周其仁：中国公立机构改革之经验

李旧苗

中国公立机构的改革，如果有什么经验的话，主要就是一点，就是在改革中突破了原来的全盘公有化。在过去很长时间，全盘公有化本身成了至高无上的目标，至于全盘公有化是否适合发展的需要，公有化究竟采用何种具体形式，反而没有评价的尺度和检验的办法，也不能根据实际情况的变动而变革。改革开放以来，中国最重要的进展，就是在公立机构改革上突破了这一点。
　　怎样做到的呢？是两个层次的开放。
　　第一个层面是思想要开放，不能用僵化的教条捆住自己的手脚。无论衣食住行、通讯、教育医疗或者更广泛、更多层次的文化要求，都是人类基本的要求。为了不断满足人民群众日益增长的经济和文化要求，才需要选择合适的组织。我们应该从实际出发找寻合适的满足需要的发展道路，而不能把其他国家在某一个时期、某一个阶段适用的东西，变成一个僵化的教条强加给我们自己。
　　要感谢过去全盘公有化令人失望的后果。譬如医疗服务，到“文化大革命”时全盘公医化就达到了顶峰，政府把所有医院变成公立机构，把所有医护人员作为国家医疗服务人员“包”下来，统办医疗服务。效果好不好呢？不好。
　　其他领域也有类似的现象。公有化程度越来越高，形式越来越单一，但社会的经济发展并没有如期望的那样好。供应短缺成为常态，甚至不能满足老百姓最基本的衣食住行要求。这就是中国改革的由来。既然全盘公有化没有解决问题，那就不妨试试别的模式，反正只要已有模式不能令人满意，就可以改，也应该改。这是思想的开放。
　　开放的第二个层面，就是允许引进多样化的组织形式，只要不违背整个社会主义的基本政治框架，很多经济文化活动的组织形式可以开放。
　　中国公立机构的改革不是关起门完成的，而是释放出一个多元的、公有和非公有机构并存的环境，然后推进公立机构的改革。反正任务和功能都是一样的，无非就是用有限资源提供更多更好的产品与服务。现在的中国差不多人手一部手机，这就是改革的结果。过去那种邮政局独家垄断电信服务的方式，难道就是公有制唯一的存在形式吗？现在改了，改成若干家国家控股公司彼此竞争的模式，不是明显改善了公立机构的服务效能吗？
　　当然，国有公立机构的改革极不平衡。原因很多，其中一个关键就是怎样处理好政府和公立机构之间的关系。过去的全盘公有化，其实就是全盘的行政直接控制，似乎不是官办、不是官营，就不算公立。
　　从组织特性看，政府到底特殊在什么地方？特殊在唯有政府拥有合法的强制力。哪一种社会都需要拥有合法强制力的政府，否则就不会有基本的社会秩序，但是政府的强制力也不能过度利用，尤其不能滥用。过去的全盘公有化的一个教训，就是在很多领域过度运用了政府之力，结果一方面在无需强制力的地方不恰当地用了强制力，许多社会服务做得很差，而因为有独家的强制力护身，即使很差的服务也得不到及时改进。另一方面，在真正需要政府发挥独特优势的地方，政府却没有足够的力量提供非其莫属的服务。
　　经验上看，哪个领域政府不直接管价格，那个领域供给满足需求的程度就高一些。政府直接管制价格的，通常供求问题就比较大。为什么呢？因为价格是在供求各方自愿交易的基础上形成的，是非常重要的资源配置的信号。价格高，消费者当然不高兴，但价格高了既可以调节需求，也可以刺激供应。给一点时间，供求关系就可能平稳。
　　如果价格高了政府就出手直接管价格，那就有另外的效果。因为供给被压住了，因为没有积极性。更多的情况是人为压价会引起供给的减少。譬如管制包子的市场售价，结果包子售价看似不变，但包子馅变小了，倒霉的还是消费者。再强制管，他连包子馅变小的包子也不供应，干脆退出，对社会又有什么好处呢？
　　包子馅的变化还比较容易监管，遇到商品和服务的质量难以考核的，质量变化难以检测的，就可能有大麻烦。牛奶里的蛋白质含量不容易查，政府在高通胀时期压制牛奶涨价，可是生产牛奶的成本还在涨，怎么办？有人就有动力寻找替代。加上道德失守等因素，把难以检测的物质兑入牛奶，后果就极其严重，甚至把一个非常好的产业也打得人仰马翻。
　　教育、医疗都是高度依赖品质的服务，而教育和医疗服务的品质非常难以检测。所以，在这两个领域里用强力管制物价，麻烦会非常大。把物价管住的最大代价，是无法充分动员服务的供给，当期的缺少积极性，潜在资源不乐意转进来，不能动员资源，将来服务的量不行，质更不行，那还拿什么去满足人们越来越高的需要呢？
　　政府的合法强制力要为什么服务呢？要为确立基本的社会秩序服务，谁也不能侵犯其他人的合法权利，这件事要用合法强制力来保障。这里面的内容很多，譬如传染病，我不治，可能害了很多人，所以公共防疫一定是政府的直接责任，非接受救治不可，患者没有钱，政府用税收资源付，这不是管得太多，而是非管不可。普通的医疗服务就不一定要政府直接去办了，但任何人以任何形式办医疗，都要确保医疗服务和药物的安全，谁搞假医假药都不行，因为侵犯他人生命财产，这个环节不能放任。
　　谈到公立医院的改革，现在还没有多少经验。要允许探索、鼓励实践。同时，应该也有必要参考其他领域公立机构改革的经验。医院当然不同于钢铁厂、汽车制造商和皮鞋店，有其特殊性，但作为体制和组织的改革，与其他领域公立机构的改革也有某种共性。片面强调行业的技术特殊性，容易自缚手脚，最后反而妨碍行业的健康发展。中国改革开放就是实践探索的过程，也是经验的积累过程。要充分动员有限的资源，满足中国人民日益增长的文化和经济各方面的要求，非有探索和实践的勇气不可。多少其他领域这难那难的局面，不是改观了吗？坚持改革，坚持从实际出发的探索，公立医院的改革就大有希望。