[转帖] 4%：迟来的回归

小妖怪

百年大计，教育为本。一个国家的兴盛，源于人才。一个国家的人才，源于教育。都说大国崛起，但今日崛起之中国，依然是人口大国，而远非人才强国。
在本届政府任期最后一年的人大会上，国务院总理温家宝关于教育投入的郑重承诺：“中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值（GDP）的4%编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。”
4%对中国教育意味着什么？4%的“蛋糕”如何切？钱如何花在“刀刃”上？请让我们为您一一盘点。



美国公共财政教育支出从二十世纪初的1%, 逐渐攀升到大萧条时期的4%, 然后回落到二次大战前期的3%左右。1944年二次大战中回落至1.28%，50年代初又逐渐抬高超出3%。接着稳步增长至1976年的5.9%，但随后八年又逐渐回落，1984年跌到4.8%。80年代中叶教育支出再度攀起，90年代保持在5.5%左右，进入二十一世纪再度缓缓而起，于2010年达到高峰值6.2%。

以国际视角看GDP教育指标

美国是世界上率先实施义务教育的国家之一，其教育水准被公认领先世界，独占鳌头。以诺贝尔奖金获得者作为一个标尺衡量，从各奖项设立开始到2010年，美国诺贝尔奖得主占世界总数的39%，占世界科学、医学和经济学领域的47%。一共有315位获奖者获得317个奖项，而且，约70%的诺贝尔奖获得者是在美国受聘。再来审视下2011年8月15日上海交通大学世界一流大学研究中心发布的2011年“世界大学学术排名”（网址：http://www.ShanghaiRanking.cn）。在2011年的“世界大学学术排名”（Academic Ranking of World Universities，简称ARWU）中，美国大学的优势仍然非常明显，有8所大学进入世界前十名，17所大学进入世界二十强，53所大学进入世界百强。哈佛大学连续九年位列全球第一，斯坦福大学和麻省理工学院分别排在第二和第三位。亚洲地区排名最高的是日本的东京大学和京都大学，分别排在第二十一名和第二十七名。中国内地位列世界500强的大学有23所，其中仅清华大学位列世界前200名，北京大学、复旦大学、南京大学、上海交通大学、中国科学技术大学、浙江大学6所大学排在第201～300名。
不容置疑，顶尖的教育水平、有利于人才脱颖而出的学术氛围、优良的教学设施使美国拥有大量的自主知识产权、影响深远的杰出学者和强大的知识经济，为美国在世界政治、经济、军事等领域处于主导地位奠定了坚实基础。而这些丰硕的果实来自于美国长期以来对教育领域投入了雄厚的资金，美国作为当今世界上最大的经济体，2011年美国国内生产总值（GDP）为15.09万亿美元（居世界第一），人均GDP（2010年）为48352美元（居世界第七），约占全球GDP的21.5%，远高于国内生产总值（GDP）排名全球第二的中国之占比10%（根据国家统计局的初步核算数据，2011年我国国内生产总值为471564亿元，约折合7.4万亿美元）。财政性教育支出包含预算内教育经费、各级政府征收用于教育的税费等，其占GDP的比重是大多数国家衡量教育投入的一个标准。若以美国财政性教育支出占GDP比重为6%来估算，美国两亿人口,教育经费约为9千亿美元。而约占世界人口五分之一人口的中国， 2010年我国国内生产总值为397983亿元，约折合6万亿美元，以2010年财政性教育支出占GDP的比重为3.66%来计算，十三亿人口大国教育总支出仅约为2.2千亿美元。
笔者搜寻近这两年世界各国财政性教育支出占GDP之比重的数据未果。据笔者所知，因为统计的标准不同导致数据不完全一致，并不能简单以教育投资在GDP中所占的份额来衡量一个国家的发达程度。但是，相对而言，比较发达的国家，教育投资都还是比较高的，大多在5％~6％之间。我国的教育经费支出不仅大大低于美国、德国等欧美国家，即便与亚洲的韩国、印度相比，也大大逊色。

4%曾沦为十多年之空谈

4%的数字，最先是由原国家教委所成立的教育工作研讨小组提出的。当时受国务院的委托，为研制20世纪末我国教育改革和发展纲要，原国家教委于1988年成立了教育工作研讨小组，最终向党中央、国务院提出了“我国财政预算内教育拨款在国民生产总值内应有一个比例，这个比例在90年代中期或到2000年应达到发展中国家4%的水平”的建议。在1992年国务院两次常务会议、中央政治局常委会议和全体会议上，都先后讨论并批准这一目标。1993年，中共中央、国务院正式印发《中国教育改革和发展纲要》明确规定，国家财政性教育经费支出占国民生产总值即GNP的比例应在上世纪末达到4%。此后，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》、1999年发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》等法规和政策都反复强调国家财政性教育经费投入要按期实现占GDP4％的目标。然而，到2000年，本是4％目标的达标期，我国财政性教育经费占GDP的比例仅为2.87%。自2001年起，政府将4％目标的实现时间推延到2005年。但2001年至2005年，国家财政性教育经费占GDP的比例分别为3.14％、3.32％、3.28％、2.79％、2.82％，非但没有逐年提高反而每况愈下。
为此，有不少人大代表、政协委员及业内人士不断地提4%的数字，曾经是全国政协第九、第十届委员的北京航空航天大学前校长沈士团校长还获得了4%专业户的绰号。早在1998年第一次参加政协会议，他就当着时任国务院副总理李岚清的面说：“政府说话不算话。1993年的《中国教育改革发展纲要》提出，在本世纪末财政性教育经费要占到GDP的4%，可这个比例却在‘八五’期间严重下滑。1995年滑到谷底，只有2.41%。眼看着本世纪末就要到了，没达到这个目标是谁的责任?” 当委员第9年时，他的大会发言，主题还是4%。后来不当委员了，沈士团每年还要看教育统计年报。他能随口说出2010年这个比例是3.66%。每逢参加教育部门的活动，4%还是他的主题。当4%这个数字终于传到他耳朵的时候，这位老校长兴奋地说：“4%是教育的基本问题。这个问题解决了，很多问题才有希望。”
在著名经济学家厉以宁看来，4%从来就不只是一个跟教育有关的数字。多年以前，正是他和一些人的实证研究得出结论，当人均GDP达到800美元到1000美元时，公共教育支出占GDP的比重要达到4.07%~4.25%，才能实现教育与经济的良性发展。


4％如何实现

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》颁布后，国家财政部就开始准备方案教育经费占国内生产总值4%编入财政预算的方案。2011年，国务院又颁布了22号文件，这份文件的核心就是如何在2012年实现4%的目标。为了实现4%，22号文件采取四个措施。一是严格执行法定增长的要求，特地强调财政教育投入要明显高于财政经常性收入的增幅；二是提高教育财政支出占整个财政支出的比重，此前，这块“财政蛋糕”给各行各业的比重每年都固定的；三是提高预算内基本建设的支出，主要涉及一些基础设施、校舍的建设;四是除了公共财政预算，拓宽财政性教育经费的来源渠道，其中具体有措施三项，一是统一内外资企业的教育费附加的征收政策；二是全国各省(区、市)统一按照2%征收地方附加；三是从土地出让收益中，按一定比例计提教育经费。
根据新华社公布的今年提交人代会审议的预算报告显示，2012年中央财政性教育经费支出总预算额为21984亿元，达到了国家财政性教育投入占GDP4%的目标。其中，公共财政预算教育支出额拟安排20937亿元，政府性基金预算拟安排972亿元，其他财政性教育经费拟安排75亿元。（中央财政教育支出3781亿元，增长16.4%。其中中央本级支出1028亿元，对地方转移支付2752亿元。）财政教育支出占公共财政支出的比重代表着政府在教育投入上的努力程度，财政教育支出是指财政性教育经费支出中的公共财政预算部分。财政部将用这一努力程度考核地方财政部门，16%是为2012年设定的雷打不动的任务。
根据现行体制和政策的规定，教育的事权和支出的责任，中央和地方都有，但主要的责任在地方，地方统筹利用自有财力和中央财政的一般转移支付以及税收返还，在这三项主要资金中安排的教育支出要占到全国财政教育支出的80%左右，各地能否不断增加教育经费的投入，对如期实现4%的目标至关重要。为了进一步明确各地的责任，按照国务院的要求，财政部专门为此印发了《关于加强对各地2011-2012年财政教育投入状况分析评价的通知》的文件，提出了加强对各地财政教育投入状况分析评价的具体办法和量化指标。这些量化指标包括财政教育支出的增幅、财政教育支出占公共支出的比例、教育费附加的征收率、土地出让收益教育资金计提率，就是刚才说到的四项具体措施的量化指标。各省的综合得分再根据每一项分值确定的权重来计算得出，同时再考虑财力状况、主观的努力程度等这些因素来分成评价的档次。

4％的“蛋糕”怎么切

4%是一个里程碑意义的成果，但蛋糕做大只是万里长征的起步，更重要的征途在于如何分配好逾2万亿这块诱人的财政教育“大蛋糕”。认真留心观察，不难发现，我国的教育经费，一方面固然长期存在着“投入不足”、“严重匮乏”的根本缺陷，另一方面同样也存在有限的教育经费使用结构不合理、效益不高、浪费严重的弊端。
君不见电视新闻中多少义务阶段的乡村学校破旧得真可谓“举头望天空，低头看土坑”，而一些大学动辄占地千亩，所建的豪华楼堂馆所一应俱全，对此牛津大学校长汉密尔顿先生在南京的大学校长论坛上曾说：“中国高校的新楼，牛津快比不上了……我们可以停止投资楼房，绝不会停止投资导师制。坚持对人的投资，并事事做到优秀，才是根本所在。”这话慢慢品读，是值得参考借鉴的，说明教育之大之强不在于楼多高、地多广，而在于把钱用之于人的培养上，这种明智的、有选择的投入正是“切好蛋糕”的前提。
综观目前我国的教育投入分配，在教育层级结构上，高等教育急剧膨胀，初等基础教育相对萎缩；在城乡结构上，教育投资过多集中于城市，农村教育投资相对匮乏；在学校之间，重点、示范学校投资过剩漂亮得像宫殿，普通学校则资金奇缺甚至寒酸得像违建。此外，非直接教育性的教育投资消耗过大，如各种教育行政管理成本畸高、华而不实的教育政绩工程难以有效遏制等等。一些地方甚至出现了学校虚报人数骗取教育经费的行为；某些高校教授自建实验室、招学生，却彼此都不共享；此类诟病行为反映了我国当前教育经费管理体制混乱的局面，造成了原本紧张的国家财政资源一定程度的浪费。
教育投资多不等于经济效益大。要想取得教育投资的高效益，关键在于把钱花在刀刃上。而把钱花在刀刃上，又确实需要大智慧和长远眼光。一些政策、项目和投入，或许难有立竿见影之效，却是百年大计。发达国家的经验告诉我们，应该根据不同时期经济和教育的发展需要，来确定教育投资的重点。就一般而言，在经济和教育发展的初级阶段，三级教育投资分配结构，是呈“金字塔”型分布，即初等教育投资比例最高，其次是中等教育投资，高等教育投资比例最低。也就是说，各国在初等教育基本普及的情况下，就自然而然地把教育投资的重点转向发展中等教育；在基本完成中等教育的普及之后，才开始进入普及高等教育阶段，即把教育投资的重点开始向高等教育倾斜。拿日本为例，二战后在经济崩溃、百业待兴的困境下，日本毅然于1947年立法实施9年免费义务教育，把教育经费的50％投向义务教育。义务教育为日本富国富民奠定了根基，迅速复苏和发展国民经济，70年代末开始日本普及高中阶段教育，高中入学率在1980年超过了90％，超过英、德、法等发达国家。日本高等教育入学率，1970年为18．7％，1990年达到53．7％。如果把短期大学、专修学校等一些短期高等教育机构也包含进去，高等教育学龄人口中大约70%的人已进入大学，接受着高等教育。从这个意义上，我们可以认为日本已经进入了人人皆可入学的高等教育普及化阶段。


钱如何花在“刀刃”上

我国教育部部长袁贵仁表示，教育经费大幅度提高后要把钱用到“刀刃”上，具体操作时将保证四个倾斜：向农村地区、贫困地区、民族地区倾斜；向农村义务教育、职业教育和学前教育倾斜；向特殊困难学生倾斜；向建设高水平教师队伍倾斜。新增经费要优先投入给教育领域的薄弱环节，解决地区差距、校际差距和人群不同的问题，以实现相对教育公平。
显然，不同利益群体的诉求都不一样——为孩子入托发愁的父母希望公立幼儿园更多一些，流动人口群体最大的诉求是孩子的教育问题，走几个小时山路上学的孩子们期盼免费安全的校车……这些迫切需求，对他们而言，都是教育投入的“刀刃”。
笔者在此摘选了部分代表委员对于教育投向的殷切之声：
全国人大代表郭子仪建议，中央财政的教育投入要更多地向学前和义务教育阶段倾斜，向中西部地区、特别是寄宿制学校倾斜。
全国人大代表、内蒙古多伦县多伦淖尔镇水泉村党支部书记丁瑞莲说，“首先应加大对偏远地区学龄前教育和义务教育的投入。在农牧区，学龄前儿童教育比较缺乏。家里有条件的就往城里送，没条件的就待在家里。学前教育如同盖楼房打地基，教育投入应该加大在这一块。”
全国人大代表、上海教育发展基金会理事长王荣华认为，还要把钱投入到社会实践教育上去，同时出台政策提升企业和社会的积极性，为广大学生从社会实践中汲取知识创造条件。
全国人大代表、泰安进城务工青年培训学校校长王元成则说：“职业教育也嗷嗷待哺，现在技能型人才短缺，国家应继续加大对职业教育的投入，培养更多的技能型人才，以满足经济快速发展的需要。”
全国人大代表、复旦大学党委书记秦绍德认为:
“要跳出教育看教育，从长计议，在宏观上把握教育未来发展所要解决的关键问题。教育投入要处理好三大关系，一是教育资源配置与人口变化及城镇化的关系，从当前人口流动规模大、城市化快速发展的实际出发，把合理配置教育资源摆在第一位；二是教育和工业化的关系，着力解决职业教育短板问题；三是教育和省市经济实力的关系。我建议教育管理体制应适应变化，适当多放权给地方。”
全国政协委员张济顺认为：“对教育来说，师资是最重要的。对华而不实的教育工程要遏制、减少项目性经费使用，确保一线教师的收入提高。免费师范生政策吸引了优秀大学生进入教师队伍，培养教育人才甚至是教育家，国家可给予地方一定的财政补贴，鼓励毕业生去中西部地区教书。”
笔者以为，当代表委员在讨论教育投入的去向时，尽管他们的提案可能很多样化，也免不了矛盾和冲突。但只有当纷繁差异的诉求得到充分的商讨、论证、博弈时，才可能找到真正的“刀刃”。

监管上严防“新腐败

钱用到哪儿，谁说了算?道理上讲，应该是纳税人做主。可实际操作过程中，财政拨款的去向，包括每项政策的出台，每个教育科研项目的立项，纳税人往往并不知情。对于教育经费怎么花得透明、花得放心？在业界看来，教育投入应该有‘明白账’，要对重大教育投入有论证和公示制度。要进一步完善制度、加强监管，注重提高教育经费的使用效率，如设立高等教育拨款咨询委员会，建立预算管理机制；推行高校总会计师制度，促进财务管理专业化；成立国家教育经费监管中心，坚决反对铺张浪费，严厉查处腐败行为等等。
在教育部日前印发的《教育部2012年工作要点》中，加快教育经费监管事务中心建设成为2012年的一项要点工作。国家应该建立和严格教育经费的申请和批准制度，申请和批准的过程有监督，在做好教育经费精细化管理的同时，加强对教育经费的评估跟踪，从而制约和杜绝教育经费被乱用或滥用。
很明显，如果上述这些教育经费的使用结构、管理效率问题不能尽快得到很好的解决、矫正，确保教育经费使用的合理高效——尽可能地都用到教育所需的“刀刃上”。那么，即便4%乃至更高的总量目标都实现了，恐怕也未必就能令人欣慰，最终也未必会真正有益于教育的健康顺利发展。

tian295

字儿太小了！

小妖怪

不好意思，水平有限，怎么都搞不大。