；二是社会中介机构和社会组织的权利；三是国家介入市场经济领域的权力。
改革开放以来，在法律上讲有私法和公法之分，本质上就是要重新设立私法和公法的制度，特别要建立私法的范围和空间，其手段就是私人意思自治，由当事人自己解决。国家要保护每一个市场参与主体的权利不受侵犯，这是一个服务功能，不是某种批准性的、强制性的功能。在市场的活动范围内，能由当事人自己解决的，尽量由当事人自己解决；能够由中介机构解决的，尽量由社会中介机构解决；只有当事人意思自治解决不了，必须由国家干预，必须通过审批手段、使经济有序发展的时候，国家才出现。这个先后顺序是市场中非常重要的理念，但是长期以来是倒过来了，国家被放在第一位。
第四，现在的问题是国家干预的无序性，即缺乏程序性规范，而无程序就是无法律。现在某个主管部门、某个领导的批示，就有可能成为市场活动的依据。因此，通过严格程序来界定国家权力、政府权力，极其重要。
《财经》：这就是把政府行为纳入法治的轨道。具体而言，政府行为在市场经济中应当受到哪些约束？
江平：要回答这个问题，我们需要从法律角度理解市场经济。市场里有三种自由：一是财产自由，私人财产不受侵犯；二是契约、合同自由；三是营业自由。
第一，财产自由，只有在社会公共利益下才可以征收征用，而且必须合理补偿，国家干预只能在这个范围内。法律其实写得很清楚，但滥用的多得很，不给予补偿是经常的。
第二，交易行为、合同行为，一个是法律没有禁止的都是合法的，另一个是违反公平竞争秩序的国家要干预。国家的干预不是任意的，必须依法。
第三，营业自由，就是准入和退出的机制。这方面中国做得最差。准入机制国家干预很多，退出机制更是不完善。这里还有两个政府权力的特区，一个就是宏观调控，另一个是整顿市场秩序。宏观调控让你进你就进，不让你进你就进不了；整顿市场秩序，让你关你就关。这两方面还没有规范性操作，宏观调控可能具体到一个企业的审批，整顿秩序是哪怕你有正常的营业执照，让你关就得关。将来的《反垄断法》会有一条，反对政府垄断和行政垄断。
许小年：政府还需要正确理解用法律和行政手段调节经济的含意。如果理解为调节经济周期是有问题的。经济周期波动三年五年来一次，法律要有相对的稳定性，法律总不能三到五年调一次吧？经济运行时松时紧，时冷时热，不能让法律跟着变动。经济学意义上的政府干预，是在经济发生周期波动的时候，政府用宏观政策调节经济运行。
颁布《反垄断法》、《公平竞争法》等，并不是用法律手段干预经济，而是为市场的有效运行创造法律环境。如果否定了用法律手段调节经济周期的话，行政手段调节经济也就失去了依据，因为行政手段必须要有法律基础，对经济周期的调节就剩下经济政策一个选择。
《财经》：现在大家看到市场存在很多不公平的现象，认为只有政府才能去维持公平；如果政府退出资源配置，会导致社会的更不公平。对此应当如何理解？
吴敬琏：保持社会公平是社会主义国家政府的一项重要职能。而且，贫富悬殊的确是目前我们社会中违反社会公正的社会主义原则的一个严重问题。要妥善地解决这个问题，首先要弄清楚，不公平的根源来自哪里，才能对症下药。收入不平等有两个可能的来源：一个是机会的不平等，一个是结果的不平等，照我看，目前中国社会贫富悬殊，主要来自机会的不平等；例如贪官污吏利用手中的公共权力，通过权力寻租，通过盗窃公共财产，通过买官卖官，很容易就成了千万、亿万富翁。
市场经济中因为能力、财产等等不同造成富裕程度有差别，这个问题也要妥善处理，但是孰轻孰重必须分清楚。这个事情不弄清楚，事情就会搞乱、搞糟。比如有人说，现在不应当强调效率优先了，应当以公平为主。这种说法就把两种不平等混为一谈，而且把主要的矛头对准了结果的不平等。这是有问题的。效率优先兼顾公平这个口号是有点问题，问题就在于这里所指的平等是结果平等，结果的平等和效率提高在许多情况下是有负相关关系的，比如平均主义的分配就会损害效率。但现在主要的不平等是机会不平等，而机会平等和效率提高是正相关关系，机会越平等，效率越高，增进平等和提高效率方向是相同的，而不是相反的。
混同两种不平等，把矛头主要指向结果不平等的最大问题，是把“反腐”和“反富”混为一谈。矛头不是指向贪官和“红顶商人”，而是指向中等收入阶层的上层分子，如医生、教授、国企高管、中小企业主等等，这在政治上也是错误的。“腐”和“富”之间容易混同，但是领导和传媒的责任正在于帮助大众分清二者，真正懂得谁是我们的朋友，谁是我们的敌人。令人担忧的是，现在好象集中注意的是结果的不平等，于是就要限制国企经理的最高薪酬，对一般的富人征高额税等等；还动不动就要“向富人开枪”。这种说法和做法不但没有抓住要点，还会导致严重的社会后果。贫富悬殊，是腐败、是用权力换取收入，即权力寻租造成的。
内地一个大学校长告诉我，在那边最腐败的是卖矿，不大的官员卖一个小煤矿的采矿权，他和他的亲戚朋友一年之中就可以净赚一两千万。政府官员在什么地方拥有资源支配权力，就在什么地方造成了寻租环境，什么地方就是腐败的温床。贫富差距就会因此而扩大。
卖官这么猖獗，就是因为权力有价。如果制止不了这个，限制国企经理人员的薪金等做法都是舍本逐末。
江平：我举一个例子。这次讨论《物权法》，很多学者提出，不是老讲农村贫困吗？那就干脆让集体土地自主开发、自主交易，这不是能解决这个问题吗？为什么非要限制？限制的结果就是集体土地跟国有土地根本不平等，造成了农民贫困。
高尚全：计划经济的时候似乎大家很公平，每人每个月半斤肉三两油，但贫穷不是社会主义。搞市场经济要承认按劳分配，按要素分配，结果不可能一样，如果一样就是平均主义了。每个人能力不同，掌握的要素也不同，收入肯定不一样，因此，政府要创造公平竞争的环境，同时要通过税收调节收入差距。
现在大众最不满意的就是权力市场化，搞权钱交易。过去是利用价格双轨制，一个批件就可以发财；后来利用土地批租、资金信贷和股权融资等，可以一夜暴富。这种暴富侵犯了他人创造社会财富的收益，是对社会财富的瓜分，加强了社会的利益关系失衡。
许小年：与现代市场经济相适应的平等观念，是机会的平等，而不是传统的“不患寡而患不均”的平等，那只会限制人们的勤奋与创新。所以搞市场经济，观念要更新，知识分子有责任推动这方面的讨论，逐渐转变社会的观念；观念要能够适应市场经济，否则会束缚经济的发展。
改革的动力与前景
《财经》：政府改革的问题，你们一方面认为很迫切，一方面认为很困难，那么怎样才能解决问题？是需要一个总的转变，还是先做一个一个具体的事情？哪些事可以先做？是否要从政治体制改革的高度来看这个问题？
吴敬琏：原则其实都已经很清楚了。要看领导对问题的认识是不是足够清楚，政府对完善制度有没有足够的决心和魄力。至于政治体制改革，先做什么、后做什么很费斟酌。但不管怎么样，法治总是第一位的。
江平：有一个对十六届五中全会的很好解读：“让社会主义更加社会主义，让市场更加市场”。让社会主义更加社会主义，就是要让分配更公平；让市场更加市场，就是要更加市场化。至少在政策口号上，已经达到一定高度了。
高尚全：改革应该是渐进的。当前应当把政府改革提到很突出的位置，这是全面深化改革的关键。政府改革既联接社会体制改革，又联接政治体制改革，处于中心环节。
《财经》：现在似乎缺乏专门的推进改革的机构？
高尚全：改革需要公正协调，这靠垄断部门肯定不行。我提出过三个方案：第一是恢复体改委；第二是国务院成立高层次的改革协调领导小组，总理任组长，副总理任副组长，综合部门第一把手当组员；第三是发改委要加强改革的职能。
恢复国家体改委方案的难度大一些，因为需要进入全国人大的程序。如果由国务院成立领导小组来操作，会相对容易。
《财经》：政府的行为是出于自己的利益和惯性的，很难想像它会由于思想认识到了而发生转变的——何况它还认识不到。你们怎么看待前途？
高尚全：前途是光明的。如果不加快政府改革，国有企业、金融改革以及要素市场化很难着力推进。
许小年：动力有两个，一个是巩固执政党地位，二是不改的话，可能会出事。
日本的邮政改革为什么只有在今天才能成功？如果日本没有十年萧条，小泉的改革会寸步难行。十年萧条迫使日本商界、政界、民间都反省问题到底在哪里。尽管传统上自民党很保守，随着日本经济和金融形势的恶化，自民党上下认识到日本的问题不能再拖了，社会上改革的呼声也越来越高。小泉及时把握机会，推动改革，获得了党内外的支持。我们则不能等到这个地步才进行改革，完全可以采取主动。
《财经》：你们认为政府感受到这样程度的迫切性了吗？
吴敬琏：这次决议把政府职能转变提到了这样的高度，说明领导上已经认识到了问题的重要性和解决这些问题的必要性和迫切性。
许小年：现在的改革和20年前也不一样。20多年前基本是自上而下的推动，现在民间的改革力量也已经很强了，会有很大的推动作用。
江平：现在无论哪个领导人都不会、也不能让改革往后退。当然，也不能寄望太高。中国的改革是一个波浪式前进的过程。
高尚全：我们还要注意排除干扰。有人批判改革，否定20多年来改革的成就，我们对此千万不要上当，否则会有灾难性的后果。
页:
[1]