魏加宁、孙 彬：地方政府投融资平台蕴藏巨大风险

李旧苗

自2009年年初以来，我们先后走访了5个省，与当地的各类投融资平台、地方政府相关部门、各类银行以及中央相关部门的分支机构等方面进行了数十场座谈，就地方政府投融资平台问题广泛听取各方意见。现将调研成果初步整理如下。
　　一、地方政府投融资平台的形成与现状
　　近年来，为了促进地方经济的发展、加快推进城市化进程，一些地方政府进行了投融资体制创新，相继建立了一些隶属于地方政府的投融资平台。
　　所谓投融资平台，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，必要时辅以地方财政的变相担保或由地方人大出具“安慰函”作为还款承诺，以实现平台的对外融资，并将资金主要投入于市政基础设施建设及公用事业等领域。
　　目前，投融资平台形式多种多样，运作模式各异。按照法律性质划分，可分为企业法人、事业法人和机关法人。按照平台功能划分，主要有经营性平台和融资性平台。按照收入划分，又可分为有自营收入、有一定自偿能力的平台和没有自营收入、缺乏自偿能力的平台两类；后一类投融资平台的主要职能是融资，至于融到资金的投向以及还款来源方式等并不规范，存在着举债主体与资金使用主体相互分离的现象。
　　投融资平台的产生有着深刻的历史背景和客观的现实原因。改革开放以来，随着地方经济的快速发展和城市化进程的不断加快，社会公众对基础设施的需求快速增长，然而相关供给却严重滞后。供给滞后的一个重要原因又在于在地方财力有限的情况下，现行《预算法》明确限制地方政府举债融资，因此，地方政府只有采取变通的做法，即通过设立投融资平台来对外进行融资。
　　我国的投融资平台最早起源于上海。于20世纪90年代初组建的上海市城市建设投资开发总公司[上海市城市建设投资开发总公司(简称上海城投)成立于1992年7月，是经上海市人民政府授权从事城市基础设施投资、建设和运营的大型专业投资产业集团公司。2003年5月起，该公司从上海市建设和管理委员会划入市国有资产监督和管理委员会管辖]，其业务涵盖了各类公共基础设施，其下设有多家实体公司。上海市政府设立平台的目的是以资本手段代替传统的行政手段。平台的融资模式主要有两个方面，一是由上海市城市建设投资开发总公司通过发行建设债券来筹措资金；二是发展项目融资，通过与投资者签署“特许权协议”，利用公开招标方式来选择投资者，对缺乏现金流的城市基础设施项目给予投资者以现金流补贴，以吸引和保证投资者的利益。
　　原上海市委副秘书长黄奇帆赴重庆履任之后，将上海经验带到了重庆。重庆市很快建立了八大投融资平台[八大投资公司分别是：重庆市水利投资(集团)有限公司(水投集团)、重庆市地产集团、重庆渝富资产经营管理公司、重庆交通旅游投资集团有限公司(原名重庆高等级公路建设投资有限公司)、重庆市城市建设投资公司、重庆市水务控股(集团)有限公司、重庆高速公路发展有限公司、重庆市开发投资有限公司]，从而为地方政府投融资平台树立了样板。重庆市八大投资集团的运作模式主要是：把原来由政府直接投资的行政方式，转变为由建设性投资集团向社会融资为主的市场化方式，从根本上改变了城市基础设施建设的投融资机制，形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元投资格局。其具体做法是：地方政府把城市资产无偿划拨给投资公司，使投资公司的资产规模达到一定的贷款条件，投资公司根据政府对相关建设提出的要求主要向银行筹措资金，然后再将筹措来的资金转借给项目法人。重庆城投模式的关键是“储地-融资-建设”循环，在保证城市基础设施建设投资的同时，也提高了投资公司自身的投融资能力。
　　自2008年11月实施积极财政政策和适度宽松的货币政策以来，地方政府投融资平台的作用迅速凸显。尤其是2009年3月中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整 促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，更被地方政府视为对投融资平台的肯定和鼓励。
　　过去，投融资平台只集中于省一级，至多到地级市；现在，大部分县级市甚至区县也都设立了投融资平台。过去，一级政府只拥有两三家或三四家投融资平台；现在，许多地方一级政府就拥有十来家甚至十几家各类投融资平台。过去，给投融资平台贷款的主要是国家开发银行一家，是地方政府求银行，属于“贷方市场”；现在，尤其是2008年年底以来，各家商业银行蜂拥而至，在一些地区甚至出现了竞相给投融资平台发放贷款的局面，因而变成了银行求地方政府，属于“借方市场”。过去，国家开发银行在给地方平台发放贷款时还可以从地方政府手中尽可能多地获取一些必要的财政经济相关信息；现在，由于商业银行之间出现了竞争性放贷的局面，因此贷款条件被不断放松。
　　据有关方面初步统计，目前全国共有各级政府投融资平台3800多家，其中70%以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府投融资平台的负债总额约为1万多亿元，到2009年中，迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。
　　此外，作为投融资平台重要融资渠道的城投债，2009年以来也在快速增长。在2005年至2008年年底的4年时间里，城投债的发行总量只有1585亿元。而2009年的前8个月，全国共发行城投债64只，融资总规模达845.5亿元，也就是说，2009年前8个月城投债的发行规模已经占到过去4年发行总量的一半以上。
　　二、地方政府投融资平台潜藏着巨大风险
　　投融资平台的出现，拓宽了地方政府的投融资渠道，提高了地方政府对各种资源的综合运用能力，也使得城市基础设施建设项目的运作更加市场化、专业化，同时，也为吸纳商业银行贷款提供了一个重要的平台。
　　但是另一方面，一些地方政府投融资平台的运作很不规范，潜伏着巨大的风险，甚至成为将金融风险与财政风险进行捆绑的一个主要渠道。
　　(一)“小马拉大车”，自身负债率过高
　　一方面，一些投融资平台中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，一些地方政府甚至采取各种变通手法向平台注入不实资产“滥竽充数”。
　　另一方面，目前投融资平台的总体负债水平都相当高，负债率普遍超过80%或者更高。
　　(二)治理结构不健全，高管中官员居多
　　目前，一些投融资平台的法人治理结构很不健全，缺乏严格的管理规范。尤其是平台的高管人员，大多是由原政府官员担任，缺乏必要的企业经营管理经验及风险防范常识，因此在投融资的过程中往往容易发生重大的决策失误。
　　(三)担保承诺不规范，对土地升值依赖过大
　　投融资平台在融资过程中，常常需要依靠地方财政出具变相担保或由当地人大出具“安慰函”才能够从银行获得贷款，而这些变相担保或“安慰函”又大多是建立在土地价格上涨预期基础之上的。如果地价上涨，土地顺利出让且价格较高，那么地方政府就可以获得丰厚的土地出让金，从而顺利偿还贷款；但如果地价下跌，土地出让困难，则还款就会发生困难，地方政府就必须动用其他方式来偿还贷款。
　　(四)部分项目效益不高，偿债责任主体不明确
　　目前，投融资平台大多缺乏举借债务的总体规划，对所投项目有时缺乏严格、科学的项目论证，容易造成资金使用上的严重浪费，导致平台的经济效益低下，投入产出效率过低。并且由于平台的债务最终偿还主体及投资失误的责任主体都不十分明晰，一旦发生还款困难，最终责任人是谁、地方政府是否会出面偿债，对银行和投资者而言其实并不十分清楚。
　　(五)地方财政风险过大，对平台担保有名无实
　　在平台融资过程中，虽然地方政府会想方设法提供变相担保或承诺，但由于多数地方政府自身的财政风险已经很大，隐性债务水平已经很高，再加上一些地方的平台公司数目过多，地方政府的这些担保或承诺往往是“一女多嫁”，重复运用，因此许多担保、承诺实际上是有名无实。一旦平台还债发生困难，其背后的地方政府实际上是没有能力替平台还债的。
　　(六)多头借款，违规挪用
　　由于城市基础设施建设项目一般所需资金规模都比较大，因此投融资平台往往需要从多家银行分别借款，然后将借来的资金放入一个统一的“资金池”里，再根据工程进度的需要随时提取。这样做虽然方便了平台的资金使用，但却给贷款银行带来很大风险，使其无法对贷款资金的使用进行有效监控，更无法防范信贷资金被违规挪用的风险。
　　(七)透明度低，系统风险大
　　由于投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方甚至政府自身也并不完全清楚下属投融资平台的总体负债和担保状况。尤其值得注意的是，投融资平台所潜伏的风险还表现为很强的系统性风险，一旦宏观经济走势发生重大变化(尤其是土地价格下跌)那么投融资平台所蕴藏的风险，以及商业银行所面临的风险就会统统暴露出来；而宏观经济变化又不是地方政府或商业银行自身所能控制的，更不是地方平台自己所能够左右的，因此应引起中央政府和中央银行的高度关注。
　　三、如何防范化解地方政府投融资平台风险
　　(一)规范平台的投融资行为
　　1、严格定位，推动重组。目前，一些地方的投融资平台数量过多，涉及范围过宽，导致地方政府对平台的资本金投入捉襟见肘，顾此失彼，从而造成一些平台的资本金不足或不实，并且由于各类平台吸纳、占用了过多的社会资源(主要是银行贷款)，造成对民间企业产生的挤出效应，不利于调动民间资本的积极性。
　　因此，有必要制订相关法律法规，对投融资平台进行准确定位，将其限制在一定的、必须的、合理的领域之内(主要是城市基础设施、公益事业领域)(日本的《地方公营企业法》将地方公营企业的业务范围严格限制在上下水道、工业用水道、轨道交通、汽车运输、铁路、电器设备、煤气管道等7项业务。此外，还加上《医疗法》中规定的公立医院)，并以此为目标，推动地方平台进行兼并重组。
　　2、做实资本金，限制负债率。对地方投融资平台的资本金状况进行统一检查，并在此基础上，对于那些资本金不足或不实的平台，应限期做实。
　　另外，对于地方平台的负债率，国家有关部门应做出统一规定，并与当地政府财政状况挂钩(并表核算)。
　　3、健全治理结构，培训平台高管。应当规范地方平台的公司治理结构，提高平台的经营水平和运营效率。并且地方平台肩负着地方城市建设投融资的艰巨任务，在融资和投资两个领域都需要专业化人才，一方面要对现有平台的高管人员进行专业培训，尽快提高高管人员素质；另一方面要改进平台领导的任用机制，尽可能地从经理人市场招聘职业经理人。
　　4、加强信息披露，规范平台行为。要建立和完善地方投融资平台的信息披露制度。首先要明确平台应当披露的信息范围，包括平台的资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。通过信息披露来强化投资者以及放贷银行对平台的监督，完善对地方投融资平台的风险控制机制。
　　(二)规范地方政府行为
　　1、明确地方政府对平台的债务责任。根据一些国家的经验，地方投融资平台(日本称作“地方公营企业”)虽然形式上是企业，但实际上是地方政府的一部分，因此不能只负有限责任；地方政府实际上就是地方投融资平台所负债务的最终责任人。为此，地方投融资平台的任何举债行为都需要经过当地最高行政首长亲自批准并由当地议会表决通过。
　　有鉴于此，我国应尽快出台相关法律法规，明确规定地方政府是投融资平台债务的最终责任人。并且，地方投融资平台的所有举债行为也都应经过地方政府的批准和当地人大的认可。
　　但是，为了提高投资者和商业银行对投融资平台举债行为的风险意识，因此似可增加一条规定，即当地方政府作为最终责任人出面偿债时，只负责偿还本金，不一定负责支付利息。
　　2、建立健全地方政府债务管理体制。应建立健全地方政府的债务管理体制，加强地方政府对平台债务的集中统一管理，克服目前地方投融资平台债务多头管理、各自为政、地方政府对平台债务规模与债务资金使用及偿债能力缺乏全面把握的不利局面。
　　3、建立地方政府偿债基金。地方政府应当建立与地方投融资平台债务规模相适应的偿债基金，并制订地方投融资平台债务偿还管理办法，规定相应的偿债程序。在地方投融资平台经过种种努力仍然无法偿还债务的情况下，应由地方政府动用偿债基金进行兜底。
　　4、加强地方财政信息披露。鉴于地方政府是地方投融资平台债务的最终责任人，因此，对于地方政府的总体财政状况以及负债情况，包括地方政府下属所有平台的总体负债情况，都应当加以披露，以供投资者和商业银行在投资或放贷时参考。
　　(三)规范商业银行行为
　　1、加强对地方政府投融资平台的风险评估。商业银行在对地方政府投融资平台进行贷款时，除了要看项目本身的经济效益和平台总体的经营状况以外，还要看其背后的地方政府财政状况如何，要全面评估项目风险、平台风险和地方财政风险，并建立风险综合评估公式。
　　2、加强对地方投融资平台贷款集中度的控制。贷款集中度是关系到银行信贷资产安全的重要因素。目前监管当局制定了两个指标，一是最大的单一客户贷款额不能超过银行净资产的10%，二是前十大客户贷款总额不得超过净资产的50%。
　　我们认为，对于地方投融资平台的贷款集中度应有更加严格的规定，至少前十大客户中地方平台所占比重不得超过一半。
　　3、加强对地方投融资平台贷款使用的监管。商业银行对地方投融资平台的贷款应当做到专款专用，应防止地方投融资平台将所贷资金在项目之间甚至平台之间任意挪用，应当增加地方投融资平台贷款使用的透明度，以保证银行贷款的安全性和可控性。
　　(四)发行地方债替代银行贷款
　　应积极拓宽融资渠道，创新融资工具，特别是通过市场化发行地方债来替代目前的银行贷款方式。这样做的好处是，一方面由地方政府发债来从事基础设施建设，可以强化地方政府的责任感和约束力，明确债务主体；另一方面，又可以借助资本市场的力量来约束地方政府的举债行为，规范地方平台的经营运作。