于建嵘：走进“民富国强”时代——从新农村政策到大国战略图景

李旧苗

只有民富，方有真的国强
　　民富与国强一直是全体国民的理想和奋斗目标。民富容易理解，国强在我看来，是指国家有能力保卫领土完整、抵抗外来侵略，在国际经济秩序中找到合理的位置，公平地参与国际竞争，有能力保护海外国民；有力量抵抗自然灾害、防御疾病、发展科技，有经济实力照顾社会弱势群体，而不能简单地将一国经济总量的庞大或者政府财政实力的强大，视为“国强”的全部含义。
　　在二者的关系上，传统的说法是“国富民强”，现在则渐渐将“民富”放到“国强”的前面，我认为这是一个可喜的变化。它重新认识了民与国的关系，即国家是全体人民的共同体，它为人民存在、为人民服务；它看到了国民普遍富裕才能带来国家持续的强盛，而国家一时强大可能来自社会财富分配体系失衡，背后也可能是国民的长期贫穷。从这个意义上说，只有民富，方有真正的国强，民富是国强的必要条件。而政府存在的目的之一，就是争取民富国强，而不是仅仅强大其本身。新中国成立以来很长的历史时期内，在国家主导的计划经济和分配体系中，农村一直在哺育城市，农民为国家的发展作出了巨大牺牲，农村地区的财富积累相对是很少的，农民也大多穷困。如果农村贫穷凋敝，城乡差距过大，大多数农民还在求温饱奔小康，那国家也不可能真正强大。党和国家已经认识到这个问题。从十六届五中全会开始，中央着力加强新农村建设，切实提高农民收入。这是在以行动弥补过去对农民的欠账，是对多年来农村政策损害利益的补偿，在我看来，这是必须要做的，并且还应该做得更好。
　　“多予少取”的政策设计理念
　　具体地说，新农村建设的指导思想是多予少取，在取消农业税的同时，加大财政转移支付力度，以多种方式提供多项惠农补贴，并且着手调整社会财富再分配体系，加强农村社会保障建设，在农村养老保险等方面进行改革。在操作层面上则还是沿袭了“强政府”模式，主要由政府主导，是中央政府发起的“战役”，是自上而下的财政投入，是上级政府对基层的工作要求。因此也未能摆脱“强政府”与“民富”之间的矛盾。
　　比如，新农村建设在一定程度上关系到基层官员的“政绩”，带来的是有些地方不以农民的真实意愿为出发点，而是为求形象工程和作秀的“明星工程”，强征强拆、大拆大建，搞得劳民伤财，最后成了害民工程。甚至有以此为名抢占农民的土地，侵犯农民合法权益的事情发生。再比如，上级有压力，有些地方就会在数字上玩游戏，用统计报表上的“成绩”，代替农民生活的切实改善。还比如，大量财政补贴等为官员和村干部提供了寻租的空间，产生大量腐败问题。“中央推行，地方应付，媒体炒作，农民承受”的新农村建设，存在着流于形式的危险。
　　另外一方面，家电下乡等措施，能改善农民的生活条件，却不能帮助其提高致富能力。而在最需要政府协调、推进的地方，即发展统筹城乡发展的硬件基础上，比如加强道路、水电气、通讯农村基础设施建设，平等提供公共产品等，却未见强有力的大动作。
　　充分发挥农民“创造财富”的能力
　　政府主导、转移支付型的新农村政策，并不足以代表农民的富裕指日可待，标志着“民富国强”时代将要来临。原因不仅是因为分配制度的调整还没能做到位，还需要时间，更因为农村的发展、农民的富裕从根本上说，不能靠外在的“输血”，而是要靠自己的“造血”。一言以蔽之，让农民充分发挥“创造”财富的能力远比分配制度的调整更为重要。这就需要政府在增加农村地区财政投入之外，更要在制度、法律的层面进行变革，破除不适合农村生产力发展，束缚农民致富能力的东西，让农民能依靠自己的勤劳和智慧创造财富。就目前的情况来看，我认为需要考虑的主要有以下几点。
　　第一，对现有的农村土地制度进行调整。国有土地与农村集体之间的区分带来的征地制度，便于部分基层政府与社会强势阶层通过各种方式强制性对农民的土地权益进行剥夺。由于征用补偿标准低，失地农民获得的土地补偿费不足以创业，怎么可能生活富裕。治本之策只能是用市场手段来解决，探索建立农地入市交易的法律制度。农村土地并不都是耕地，农民宅基地和其他建设用地，完全可以通过集约经营实现更合理的利用和升值。而土地流转需要进一步完善，以保证在保护农民的权益的基础上，实现适度规模经营，增加农民收入。总之，农民最重要的财富是土地，现在却不能获得市场经济下的最大收益。农村土地制度的改革目标应该是让农民在土地上的使用权、经营权等，可以通过合法途径为其带来财产性收入。
　　第二，明确农民在村集体财产中的权利和利益，使这种“虚化”的财产变成农民手中实实在在的可支配收入。具体的方法可对村集体经济组织进行公司化的改造，农民作为股东参加管理，通过股份等获得分红。农民以各种方式获得城市户籍时，可以由村集体回购股份、向其他村民转让股份等，将集体财产中属于自己的份额“变现”。
　　第三，以多种方式，帮助农民成立农民经济合作组织等新型组织。新型合作组织应是“农有、农治和农享”的公益型社团法人，能够将分散的农民个人组织起来，为农民利益代言，争取共同利益。在社会功能外，还具有教育、经济和服务的功能。建立农民经济合作组织和社区服务组织，通过农民团结互助帮助自己更好地走向市场，为农业技术推广和服务提供更强有力的支持，便于农民加强对自己的改造，从传统的小生产者变成为市场经济的参与者。
　　第四，逐步放开农村金融。鼓励农村发展自己的信贷机构，允许成立村镇银行、农民互助金融合作组织等，多方面扩宽资金来源渠道；允许农民以灵活多变的方式筹措资金，对民间借贷行为加以规范和保护。
　　第五，农民进城务工已是其收入的主要来源之一。要加强对农民工权益的保护，让其有能力自己为农村地区输血。逐步破除城乡二元体制，加快城市化进程。
　　总之， “民富才能国强”这一理念应贯彻农村政策的始终，提高农民收入应放在首要位置。政府在新农村建设中的责任和作用应主要体现在宏观的制度保障上，除逐步建立合理的国民收入再分配体制外，更要为农民致富提供合理的制度和公平竞争的环境。政府应减少具体操作层面上的主导和参与，特别是基层政府不要去过多干涉。民富国强，体现的是以人为本，新农村建设也需要尊重农民意愿，让农民成为建设的主体。
　　(作者为中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授)