贾康：应如何看待天文数字的地方债

李旧苗

见习记者 严友良 发自广州


　　中国地方债形成的真正机理在哪里？中国的地方债规模究竟有多大？它会给中国经济带来全局性的危机吗？地方融资平台未来的发展方向怎样？带着诸多问题，我们专访了财政部财政科学研究所所长贾康教授。
　　时代周报：不少人估测的中国地方债的数字在迅速攀升，就您的了解，地方债务规模有多大？
　　贾康：目前没有某一个研究机构或者研究者有能力去全面把握相关的信息，所以许多数据只能说是对地方债规模的粗线条推测。
　　关于地方债务规模，我的基本想法是，实际的情况可能就在6万亿元这个比较“保守”的数据和11万亿元这个比较“激进”的数字之间。
　　时代周报：您在不同的场合均提到融资平台负债是地方政府隐性负债的主要部分，地方融资平台怎么产生隐性债务？
　　贾康：地方融资平台由来已久，主要是地方政府为了绕过“预算法”的规定举债筹资，操纵成立各种被称为投资公司、路桥公司、城建公司之类的法人实体，再以法人发行项目债、公司债之名，变相发行地方公债和市政债，并向银行举借贷款，等等。应当说，地方政府融资平台在促进地方经济社会发展方面发挥了积极的作用，但又有一些问题值得担忧。
　　融资平台与政府关系密切，实际的贷款大多也依托政府的信用，因此很容易造成地方政府投融资平台法人治理结构不完善、责任主体不清晰、操作程序不规范等情况。一些地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况不很清楚，甚至地方政府对自己的融资平台的全面负债情况也不很清楚。这样就很容易由不规范的“隐性债务”产生隐性公共风险的积累。
　　譬如，在有些实力有限的县市，一些融资平台几年融资下来，负债规模可能早就已经超过其能够负担的能力，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，资金链吃紧甚至要发生断裂，这些“隐性债务”就必然显性化，地方政府财政的巨大压力很可能要引起局部的危机，于是最后不得不由中央财政“救火”，其社会代价将是巨大的。
　　时代周报：地方隐性债务的形成有深层次的原因吗？
　　贾康：至少以下几点是值得关注的。第一，省以下分税制不到位，地方税体系迟迟未成型，地方收入紧张。1994年的分税制改革后，地方税体系却迟迟不能成型，地方建设又面临巨额资金需求，于是很多地方政府只好以借贷的方式，通过融资平台操作的方式来融资；第二，转轨与发展进程不断强化地方“潜规则”强制替代“明规则”的压力。事实上，中国地方政府建设性债务融资的体制规范问题在2008年之前一直没有正面提到决策日程上，2009年之后才有“地方债”的登堂入室，但这两年规模还不太大。第三，GDP考核使地方短期行为动因强化，加大了隐性举债的力度。第四，中央部门、地方高端“达标”压力也是促增地方隐性债的力量之一。中央一些部门实际上带有指令性的要求，对地方要求考核达标。在某些地方，特别是欠发达地区，这个压力是非常沉重的。个别地方要满足部门的和高端的这种达标的压力要求，就要运用各种途径来举借资金，甚至一直借到高利贷，否则“一票否决”，乌纱帽要拿掉，这对于官员来说就形成了硬约束。
　　时代周报：中国地方债风险会影响到中国经济的全局性发展吗？
　　贾康：说地方债是天文数字一点不为过，按照部门调研结果，截至2009年5月末，地方政府的3800多家投融资平台总资产近9万亿元，负债升至5.26万亿元，平均资产负债率约为60%。5.26万亿元是个什么概念？它是去年全国GDP的15.7%，全国财政收入的76.8%，地方本级财政收入的161.35%。
　　进入2010年，中国地方债的数字应该仍旧在上涨。但是我还是想说如此规模的地方债总量在目前形成的实际威胁并不太大，如果今后加强引导和管理，应当不会影响到中国经济的全局性发展。
　　时代周报：为什么说如此规模的地方债总量威胁目前还不大呢？
　　贾康：我们在地方债务余额估计数6万亿和11万亿之间取一个比较中位的数据8万亿元来评价。根据欧盟协调其成员国之间利益取向的经验，公共部门债务占GDP比重的警戒线是60%。如果我们把8万亿元和中国的年度GDP对比，也就20%多些。中国公共债务余额的名义指标低于20%，合在一起是40%多些。如果我们再加上高盛列举出来的政策性金融机构准国债（金融债）的6个百分点，中国公共部门债务GDP的比率大致就在50%上下。
　　所以，我认为中国目前的50%上下并不高到很具威胁的程度。天文数字的总量并不代表相关风险到了马上有杀伤力的程度。
　　时代周报：那在您看来，地方债和地方融资平台的真正危险在哪里呢？
　　贾康：在我看来，真正值得我们关注的危险或威胁，应该是规范性方面的问题，这关系到中国的可持续发展。
　　目前地方借债存在着严重的不规范：它的透明度比较低，在各个区域的分布也很不均衡。目前中国有些区域存在着地方负债与它以后的还本付息能力比较严重的错位。而且，这种不规范的融资手段越来越多地在地方得到使用。种种不规范、甚至腐败行为在里面一起发生。
　　时代周报：我们该如何防范地方融资平台带来的风险呢？
　　贾康： 具体说来，我们总结了一个“十二字”方针，即“治存量，开前门，关后门，修围墙”。首先是“治存量”，地方政府要充分重视已形成的地方隐性负债的余额，积极消化负债存量，提高规则的透明度、规范性和可行性，及早防范风险；其次，我们认为应该形成可操作的明规则，即开前门，提高中央已批准举借的地方债在整个地方实际债务举借规模里的比重；再次是在需要一个规范制度的同时要有一个应急机制、急事急办、特事特办的特殊程序（平时关着、应急时有必要再打开一下的“后门”）；除此之外，我们认为还有一个要点叫做修围墙，即把原来的一些潜规则统统堵住，毕竟从举债的形式看，公开和显性化的“阳光融资”，是防范公共风险的制度建设与治本之道，应当成为一个基本原则。