复旦大学经济学院教授陆铭：土地换户籍——妥协还是变革？

亚平

当前中国发展的困境是，城市化进程遭遇了巨大的阻力。表面上城镇常住人口占总人口比重一年上一个百分点，实际上，大约有1.3-1.5亿的城镇常住人口是没有当地城镇户籍的进城务工人员。即使将这些人全部计入城镇人口，城市化率也仅仅47%，连世界平均水平都不到，更远远落后于中国的工业化水平。随着城市化水平的提高，非本地城镇户籍人口比重越来越高，在东部的城市，外来人口超过本地人口已经不是稀罕事，在上海，外来常住人口的比重接近三分之一。不同户籍身份的人之间的社会分割正在中国的城市累积起各种矛盾，而“土地换户籍”是突破这一困境的可行药方。
　　伟大的变革
　　当前，很多地方将农民集中居住，再将原农民宅基地复耕为农业用地。只要农民集中定居点占地面积小于原农民宅基地的总面积，其差额就形成了“建设用地指标”，可以用于工商业开发和基础设施建设，而且不突破国家对于建设用地指标的总量控制。这种不以改变农民经济活动和身份为前提的“土地置换”并不是真正的“土地换户籍”。
　　我一直强调，“土地换户籍”应该有两个前提。第一，就业，放弃土地的农民获得城镇户籍，必须以在城镇地区已经有就业为前提。第二，自愿，任何政府强制性地低补偿地把农民的土地征用的做法应立即停止。所幸的是，最近在重庆推开的改革方案已经包含了这两层意思。这个方案还给予了非重庆户籍的打工者在一定年限后获得重庆城镇户籍的可能性，也给予了已经没有土地但在重庆就业的农民转市民的可能性。值得肯定的是，是否放弃自己在农村的土地和宅基地，并获得重庆城市户籍，选择权在农民。
　　更重要的是，“土地换户籍”的重大创举是将土地的使用权和所有权相分离，并由此使得土地使用权成为可以跨空间再配置的资产。给定现有的法律安排，如果直接将土地所有权赋予农民，除非修改法律。很多人说，法律是可以改的。问题是，法律改了，是不是对农民就更好？设想有个在城市打工的农民，他家住在离城市很远的农村，即使将他家的宅基地所有权界定给他，这个所有权也不值钱。但是，如果将他的宅基地所对应的建设用地指标作为土地使用权界定给他，这个指标的价值却可以与原宅基地的区位脱离，因为，它的价值体现在它可以被用来将城市近郊的农业用地转化为建设用地，实现土地的增值收益。
　　现代经济学一个迟到但却伟大的认识是，空间（或者说地理）对劳动生产率和资源利用效率有决定性的作用。而“建设用地指标交易”的伟大之处在于，它可以回避掉法律层面的障碍，解放城市近郊土地的生产力，并且使农民宅基地对应的建设用地指标成为有价值的资产，有利于维护农民的权益。
　　伟大的妥协？
　　“土地换户籍”这五个字让人浮想联翩，侵权、剥夺、腐败、贫困……而且常有具体的实例让人在情感上倾向于否定这场正在涌动的变革。“土地换户籍”这个词之所以被妖魔化，是因为它成了地方政府为了追求GDP和税收而圈地、圈钱的代名词。最近，在凤凰卫视的一次辩论里，我说，不能因为一场改革在具体操作环节中出现的问题，而让整场改革夭折。
　　我可以预见，这篇文章的读者会举出各种实例来提醒我现实是如何的灰暗和残酷。我要说，改革是否应该推进，首要的标准就是，它是否能够增进公共利益，或者说“做大蛋糕”。“土地换户籍”在第一个标准之下毫无质疑的必要。第二个标准是利益分配的公平性。在土地换户籍的改革中，公平的底线是不让任何人利益受损，一个更高的要求是，让处于弱势的农民得到足够高的补偿。人们习惯于用第二标准上的缺失（特别是个案中的不公平），取代第一标准在全局意义上的进步。我坚持的看法是，给定现有的法律，特别是土地所有权的安排，如果说“土地换户籍”是个妥协，那也是伟大的妥协，它的伟大之处就在于，它是一场巨大变革的第一步，其意义不亚于当年的家庭联产承包责任制。至于这场变革中出现的阴影面，则要在媒体上曝光，要用法律去规范，中国的进步如果没有这种气魄，已经难以推进。我们不能为回避矛盾而停滞不前，不能等矛盾转化为危机，才认识到改革贻误了时机。
　　从道义上来说，我绝对同意，“应该”给进城打工的农民城镇户籍，消除所有与户籍挂钩的城乡间福利差距。我也赞成，给户籍“应该”不要与农民是否放弃在农村的土地使用权为条件，无论是农业用地还是宅基地使用权。但是，我们同时也要知道，中国的地方公共服务提供主要是由地方财政来支撑的，而城市公共服务总盘子的大小主要就是由当地城镇户籍人口的规模决定的。正是因此，才需要让建设用地指标在空间上再配置，使城市近郊土地产生增值收益，以此作为农民工进城的资金来源。当然，我也一直说，城市人要摆脱外来人口在和自己分蛋糕的狭隘思维，认识到城市扩张过程中的规模经济可以进一步增加“蛋糕的尺寸”。但是，现实是，人们通常没那么有远见，在这种情况下，如果不妥协，硬要把“应该怎样”的问题先讲清楚，那么，由当前的户籍制度和社会分割所积累起来的矛盾和困境将越演越烈。既然如此，如果“土地换户籍”的改革能够让多方利益共赢，为什么不在这一点上寻求突破呢？“以退为进”，还是“清谈误国”，这就是当下要做的抉择。
　　最近这几年，我一直在呼吁，农业用地跨省（市、区）的“占补平衡”要解禁。在重庆做的“土地换户籍”的改革本质上就是在做市域范围内的农业用地“占补平衡”，在城市近郊占用农地，在远郊将宅基地进行复耕整理，保持农业用地总量不变，但土地利用效率大大提高，城市产业发展和增加就业可以获得更大的空间。重庆改革中出现的建设用地指标空间大挪移所解放的生产力，应该被高层决策者看到！
　　但是，当前中国在城市化进程中出现的困境，根本不是像重庆这样一个省（市、区）内部的问题，而是跨省（市、区）的劳动力流动已经大规模出现，但这部分“外来人口”却被一道玻璃幕墙挡在就业所在地的福利、公共服务和社会保障体系之外。我一直呼吁的就是，应允许进城农民用家乡的宅基地对应的建设用地指标，换取他们在就业所在地的户籍、公共服务和社会保障，让城市扩张和就业增加的地点一致起来，这才解决中国的大问题。
　　当前以重庆为代表的市域范围内的“土地换户籍”改革为解放思想开了个头，现在需要的，是进一步的突破！

老木匠

上海早就悄悄的开始了这个进程，为政府积累下一步的卖地财政资本

亚平

重庆学校逼农村生转户口

联合报


    今年八月重庆市推动城乡户籍制度改革，启动两年三百万、十年一千万的农民进城计划。然而当地农民对进城计划有所疑虑，认为政府企图以“户籍换土地”，不愿在政策不明时转成城市户口。最近重庆多所大学出现学校强制农业户籍学生转为城镇户籍。学校表示，不转户籍将不能申请奖学金、助学金，没有毕业论文发表权，甚至退学。
    由于担心“农转城”后会失去土地支配权，大多数农民不愿放弃农业户口，农民进城计划不如预期，当地政府以强制方式迫使学生放弃农业户口，引起关注与非议。
    据中国之声新闻纵横报导，近日重庆理工大学、重庆工商大学、重庆师范大学等多所院校，强迫学生办理户口迁移手续，引发学生强烈反弹。
    大学生小陈说，“老师要求必须转户口，如果不转户口就别读书了。老师说，政府的政策就是要求强制转了，我请他拿公文出来，他又拿不出来。现在很困惑，他要求我们必须马上转，逼得很急。”
    刘琳是重庆师大大三学生，由于家境贫困，每年都申请助学金，但老师上周跟她说，如果不转户口，就是“不支持国家政策”，就不能申请助学金和奖学金，甚至没有毕业论文发表权。
    在重庆多所大中专院校，转户口已成为农村学生申请奖学金和助学金的先决条件，如果不转为城市户籍，甚至会被退学。
    面对校方压力，还是有很多农村学生对“农转城”说不。他们担心征地时得不到补偿，也担心有户口没有家。农村学生说，政府下达的文件是转了户口，三年内还是享有土地权力的，可户口都转走了，怎么去支配自己户口下的土地？
    对于强制学生“农转城”，重庆市教委官员说，坚决纠止把转户口与奖学金和评优评先等挂钩。然而，强制转户的现象并没有停止。
    重庆市电子工程职业学院软件工程系则出现两张公告图片，其中一张公告就是，六位担任班长、团支书等职务的学生，因为在“农转城”中未尽到带头作用，本学期各类评优、奖励、加分等一切优待取消。

亚平

黄奇帆谈重庆户改


《财经》记者 陈燕 朱雨晨


　　一场规模空前的户籍制度改革正在重庆启动。到2020年，重庆市户籍人口城市化率将从目前的29％上升至60％左右，这意味近1000万农民将转户进城。
　　在基础设施和公共服务还需大幅提升的情况下，能否顺利实现数以百万计的农村人口城市化，不仅考验着重庆提供就业、居住、教育、医疗、养老等社会保障和配套体系的能力，同时牵涉尚难细算的财政、土地资源投入和复杂的行政统筹，以及由此伴生的深层次社会变迁。
　　外界在赞赏的同时也在替重庆担心。
　　重庆市委副书记、市长黄奇帆接受《财经》杂志专访时，对此一一回应。他通过“算操作账”，勾勒出基本清晰的户籍改革“数字化”图景。
　　他认为，可以利用资金周转和各种要素的市场化运作，解决庞大的后续资金投入问题。
　　黄奇帆相信，只要大账算清了，无论是养老、医疗、教育，还是在外界看来规模庞大的公租房建设，都并非不可承受之重。
　　基于多年来的城市管理和经济决策经验，加上对金融业的深入洞察，黄奇帆认为，从“地票”衍生的土地流转制度创新，或是另一场更深层次改革的前奏。只要运作得法，由此产生的级差地租收益，将为边远地区农民融入城市提供基本的支撑。
　　在外界看来，真正的考验将是农民工进城后，大规模就业岗位的持续供给。这将有赖于重庆产业结构调整和持续健康的经济发展。
　　对重庆来讲，大幕已经拉开。
　　人们冀望户籍改革在促进农民工真正融入城市的同时，也将填平城乡要素分割的鸿沟。
　　2000亿投入的运作账
　　《财经》：我们很关注，重庆户籍改革将让1000万农民进城，具体有什么样的规划？
　　黄奇帆：从时间上将分两个阶段进行。第一阶段是今明两年，一步到位集中解决338万有条件的农村居民转户问题，其中包括在城镇有稳定职业和住所的200多万农民工及其家属，还有征地后的40万失地农民和70万农村籍大中专学生。此前，各大城市通常只给考上大学的农村孩子城市户籍，重庆则放宽到就读中职学校的学生。
　　第二阶段是2012年－2020年，将通过系统的制度设计，畅通城乡户籍转化渠道，估计新增城镇居民700万人，重庆的非农户籍人口比重将提升至65％左右。这样，每年将会转户80万至90万人。
　　我们也不是把所有进城人员都搬到重庆主城区，而是分三个层次进城。主城区吸纳多一点，县城和小城镇也吸纳一些，到2020年，使重庆城镇居民达到2000万人，其中主城区聚集1000万人，远郊区县城集聚600多万人，小城镇聚集300多万人，还保留近1000万的农村人口。
　　农民进城的门槛也有所不同，小城镇就业一年可转户，区县城三年可转户，重庆主城区五年才可转户。
　　不过有一点是一样的，就是无论在哪一级，只要转了户口，就不仅是简单给一个城镇户口本，而是“五件衣服（就业、住房、教育、医疗、养老五项保障）”全部到位。
　　《财经》：外界仍然担忧，重庆是否详细测算过1000万人进城后对基础设施和公共服务的庞大需求，政府如何承担可能的巨额财政支出？
　　黄奇帆：农民进城，政府当然要花钱。据测算，一个农民工穿上城镇居民的“五件衣服”，总体成本需要4万多元，300多万人就是1200多亿元；农民把农村“三件衣服”脱掉（即补偿农民放弃土地承包经营权、宅基地使用权和林权）又要700多亿元。
　　初步估算，农民进城后养老和医疗保障大概要花1000亿元，但是这两部分并不需要政府出钱，而是企业依法合规支付。
　　雇佣城市户籍员工，企业为他支付的养老保险相当于工资的20％左右，而如果雇用农民工，企业只支付相当于其工资的12％左右作为养老保障。这8个点左右的差别今后要拉平。
　　同样，医疗保险的差别也将拉平。企业无论从承担社会责任，还是增强凝聚力，都应该把员工的各项保障支出交足。
　　教育方面，200多万农民工进城可能新带来近100万个小孩读书。没有城市户口，小孩一年要付几千元择校费，我们会要求教育部门不收择校费，这是政府该提供的公共服务，由政府教育经费支出。
　　农民工在城市的住房问题，既可以租房买房，也可以申请政府建造的公租房，人均十几平方米。
　　三年内，重庆要建设3000万平方米的公租房，需要投入700亿元，但公租房租金可以支付融资利息，实现现金流平衡。
　　当然，政府要先拿出一笔钱启动建设，同时可以调动社会资金。
　　《财经》：看起来，政府不需要花太多钱，农民进城的主要支出事实上靠企业支付和社会资金来解决。那么让农民脱去“三件衣服”的支出如何解决呢？
　　黄奇帆：承包地和林地可以流转给龙头企业和专业合作社。宅基地复垦为耕地后，可以通过土地交易所，用重庆的“地票”制度，把它变成城市建设用地指标，由房产商来购买。
　　大致测算，300多万农民进城，涉及宅基地51万亩，承包地100多万亩，再加上林地总共需要花700多亿元。但按上述办法运行，只要有60亿至70亿元的初始周转资金，就循环起来了。
　　这样分解下来，2000亿元的投入其实政府负担不重。农民进城，并不是来瓜分城里人的既得利益。数百万青壮年劳动力进城，不仅可以降低城市老龄化水平，同时他们还处于交城市养老、医疗保险费用的阶段。而不是享受城市养老、医疗保险的阶段。
　　更重要的是，他们将带来持久的消费拉动力，而不是像过去那样把工资都交给交通部门“回乡探亲”或带回农村“造房空置”。
　　“农民进城要解决要素流转问题”
　　《财经》：我们采访发现，不少农民既向往穿上城里的“五件衣服”，又不愿意放弃农村的“三件衣服”，因为他们认为城里生活成本偏高，就业前景不稳。如何破解这个问题？
　　黄奇帆：从全世界来看，城市化过程，都是农业用地增加的过程，为什么中国的城市化过程中农业用地越来越少？
　　按照通常逻辑，农民人均有200平方米宅基地，比方说1亿农民进城，就可空出2万平方公里宅基地。而这1亿人进城，按每人100平方米建设用地计算，只需要1万平方公里的城市用地，省出的1万平方公里可以退耕，因此全国18亿亩耕地，不仅不会减少，还会增加。
　　而现在是农民工常住在城里了，宅基地又不退出，等于两边都要用地，守住18亿亩耕地红线当然越来越难。
　　如果能从体制机制上解开城乡建设用地流转这个结，引导农民在自愿基础上退出农村宅基地，这个难题应该就解决了。
　　当然，这需要一个三五年的过程，给农民工一个缓冲，从认识上感情上都是个缓冲。
　　我们有三个原则：一是自愿申请，绝不强迫；二是城市“五件衣服”一步到位，只要农民进了城，获得了城市户口，通通享受城市居民待遇；三是农村“三件衣服退出有三年左右的过渡期，而且一定是有偿退出。
　　农民的农村户口迁出了，但承包地经营权和宅基地使用权先放三、五年，不裸着身子出村，有个缓冲期是好事。他在城里过得愉快，就会彻底退出，万一不愉快，想回去也可以。
　　过渡期结束后要退出也不是剥夺性的，而是按市场价值退出，通过专业合作社来转动承包地，通过土地交易所来转动宅基地，实现农地流转和建设用地的城乡循环。初步测算，一户农民通过退出承包地和宅基地，可以一次性获得10多万元的收益。
　　如果农民通过退出承包地和宅基地，获得十几万收益，一家人在城里团聚，就可以避免出现过去青壮劳力去打工、老少妇孺守家园的分离景象，而使他们能共享天伦之乐。
　　这十几万退出收益可以拿出一部分，一次性给老人买养老等社会保障，住房问题可以先通过公租房解决。青壮年劳动力自己有工作，可以自己交养老、医疗，20年后退休了就有了保障。孩子不用交择校费，毕业后可以享受平等的就业和社会保障。
　　“地票”“土交所”与先补后占
　　《财经》：与宅基地相关的地票制度和土地交易所，在重庆建设用地的统筹规划中究竟起到什么样的作用？
　　黄奇帆：设立“土交所”是一个制度安排，它不仅是公租房体系、户籍制度改革的关联内容，也是另一场深层次改革。如果安排运行得当，它可以促进户籍制度改革，加快城市化进程，我认为，这方面的改革也具有里程碑意义。
　　为什么这样讲？因为它代表了城市化、工业化进程中的一个重要趋势，即全世界的城市化、工业化都伴随着农村耕地增加。
　　中国经过30年的城市化和工业化，大量的农村人口进入了城市，本应腾出一部分宅基地复垦为耕地，而现在守住18亿亩耕地反而变成一件难事，一个关键的原因是我们的城市建设用地和农村建设用地不能互相流转。我国的土地管理中的指标是无偿的，地方政府一般会保证基础设施公共设施用地，其他用于工商业、房地产。
　　但按现行的“先征后补”模式，“先征”是刚性的，“后补”则缺乏硬约束。用地指标一年就会分解用掉，但新造耕地可能需要三年、五年或更长时间，最后总是难以平衡，所以我们强调要守住18亿亩耕地红线。
　　重庆的做法是，先将农民进城后闲置的农村宅基地复垦，经过国土部门验收合格产生“地票”，即可征用土地的指标，再到土地交易所交易。开发公司得先去土交所买地票再征地开发。
　　因为有“地票”和土交所，我们改变了游戏规则，在重庆8万平方公里的土地上实现了城市和乡村建设用地增减挂钩，这样“先补后占”，重庆的3200万亩耕地就不会减少。
　　《财经》：据我们了解，重庆的“地票”实现的是远距离交易。
　　黄奇帆：关键是“远距离”，就是要让最偏远地区的农民也能分享城市发展带来的收益。远距离置换更能体现城市反哺农村、社会和谐共进的意义，也更能体现“地票”的价值。
　　从长远来看，围绕“地票”可做的文章还有很多。除了农村宅基地，不少区县把荒山、荒地、荒滩改造成耕地，在小城镇建设、中心村建设过程中，也有些废弃的农宅、场坝和道路复垦为耕地，这些也可以通过土交所的地票交易，筹得资金用于新农村建设。
　　总之，公租房、户籍制度改革与土地交易所是相互联系的一个系统工程。重庆的做法带有探索性，但我们会坚定地走下去，不断加以改进完善，使农民的土地使用权价值得以真正实现，成为农民的财产性收入，为建设城乡统筹的和谐社会奠定基础。

竹南

上海早就悄悄的开始了这个进程，为政府积累下一步的卖地财政资本
老木匠 发表于 2010-10-28 17:15

前几天听我媳妇说，她在做京郊村志的时候看到上世纪90年代就北京就开始“农转居”，不过房价是从06年开始暴涨的，在此之前地卖的太早了，大概给乡政府带来的反而是“先发劣势”吧，呵呵。

亚平

推进城市化 何必“农转非”


陈泰然




    中国面临着世界上最大的城市化问题，在最新一轮的城市化热潮中，重庆市个别高校强迫农村毕业生转为城镇户口，并且将高校“农转城”工作成绩与奖励考核体系相挂钩，同时对于“不配合农转城”工作的学生干部予以“停职”处分，重庆以这一系列城市化组合拳，再次成为全国瞩目的焦点。
    发生在重庆高校的“劝转”只是重庆宏伟城市化工作的一个组成部分，早在今年的7月29日，重庆官方就开启了“全国首次最大规模的户籍制度改革”（重庆市长黄奇帆语），计划今明两年内新增城镇居民338万人。而今明两年的重点正是农民工、农村籍大中专学生群体的户籍问题。在新政颁布的第一个月非常顺利，据重庆晨报报道，截至2010年8月31日，全市共办理农村居民转为城镇居民4.47万余人，整户转移9528户，平均每天转户1445人，不可谓不成功，但是在解决农村籍大中专学生群体的户籍问题时，出现了问题。
    “上有所好，下必甚之”，虽然重庆市政府一再澄清高校“农转城”只是目标不是任务，也反对与奖惩挂钩的做法，但是这并不能推掉多少责任，在中国的政治环境中，对于下级官员来说，上级领导定下的目标就是任务，就是政绩考核的标准，就是升迁与贬谪的依据，为了完成这个“目标”，下级官员往往竭尽全力，尤其是在挤压更底层就能完成目标时，祭出任何招数都不为怪。
    但是此次问题出在农村户籍的学生们竟然对送上门来的城镇户口不以为然，这似乎有些反常，历届毕业生毕业时，往往最在意的就是得到一个所就读高校的城镇户口，以换得今后就业生活的一系列便利，这次重庆的学生们究竟是怎么了？究其根源并不复杂，还是在“利益”二字——这些农村户籍的学生在自己的家乡都是有宅基地、集体土地的使用权的，同时可以享受村集体经济分红、征地补偿、回迁安置房等收益，而一旦同意“农转城”则意味着自动放弃了这些，同时也不能再享受政府征地时给予的拆迁补偿费。而在通货膨胀压力日益增加，一线城市房价高居不下的背景下，那一纸城市户口很难说给毕业生们怎样的实际生活保障。两厢比较，在虚头巴脑的“城镇户口”和经济实惠的“农村户口”中怎样选择，就很明显了。由此看来，问题的关键在于政府希望尽快推进城市化的意愿和公民的自身利益发生了矛盾。
    城市化的进程是个趋势，注定不可避免，而公民的自身权益也不能漠视。有论者认为重庆市掀起大规模的户籍改革制度除了要“敢为天下先”的心理使然外，其实是“醉翁之意不在酒”——政府大规模推进“农转城”的真正目的是看上了农民的土地，并且“兵不血刃”的将其据为己有。因为如果以征地的方式推进城市化进程，政府必须支付给农民一笔不菲的补偿。而让农民自愿成为城市居民，就可以避免因为征地而引发的诸多纠纷。对此重庆市长黄奇帆理所当然的予以驳斥，他认为“这是很荒唐的一种判断”。我相信黄市长并非看重农民的土地，但是不可否认的是，“全国首次最大规模的户籍制度改革”客观上确实将释放大量的农村闲置土地，所以也怪不得旁人说三道四了。
    清者自清，并不是瞄准农民土地的好政府一定可以自证清白。现在重庆的户籍改革的核心是“以土地换身份”或者“以土地换福利”，但一方面这种交换无法保证公平和等量，另一方面，农民为什么必须放弃现有的权益才能换来城市的福利？这样的捡到芝麻丢了西瓜的交换，是否真的是“城市化”的本意？对此，上海的傅蔚冈先生提出了真知灼见：能否让农民“带着土地进城”？我对此深以为然，为何不能让农民既得到城市的福利和工作机会，又同时享有在农村的权益呢？中国的城市居民和官员在享受了几十年的“城乡剪刀差”之后，为什么不能和农民分享城市福利、而一定要让他们割肉来换呢？
    我们可以理解的是，农村户籍的毕业生们并非拒绝城镇户口，而是不想让自己的权益受到更大损失、或者“得不偿失”。黄奇帆市长曾经说过，重庆户籍改革的目的就是“让农民工与城市人口享有同等待遇，解决其子女教育问题，养老问题”，而重庆又是全国公认的大刀阔斧的改革创新发展之地，既然如此，不妨在户籍改革进程中，探索一条新思路。

亚平

对城市化的大步推进不必过虑


陆铭



    最近，以重庆为代表的被外界称为“土地换户籍”的改革议论颇多。为此，我在《财经》杂志撰文，核心的看法是，“土地换户籍”是突破当前城市化困境的可行药方，对于在具体操作环节中可能存在的问题，要研究如何应对，而整场改革应进一步寻求突破。
　　“土地换户籍”的重大创举是将土地的使用权和所有权相分离，并由此使得土地使用权成为可以跨空间再配置的资产。在重庆开展的“土地换户籍”改革本质上就是在做市域范围内的农业用地“占补平衡”，在城市近郊占用农地，在远郊将宅基地进行复耕整理，保持农业用地总量不变，但土地利用效率大大提高，城市产业发展和增加就业可以获得更大的空间。这场改革可以回避掉关于土地所有权在法律层面的障碍，解放城市近郊土地的生产力，并且使农民宅基地对应的建设用地指标成为有价值的资产，转让了农村土地使用权的农民可以获得城镇户籍和经济补偿。这场改革对于解放土地生产力的意义堪比当年的家庭联产承包责任制。
　　对城市化的大步推进不必过虑
　　一旦土地和户籍制度改革有所突破，城市化的进程必然大步推进。人们对此有颇多顾虑，其实这些顾虑大多是种习惯性的思维误区。反过来说，如果制度不进行大刀阔斧的改革，必然限制住劳动力转移和城市化进程，当前在城乡发展中的很多问题皆与此有关。
　　限制劳动力充分流动和城市化进程不充分的后果是多方面的，这集中反映在农村和农业的发展上。由于劳动力不能充分流动，劳动力以短期和非举家迁移为主，因此在农村形成了人口老龄化和养老问题，以及规模庞大的留守儿童问题。在生育方面，农村居民生育意愿高，政策又限制其生二胎或多胎，于是基层政府非常头疼的“超生游击队”禁而不止。还有土地利用效率问题，劳动力外出打工，使得土地抛荒问题严重。最后是环境问题，在劳动力流动不充分的情况下，地方政府还要发展经济，增加税收，就要招商引资，结果是，那些地理和自然条件欠佳的地方招来了污染企业。关于上述现象，有大量的实证研究和经验观察，限于篇幅，就不展开了。唯一想再次强调的是，这些问题不是如很多人所说的那样是劳动力流动和城市化的结果，恰恰相反，这些问题主要是制度约束下劳动力流动和城市化不充分的后果。如果土地和户籍制度约束放松，劳动力流动可以更多地举家长期迁移，土地使用权可以更充分地流转，那么，上述问题大多都可迎刃而解。
　　农民工进城给城市经济带来的贡献大于问题。人们常认为，农民进城会失业，甚至挤压城市居民就业。恰恰相反，如果“土地换户籍”的前提是在农民工在城市已经有就业，那么，农民进城的就业问题并不需要多担心。事实上，农民工在城市里从事的大量职业是城市不可或缺，而城市居民已经干不了或不愿干的。统计数据说明，农民工的失业率要远远低于城市居民。李实、刘学军、赵耀辉等人的研究发现，农村劳动力流动对城市职工产生的影响主要是在劳动力市场上抑制工资上涨，而对城镇劳动力的就业替代效应非常有限。
　　一直有人说农民进城加剧了犯罪，这一观点并不严肃。即使城镇外来人口在犯罪中的比例上升比其在城镇人口中的比例上升更快，也有可能是因为外来人口收入更低以及受到了歧视性制度的影响。陈硕的研究发现，城市化进程本身并不加剧犯罪，而是外来人口比重的增加带来了犯罪率上升，这说明，由户籍制度造成的社会分割才是犯罪率上升的真正原因。还有观点认为农民工进城加剧了城市的拥挤和污染，其实，这只是城市化进程在发挥集聚和规模效应时的一种代价。有远见的城市化战略应该是在城市化进程中采取有效政策缓解拥挤和污染问题，而不是为了减少这些问题，去限制城市的规模扩张和城市化进程，否则，得不偿失。
　　中国今天还没有想清楚一件事情，那就是，越加快城市化进程越是有利于保护农业用地。加快城市化进程，只要能够同步增加工作岗位，一旦农民有更好的就业而进到城市并且住下来，就可以把农村宅基地腾出来复耕。城市里的容积率高，人口的人均占地越少。所以，越要保护耕地，越要通过城市化和工业化创造就业岗位，把人从农村迁出来，这才是未来中国保护耕地的根本出路。
　　平衡发展的关键不在补贴
　　人们总是凭直觉认为，中国地区间收入差距持续扩大是由经济资源向东部地区的集聚引起的。于是，在政策上，人们总是简单地希望通过财政转移来缩小地区间差距。甚至目前的土地制度也带上补贴的性质。中国对于非农业建设用地的开发是有指标控制的，而建设用地的指标在全国是倾向于平均分配的，沿海用地指标的紧张程度要远远超过内地。这一做法的意图之一，是希望通过用地指标的分配来引导投资转向内地。当前，这种以扭曲资源配置来追求表面上的平衡的做法，还在继续。
　　让我们来看看结果。首先是非农业人口增长速度和城市建成区面积增长速度的对比。数据显示，全国范围内建成区土地面积的扩张速度要快于非农业人口的增长速度，也就是说中国的城市在土地意义上不断在摊大饼，但是城市非农业人口的增长速度却没有那么快。然后我们再把全国分成东、中、西三个部分，结果发现，东部的非农业人口增长速度和城市建成区面积增长速度这两个指标都比中、西部快，而且两者的差距是最小的。在中部这两者的差距就扩大了，到西部两者居然能差到每年五个百分点。这说明，越往内地走，城市化进程越是在土地意义上的，而真正实现土地和人口同步城市化的实际上就是东部。中国是一个土地稀缺的国家，所以从提高土地利用效率和有利于保护耕地的角度来讲，越是在东部加快城市化，越是可以做到土地和人口双重意义上的城市化。而在内地中小城镇搞城市化，如果没有足够的工业和服务业就业岗位来与城市化进程同步推进，土地利用效率就降低了。事实上，在沿海地区，不是没地了，而是没足够的建设用地指标，结果地价疯涨，也带动房价上涨。而在内地，普遍的现象是，大量工业用地圈好了却没厂子，要招商引资就只能压低地价，甚至白送。对于巨大的地区间地价差别，政府管制了建设用地指标的再配置是背后推手。
　　再来看补贴的效果。世界银行做了一个研究，看看有哪些国家成功地缩小了城乡和地区间收入差距，怎么做到的，总结下来的结果是，所有成功的国家都实现了劳动力跨地区自由流动。反过来问：有没有哪个国家劳动力没有自由流动，只靠财政转移就实现了地区间平衡？没有。我和陈钊教授在给世界银行写的报告中曾经发现，总体上说，一个省在中央财政转移中拿的份额越大，经济增长越慢。最近，范子英和张军的进一步研究发现，一个省在中央财政转移支付中的比重每增加一个百分点，将使得地方经济的长期增长率降低0.03个百分点，这种转移支付对经济长期增长的负影响在西部地区更是达到0.37个百分点。所以，要区域间平衡发展，光靠补贴是解决不了问题的，最重要的还是要让人动起来。大量研究都证实，劳动力的自由流动是有利于促进地区和城乡间平衡的。关键的思维误区是，人们往往在追求地区间在经济规模意义上的平衡的同时，牺牲了人均收入意义上的真正的平衡。
　　到底是通过让大家自主地去追求更高的收入和更好的工作机会，还是通过政府的政策把很多劳动力限制在内地，再给大量的补贴，这是今天在公共政策上的重大抉择。从目前的户籍制度和土地制度的导向来讲，是在走后面一条路，如果往下走的话，中国可能会走到效率与平衡兼失的方向上去。正是在这个意义上，允许跨地区流动的劳动力进行跨地区的“土地换户籍”，可能是一个趋势性的扭转！
　　未来区域和城市发展路径的共识
　　不只是为了效率，也是为了长远的平衡发展，生产要素在城乡和地区间的自由流动是最为重要的政策，这是大量理论和实证研究所能够提供的认识。前不久，在东南大学一次“中国青年经济学家联谊会”的学术会议上，我和陈钊教授提交了一个“未来区域和城市发展路径的共识”。这个会集中了一批在区域和城市研究中颇有建树的经济学家，我们希望通过研讨，能够基于研究为政策提出些建议。当前中国在城市化进程中出现的困境，远远不是像重庆这样一个省（市、区）内部的问题，而是跨省（市、区）的劳动力流动已经大规模出现，但这部分“外来人口”却被一道玻璃幕墙挡在就业所在地的福利、公共服务和社会保障体系之外。我们一直呼吁的就是，应允许进城农民用家乡的宅基地对应的建设用地指标，跨地区地换取他们在就业所在地的户籍、公共服务和社会保障，让城市扩张和就业增加的地点一致起来，这才能解决中国的大问题。
　　我们起草的“共识”可能还不足以真正地成为全社会的共识，但从当前正在涌动的改革大潮来看，我相信，这样的共识正在逐渐形成。
　　未来区域和城市发展路径的共识
　　经济活动的集聚带来规模经济，而城市是规模经济最为集中的体现。城市化和不同规模的城市在地区间布局的调整是中国未来经济增长的新动力。但是，由于受到土地和户籍等制度的制约，中国城乡和区域间生产要素（特别是劳动力）流动不充分，造成的结果是，城镇化水平严重滞后于工业化进程，城乡间和地区间收入差距持续扩大。与此同时，城市内部“新二元结构”明显，城市居民和外来劳动力在劳动力市场、公共服务和社会保障等各方面存在差别待遇，成为城市内部社会分割与不和谐的制度背景。
　　当前中国的城市化进程迫切需要解决的问题是，通过要素市场的培育，加强劳动力、资本、土地等生产要素的城乡间和地区间再配置，充分发挥大城市的经济集聚效应，促进制造业和服务业的进一步发展，形成以大城市和都市圈的发展来带动中小城镇的发展，不同规模、不同地区的城市分工协调、相互促进的格局，为调整城乡结构、推动经济持续增长提供新的动力。同时，应使民工真正成为城市人口，获得与城市户籍人口相同的市民待遇，消解城市日益严重的“新二元结构”，在要素自由流动的前提下，缩小城市化进程与工业化进程之间的差距，并进而实现城乡间和地区间人均收入和生活质量的平衡。
　　为实现上述目标，需要以户籍与土地制度改革为突破，应使农村宅基地所对应的建设用地指标成为可以入市交易的资产，让跨省进城务工的农村人口将其拥有的建设用地指标带到其就业所在地，并借助集体议价或专业的金融平台，以合理的价格换取当地城镇户籍、社会保障、公共服务等。建议将未来的户籍改革和城市内部社会融合的工作重点转向大城市，特别是非户籍人口比重特别高的东部大城市。同时，必须改变地方政府片面追求当地经济总量增长的激励，使其更为关注人均GDP和人均收入的增长，减少对于劳动力和建设用地指标跨地区再配置的障碍。相应的，中央政府应将财政转移投向劳动力流出地的教育、医疗等公共服务，以及基础设施建设。

亚平

将农民赶进楼是地方财政的圈地运动


杨涛



    一场让农民“上楼”的行动，正在全国二十多个省市进行。拆村并居，无数村庄正从中国广袤的土地上消失，无数农民正在“被上楼”。各地目标相同：将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。他们共同的政策依据是，城乡建设用地增减挂钩。记者调查发现，这项政策被地方政府利用、“曲解”，成为以地生财的新途径。有的地方突破指标范围，甚至无指标而“挂钩”，违背农民意愿，强拆民居拿走宅基地。演变为一场新的圈地运动。（《新京报》11月2日）
    “枯滕老树昏鸦，小桥流水人家”，那种乡村诗意的背景也许在今后永远成为幻影。今后的农民，再没有庭前养鸡、宅后种树的惬意，他们有的是爬楼的辛苦，有的是一望无际除了水泥、钢筋还是水泥、钢筋的被“城市化”，外加政府赠送的额外待遇——牲畜没地养，机器没处放，种田还要去坐车的烦恼。
    这就意味着，农民“上楼”，农村传统没有了立足之地，传统生活习惯和文化被无情地割断，农民还是生活在这片土地上，但是，他们居住却不得不貌似城市的楼房，生产和生活整成了一个“三不像”。
    在农民被赶进楼，生产与生活被完全扭曲之后，却是地方政府和官员的盆满钵满。因为，强迫农民“上楼”，剥夺他们的宅基地，而后将农民的宅基地复垦，不过是用增加的耕地，换取城镇建设用地指标，而后政府再将这些地卖给开发商，获取巨额的“土地财政”。某一位地级市的领导雄心勃勃地称：我这个地级市一共有100万户农民，我准备用三到五年的时间把这些村庄全拆了，因为100万户农民大概占了100万亩的建设用地。“100万户农民让他住楼，至少省出70万亩地，50万一亩就是3500亿，100万亩就是7000亿，什么事干不了！”为了赚取土地收益，将百万农民从他们宅基地和住房中连根拔起，这样断子绝孙的事，只有官员才想得到，也才敢做得出。
    中央农村工作领导小组副组长陈锡文异常愤怒地说“过去还仅仅是占农村的耕地，现在是变成了拆人家的房，全世界都没有见过。”他还称“和平时期大规模的村庄撤并”运动“古今中外，史无前例”。其实，过去占农村的耕地，现在要端掉农民的宅基地和拆掉他们的房子，都源于同一个逻辑——农民的权利贫困。农民是官员手中牧的羊，官员要予取予夺，农民焉敢不给，焉能不给。那怕是仅仅为了政府面子有光，你就得破费——最近广西桂林市在实施城乡风貌改造项目过程中，强制要求村民出钱粉刷外墙，就是新添的凭证。所以，农民被迫“上楼”，不过是官员以往的逻辑的发展而已，只不过，这一次是赤裸裸地撕去了披在农民身上的权利外衣。宪法规定，土地有两种所有制—国家所有制和集体所有制，从宪法来看，农村集体对于土地拥有完整的权利，农民完全可以对官员迫使他们“上楼”说“不”。但是，实际上集体土地所有权只是一种虚幻的权利，因为对于集体土地的征用根本没有法律可依，加之村委会往往听命于地方政府，更何况，司法人财物受制于地方，根本无法制约政府权力。在这新一轮的“造城”运动中，在“土地财政”的血盆大口中，农民的土地所有权终于结结实实摔落在地下。
    农民被赶进楼，权利摔下楼，这一铁的事实再次告诉我们，纸写的权利，无法敌过权力的蛮横，没有具体的法律作出实施规定，没有现实中的权力进行制衡，便是宪法上保障的权利又如何？最后，我友情将陈锡文的话免费送给各路官员“你真是了不起！将来出了问题哭都来不及。”

金丝铁线

对地方政府来说，收进的是现款，付出的是支票，进城农民未来的退休金，未来的待遇到时候很可能打折，就像现在已在议论的退休年龄推迟等等。

老木匠

按照上海现在悄悄进城政策，农村小孩现在就得到上海市社保，一年有个几千，以及进城接受义务教育的权利。就算是一年一万，算到小孩老死，撑死了100万而已。

上海承包土地农户一般不过5亩地，1亩地卖100万，政府也赚了几倍

亚平

陈锡文：谨防“农民集中居住”成灾？



    农村问题专家、中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出，就目前而言，除了城镇规划区范围内，除了东部少数发达地区，真正具备拆并村庄条件的地方相当有限。以“城乡建设用地增减挂钩”搞“农民集中居住”，必须尊重农民的意愿，不能强行推进；必须在法律法规允许的范围内试验，否则就会侵犯农民的土地权利，甚至“变成一场灾难”。
　　据陈锡文介绍，国务院2004年28号文（《国务院关于深化改革严格土地管理的通知》），提出“城乡建设用地增减挂钩”试点，本意是为了促进村镇规划编制，通过“增减挂钩”，使农村节约的建设用地用于发展小城镇和县域经济。
　　从中央的政策看，“城乡建设用地增减挂钩”试点，必须遵循以下原则：一是必须先获得国土资源部给予的建设用地周转指标；二是置换进城使用的建设用地要纳入年度用地计划；三是指标置换进城后增值的土地收益必须全部返还当地农民，不许截留；四是指标只能在县域内置换，不能往中心城市调整。
　　在陈锡文看来，“在大中城市的城镇规划区范围内，为了避免今后出现城中村，只要不损害农民利益，可先行试点”。但现实中，一些地方并不具备条件，村庄拆并后节约的农村建设用地基本上都被置换到城市使用，擅自扩大城镇建设总规模，且利用城乡建设用地的价差获取巨额土地收益。
　　后一种倾向，应引起高度警惕。“如果这在全国大范围铺开，不仅耕地红线保不住，农民的权益也保不住，宏观调控的目标也无法实现，甚至会造成一场灾难。基层政府的土地违法，过去只是强占农民的土地，现在却发展到了拆房子、并村庄，可谓举世少见。”。
　　在陈锡文看来，以强大的行政力量造成村庄的兴衰、失灭，具有严重的经济社会后果。比如在一些地方，农民集中居住后，往往同时割断了农民与土地的联系，“地方政府招商引资，搞规模经营，不少农民成为雇工，乡村政治社会结构发生了很大变化，值得高度关注。”
　　陈锡文警告，农村改革远未完成。但中国目前已有了比较完备的法律体系，改革必须在法治的轨道下推进。“改革实验区对法律法规的突破，必须得到中央政府或立法机构的许可，而且要按程序严格报批，突破了什么内容，在多大范围试验，都要有非常严格的规范。”

风水师

“土地换户籍”应该有两个前提。第一，就业，放弃土地的农民获得城镇户籍，必须以在城镇地区已经有就业为前提。第二，自愿，任何政府强制性地低补偿地把农民的土地征用的做法应立即停止。的确如此

李大苗

“土地换户籍”应该有两个前提。第一，就业，放弃土地的农民获得城镇户籍，必须以在城镇地区已经有就业为前提。第二，自愿，任何政府强制性地低补偿地把农民的土地征用的做法应立即停止。的确如此
风水师 发表于 2010-11-14 00:16

交易只有一个原则，那就是“自愿”。利益上合适与否，外人无从判断，可判断的只是当事人满足与否。