[转帖] 田志龙 日本教育经费 吉林教育 2007年第7—8期

kemingqian

日本国土狭小，人口比重相当于国土面积比重的10倍，自然资源特别是作为重要工业原料的矿产、石油等资源十分匮乏。所以，重视教育、重视提高人口素质就成为日本的传统。

    一、日本的教育财政政策

    （一）日本的教育财政体制

    日本的中央政府和地方政府之间纵向的财政不平衡状况十分明显。中央政府每年征收全国财政收入三分之二左右，而它的直接支出仅为全国财政支出的三分之一左右。中央财政收入的一半左右用于向地方政府的转移支付。国家对地方公共团体财政拨款主要是根据日本实施的地方交付税、国库支付金制度和地方让与税。日本没有独立征收教育税的传统，教育财政从属于一般财政制度，教育经费只是从一般财政中划拨，没有独立的教育财政制度。教育行政部门只是对财政所分配的教育经费进行管理。中央政府的教育支出主要用于国立学校的设置与管理所需要的费用，给都道府县、市町村以及学校法人的教育经费补贴、奖学金和教育贷款等费用。地方政府的教育支出主要用于地方上的公立大中小学、幼儿园和公共教育设施的设置，管理所需要的费用以及对地方各公立学校教职员工的工资津贴等进行补助。都道府县主要负责都道府县里教育机构及教育事业的管理经营费、市町村立中小学和定时制高中教职员的工资以及市町村教育事业的补助金，市町村主要负责市町村立中小学的管理经营费和各种市町村教育设施的管理经营费。

    为确保教育投入，日本制定和颁布了专门的教育财政投入法规。这些法规对教育机构的设置和管理，对税收、免税和教育投入的核拨乃至校舍和土地的使用等都有规定，因此日本教育经费投入的管理，从宏观到微观，一般都有法可依。比如日本在1893年制定的《实业教育国库补助法》，后来又制定了《公立学校教职员加薪国库补助法》、《青年学校教育费国库补助法》、《关于国立、公立义务教育各学校教职员薪金的特别措施法》，以及二战后颁布的《教育基本法》、《学校教育法》、《义务教育费国库负担法》、《财政法》、《地方财政法》、《地方交纳税法》、《市町村学校职员工资负担法》、《公立高级中学危险建筑物改建促进临时措施法》等。

    （二）日本中小学教育经费的筹措

    1、小学和初中。日本宪法规定：所有国民须承担保证使其子女接受教育的义务，国家和公共团体设置义务教育场所：义务教育不收费，且教材、午餐、医疗保险也免费供应。义务教育经费由中央和地方共同负担。中央负担各类义务教育学校及养护学校教职员工资的1／2（各类义务教育学校校舍建设的1／2—2／3,各类义务教育学校教材和教具的1／2,并负责全部各类义务教育的书费，入学财政援助的1／2;中等职业教育设施和设备的1／3:发展边远地区教育的1／24振兴社会教育和体育的1／2。都道府县负担各类义务教育学校及养护学校教职员工资的1／2。市町村负担各类义务教育学校校舍建设的1／3—1／2。另外，对于中央所负担的各类义务教育学校的教材和教具、入学财政援助、中等职业教育的设施和设备、发展边远地区教育、振兴社会教育和体育经费的其余部分由都道府县和市町村共同负担。

    2.高中。日本的高中和相当于高中的职业教育属于非义务教育，2000年，日本高中的入学率达到96％左右，实际已成为准义务教育。日本的高中分为全日制、定时制、函授制三种，其中绝大多数是全日制学校。从设置上看，分为国立、公立、私立三种。国立高中由中央政府直接开办，经费来自中央政府，公立高中由地方政府都道府县开办，其经费主要由都道府县负责（私立学校由学校法人设立。

    （三）日本高等教育经费的筹措

    日本的高等院校也分为国立，公立和私立，数量上以私立大学为主导，质量上以国立大学为主导。大学包括学部和大学院。学部阶段的学习相当于我国本科阶段的学习：大学院即研究生院，设有硕士课程和博士课程。根据日本《学校教育法》对教育经费来源的基本规定，国立高等院校的经费由国家负担，以租税为主要来源，另外还有学费、入学金、审查费和医院收入等学校自筹资金，公立高等院校的经费由地方政府负担，国家通过地方自治体会计制度向公立高等院校支付一定的补助金。私立高等院校的经费由学校法人负担，以学费为主要来源，并接受国家给予的经常费用补助金。

    1.政府拨款。在日本的现代高等教育发展过程中，中央政府从开始就介入高等教育的发展，这是日本高等教育的一个重要特点。根据1964年恢复的现行国立学校特别会计制度，国家以财政税收支付国立高等院校经费。原则上，国立高等学校的收入不能留在学校内部，应与政府财政拨款合并，共同纳入国家预算中，进行统一管理、分配，由于地区之间经济发展水平不同，必然导致公立高等院校之间的教育条件和教育机会不均等，国家给予公立高等院校适当的补助和采取地方交付金制度就成为必然。基于科学研究对促进社会经济发展的重要作用，日本政府支持高等教育主要是向日本大学提供科研经费。20世纪90年代初，文部省对大学研究经费进行了结构性的调整，在原有国立大学经费的基础上，增加了对科研成果非常突出的院校和研究者提供的特殊经费，以增强竞争意识。政府对私立学校的补助是从二战后开始的，二战后，日本政府认识到吸引民间资本进入高等教育领域可以帮助解决人力资源匮乏和财政资金紧张的困难，于是大力发展私立学校，1975年7月日本颁布并实施了《私立学校振兴助成法》，在法律上进一步确定了国家援助私立学校的责任，使政府向私立高等院校支付补助金有了法律保障。

    2.学费。随着日本高等教育大众化，政府对高等教育的资助相对来说已不能满足所有人的需要。高等教育准公共产品的特性，决定了在政府通过财政给予补贴的同时，学生有责任承担一部分教育经费。在日本，国立、公立大学学生的学费负担相对于私立大学学生来说较轻，私立大学学费一般是国立大学的2至3倍。

    3.贷学金。日本的贷学金资助政策实行的比较早，而且有自己的特色。日本政府认为，大学生无经济条件完成学业的情况是暂时的，政府可以通过借贷方式给予帮助，等大学生毕业后，用自己取得的收入逐渐返还贷学金。这样，让学生承担一部分高等教育成本，可以减轻政府的负担，且归还的贷学金还可以用来资助更多的在校贫困学生，有利于政府在不增加投入的条件下迅速扩大资助规模。在日本贷学金的管理过程中，日本育英会所起的作用十分明显。日本颁布的《日本育英会法》和《日本育英会法施行令》对育英会的资助目标、组织编制、资金来源、发放办法及回收机制等做出了明确规定。育英会的奖贷学金最早来自民间机构，二战后，私人捐赠已无法满足对贷学金的需求增加，政府提供的资助资金成为贷学金的主要来源。70年代，全球性经济危机对日本经济增长的遏制，使政府财政陷入危机，日本政府将扩张性的财政政策转向以严格控制财政支出为重点的紧缩型财政政策，日本政府把贷学金由无息改为有息和无息并存，并形成了贷学金最终来源，即政府拨款，育英会向大藏省管理的财务投资与信贷基金借款、民间学生资助机构以及从受贷者处回收的偿贷款。

    除了以上述资金来源外，日本高等教育经费还有部分来源于社会服务费、大学医院收入和不动产租用费等，私立高等院校还有一些其他类型的收益性事业收入。

    二、日本教育财政政策对我国的启示   

    （一）加强教育立法，完善教育财政法规。我国自1985年起先后颁布了一系列的教育法律、法规，如《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教育法》等，但这些法规只做了“质”的要求，而忽略了“量”的标准，只规定各级政府的共同责任，没有对各级政府教育经费的具体分担责任做出明确具体的规定，缺乏足够有效的监督制约机制，实施过程中随意性较大。修订现行法规中相关教育财政的条款，尽早制定《教育投入法》，以完善我国的教育财政法规体系，使教育经费的筹集、负担、分配和使用都有法可依，责任明确，从而推进教育财政决策的民主化、法制化。

    （二）积极扶持民办高校发展，缓解教育经费不足的矛盾。我国高等教育发展遇到的最大障碍就是国家财力不足，从而影响到财政对高等教育的扶持力度。高等教育的外溢性，决定了政府必须积极干预高等教育发展。在我国目前财政状况下，政府大力支持民办高校发展，充分发挥私人提供公共产品的效率优势，可以弥补国家对高等教育投入的不足，使公立高校更多地承担起维护高等教育公平和培养社会精英的职责，私立高校更多地承担起扩充高等教育数量的职责，更好地促进高等教育效率与公平的协调发展。

    （三）调整高等教育支出结构，积极增加高等学校科研投入。高校以共享有的人才优势使其在科学研究尤其是基础科研方面具有不可替代的作用，积极增加高校科研经费投入，使高校科学研究工作有长期稳定的财政支持，可以在很大程度上保证高校科研工作的持续发展，发挥高校科研优势，促进高校科研与社会需求结合，在增加高校经费来源的同时，推动全社会的科学技术进步。

    （四）设立独立于政府之外的专门从事助学贷款管理事务的组织，确保助学贷款政策顺利实施。我国目前管理贷学金的部门比较多，却难以形成有效合力。教育部是管理贷学金政策的主管部门，但他们对这方面的政策研究并不多；中国人民银行虽然也是贷学金的一个管理部门，但它关心的重点只是如何减少银行贷出资金的风险，难以作出比较全面的有效决策，1998年提出成立的全国贷学金管理中心，也只是一个虚名。参照日本育英会，设置一个独立于政府部门之外的组织，在接受政府拨款后以法律和经济手段按照市场的运作方式来管理资金，提高助学贷款运营的有效性，不失为当前的一个有益选择。

[ 本帖最后由 kemingqian 于 2009-4-25 04:22 编辑 ]

kemingqian

本文对日本保证教育经费的介绍还是比较全面的。

老木匠

“教育经费投入到底差不差钱？”这是近日在21世纪教育研究院、北京大学民办教育研究所等多家机构共同举办的“为教育改革和发展建言献策”系列研讨会上的主题。来自财政部、教育部、高校、教育研究机构的教育、经济学者及社会各界人士展开了深入的探讨和对话。与会专家认为，我国的教育经费投入严重不足，已经影响到我国教育事业的正常发展。 　　《中国青年报》报道，“2020年中国财政性教育经费占GDP的比例至少应达到4．5%”，21世纪教育研究院院长杨东平综合多位研究者对于教育财政投入的研究结果认为，财政性教育占国民生产总值4．5%~5%的目标是符合我国经济社会发展水平的，而且这一数字在正在进行中的《国家教育改革和发展中长期规划纲要》中必须明确地体现出来。

教育投入占GDP的4%提出16年仍未达标

　　早在1993年，zhonggong中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%。”但迄今为止，“4%”的政策目标尚未实现。
　　据了解，2007年国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3．32%，比2006年的3%增加了0.32个百分点，为近年来最高。关于财政性教育经费投入比例问题的讨论和争论也一度进入激烈化的状态，尤其是最近几年，关于财政性教育经费投入占GDP4%的问题已经成为全国人大代表、政协委员关注的焦点。
　　北京市政协教科文卫委员会特邀委员王晋堂，在2007年就写过一个提案，同时也在一个会上提出，希望北京市能够率先在全国实现教育投入占GDP4%。王晋堂提出三个理由：
　　第一，4%的投入是一个和国际接轨的数字，北京市作为首都完全应该不低于这个数。
　　第二，美国、日本、韩国、印度，GDP投入是4.7%~7.4%，如果中国低于美国、日本都可以理解，但是如果要低于印度（7．1%），低于韩国，这就说不过去了。
　　第三，北京市在当时GDP的增长连续七年是两位数，提高教育投入所占比例也是有现实可能性的。
　　“但北京教育投入占GDP比例也一直没有达到目标，2006年是3.1%，2007年是3.8%，2008年是3.5%。”王晋堂说，教育经费投入不足，让每一个校长都在想着怎么弄钱，这会严重影响我们的教育发展。因此必须加大投入。
　　让王晋堂略感欣慰的是，目前北京朝阳区已经由政府买断区中小学校老师的结构工资，海淀区也将实行。

教育欠债多家庭负担重

　　北京师范大学经济与工商管理学院教授袁连生对教育经费投入有深入研究。他认为目前来看我国教育经费投入水平偏低，经费不足：“比如农村教师的工资、农村教育的基本条件仍不高，甚至连广东这样的经济发达地区，目前还有在几十年前建的危房里上课的现象。前两天看到报纸上登的，西部有学校几百个学生站在操场上吃中饭。这也就是说农村教育经费短缺还非常严重，不光是教师工资问题，还有相当多的学校达不到基本的办学要求，这是一个很明显的情况。”
　　“我们的教育还有巨大的债务。”袁连生分析这个债务有几千亿，其中包括义务教育上千亿，高中阶段不止1000亿，高校有的数据是4000多亿。这么大债务就是表明投入不足。我们扩招，普及九年义务教育，扩大高中招生，很大程度上是通过负债来实现的，相应的政府投入没有跟上去。
　　除了债务是教育投入不足的一个表现形式外，还有另外一个表现就是受教育人口的家庭教育负担远远高于国际平均水平。我们的总教育经费当中政府负担65%左右，但大多数国家，包括印度，总教育经费当中政府负担达75%以上，甚至接近80%。
　　袁连生总结：“目前我们投入的水平远远无法满足教育的基本需求。而且过多地依靠家庭的投入，使得家庭没有更多的能力去进行其他消费，甚至经济出现一定的压力。”
　　他认为，到2020年，如果我们经济到了人均GDP7000美元，高校毛入学率是40%左右，高中普及了，大概区间应该是4．5%~5%。

教育经费多元投入与加强监管同行

　　为什么4%的目标提了十几年没实现？这是许多人的疑惑。财政部教科文卫司的一位负责人对此做了简单的解释，认为这个问题大背景还是财政收入占GDP的比重比较低，因为我们的财政收入占GDP的比重大概只有不到25%，而西方国家这个比重很高，超过50%。另外，我国从乡镇一直到中央有五级政府，存在一些体制性障碍。
　　中国改革杂志社社长兼总编袁绪程在论坛上观点明确：“教育投入必须多元化，对于营利性和非营利性进行严格限定。”国家教育发展研究中心体制室副主任王烽先生对此持相同观点。
　　“在北京有那么多农民工子女无公办校可上，在北京大学后面就有一个非常可怜的农民工子弟学校，那些人受的是什么教育？上的是什么学？为什么有这种情况呢？核心问题是，我们的基层政府是不是把公众利益作为政府的决策目标？”袁连生认为，除此之外还要研究地方政府的激励机制，要激励省级政府、市级政府、县级政府，让这三级政府把更大的功夫用在教育上。
　　在研讨会上，专家们提出了关于教育经费投入的若干政策建议：
　　一是在义务教育阶段以政府投入为主，职业教育和高等教育等非义务教育形式应多鼓励社会和个人的投资和支持，在捐赠、基金、学杂费等方面更加反映市场和个人的需求。
　　第二，应提高教育资源的配置效率，学校确定适度办学规模，形成规模经济，降低教育成本；提高资产和经费投入的使用效率。
　　第三，对教育经费使用情况进行监督和监管，人民代表大会应该成为经费预算编制的主体，由人大代表和财政官员共同决定下达给教育部门的预算控制数，避免财政部门在控制数环节就挤压教育经费的比例；同时，应将教育预算草案向社会公开，向公众说明教育预算的依据，解释资金的分配方式和用途。
　　第四，建立以省为主的教育财政分担机制，中央政府的主要责任是通过规范的财政转移支付制度均衡省级政府的教育财政能力，并承担各级教育的学生资助经费和高水平大学经费的供给。