尹鸿伟：告别“收费政府”还有多远？

亚平

“愈演愈烈的收费问题虽经多次清理，但成效甚微。”西南财经大学教授朱明熙说，“由此可见，这将是一场艰难的政府改革。就目前的情况而言，由于利益关系阻力很大。”目前，行政部门越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支和只收费不服务等现象在中国普遍存在。
    收费过多、过乱，加重了群众和企业的经济负担，抑制了社会创业，可谓“收费猛于虎也”。中共中央党校研究室副主任周天勇甚至认为，目前工商、质监、城管、交通行政和卫生防疫等行政部门的绝大多数收费都不合理，把个体户、私营企业、微型企业和中小企业都“收垮了”。
    有人大代表调查发现，北京一些企业所承受的来自各个政府职能部门的收费项目，仍然多达200多项。仅个体工商管理费一项，全国各级工商行政管理机关的年收入就超过200亿元。实际上，早在1998年国家工商行政管理总局就明令废止了《关于个体工商户管理费收支的暂行规定》。
    全国工商联的有关调查也发现，繁重的政府收费已使得中国个体私营企业的成本不断提高。政府征收的各项税费和基金多达375种，这还不包括各种摊派、赞助、协会收费、有偿宣传费、部门下达的报刊杂志费和非生产性招待费。
    影视、歌唱等各类演员、文物鉴定师和社会文化工作者等30余个职业被列入文化行业“特有职业”之后，交费培训、交费考试、交费发证和交费检验等一系列“以收费为中心”的情形随即如洪峰瞬间涌起。
    2007年5月，国家发展和改革委员会价格司司长曹长庆指出，中国目前还没有专门的收费管理法律，有关收费的各种规定，散见于各专项法律法规中，行政审批仍是设立收费项目的主要途径，要加快制定《行政收费法》，明确允许设立收费项目的条件，“收费项目的设定，应当以法律为依据，而不是以行政审批方式设立，行政审批容易受到各方面的干扰”。
    因此，当人们得知国务院办公厅于5月初向其各部委、各直属机构发出通知，要求对现有行政审批项目进行集中清理，并于7月15日前完成的消息，不禁对中国能否尽快告别“收费政府”的形象再次给予充分的关注。
    收费规模到底多大？
    “中国各种收费规模依然偏大、行为不规范。依法设定收费项目，可以使每项收费都有明确的依据。”周天勇说，“如果法律制定得好，并且能得到切实执行，这项法律及相关措施将对中国所有的行政和事业部门产生重大影响。”
    根据国家发改委公布的最新数字，2005年中国行政事业性收费总额达4000多亿元，再加上各种基金征收总额2000多亿元，全社会需要付出6000亿元以上。但事实上收费总额远不止这个数目，西南财经大学教授朱明熙认为应该在1万亿元以上，“而且更为可怕的是目前谁也说不清楚到底是多少”。
    周天勇举例说，“从法理上讲，任何一个国家不可能让公安局、法院和检察院这一类的行政、执法和司法机构来收费，但是中国很例外”。2004年，中国的工商、质监、城管、消防、交通等等政府部门年收费达9367.67亿元，加上检察院和法院所收的356亿元，共计高达9723.67亿元，严重的是，这些收入绝大部分都没有进入财政预算，50%左右没有进入预算外资金的管理。
    朱明熙说：“无论合法或不合法，这些钱都是政府的行政及事业单位的创收所得，由于相当部分根本不进入国家预算进行公共分配，绝大部分变成了收费部门的‘小金库’任意发放和挥霍。”
    “谁收费，谁受益”的制度设置已经成为行政部门收费胃口越来越大的动力源，罚没收入在一些地方更成为左右财政收入增长的重要因素。云南省财政厅的一名研究人士形象地称“有条件收费肯定收，没有条件也要千方百计创造条件收，没有哪个部门愿意落后”。
    尽管从20世纪末起中国政府三令五申要清理、整顿各种乱收费和不规范收费，但是情况总是此消彼长，老项目消失了，新的项目又出现了，群众总是感觉自己到处在交费。
    周天勇说：“被取消的一般都是很难再收到钱的项目，能收到的肯定不会取消，而有新的收费源有关部门肯定不会放过，总是能够迅速立出名目来收。政府各部门和行政性事业单位的收费，可以用想方设法、千方百计、巧立名目、疯狂收费来形容。”
    目前，中国有关行政收费的法律文件效力比较低，行政部门自己的立法权力过大，人大对此基本上没有约束，所以各部门设立收费项目随意性大。周天勇表示，行政收费的法律文件主要是行政规章或地方规章，收费项目、标准则由省级政府各职能部门通过制定红头文件的形式加以确定，“政府部门总是从各自利益出发，自己给自己创设收费权，滥设收费项目和标准”。
    朱明熙认为，行政收费并不是简单的收费问题，实际上是一个政府作用与责任的体现，即政府是以“服务”还是“收费”为重。他说：“感觉现在的各个行政部门已经把热情放在了收费上，他们已经将收费而不是服务当作了自己的基本职能，即‘管理就是收费’。”
    事实上，行政部门能够有收费的“机会”，除了有“管理之名外”，更由于有“审批权力之实”。相对于其他管理手段，行政审批和许可能够直接、显著地体现部门权力，而现在这些手段很容易异化成为“以收费为根本目的的行政审批和许可”。于是有学者担心：取消了行政审批项目，不仅会影响行政部门和单位福利，还会影响事业单位的生存，如果缺乏相应的经费配套措施，将形成新的麻烦。
    目前，中国由财政供养的公务员和准公务员性质的人员实际上超过7000万人，其中党政机关的公务员人数是600多万，但除公务员外，党政机关和社会团体中尚有400万事业编制或者准工人编制的公务员，他们的工资也是由国家财政发放，因此中国党政社团机关工作人员的总数应为1000多万。还有3000万事业单位人员，没有进入社会保障的公务员退休人员1000万左右，另外，县乡还有1200多万非编制干部。相当多的人，其经费来源是行政和行政事业性的收费和罚款。养人需要收费和罚款，收费罚款导致养更多的人，于是收费和罚款也成为导致中国机构和人员快速膨胀的最重要和最基础的根源。
    自我授权的出现
    一般来说，行政收费是政府在征税之外参与国民收入分配的一种形式，也可称为政府收费或者行政征费，中国立法称行政性及事业性收费。中华人民共和国成立初期，这项收费还沿用民国时期的“规费”名称，其意思是“国家机关为了保护居民、法人和组织的利益，为其提供某种特定劳务或履行专政职能而收取的工本费和手续费”。
    朱明熙说：“这是一项经常性收入，但收费数额不多，因为它不能以赢利为目的，不允许超过成本，因为按照一些国际组织的说法超过就是税收了。”《云南省志·财政志》对“规费”历史有着专门的记载和叙述，其中特别指出“规费收入扣除成本费后，余额上缴财政”。
    “情况发生改变是在中国进行改革开放之后，”朱明熙说，“这个时期财政收入占全国GDP的比例从1978年的31.2%下降为1995年的10.7%，由于政府担负的职责较多，但钱又不够用，于是考虑设机构、进人员，但是只给政策不给钱，或者不给足钱，让各部门收费创收，弥补财政拨款的不足，当时甚至允许军队经商创收。由于缺乏有效的监督管理，各部门‘乱收费’的潘多拉盒子由此被打开了。”
    于是，从最初的“人民城市人民建”，到后来的教育集资、公路集资、农田建设集资、治安罚款和交通罚款等等，不一而足。各种各样乱收费、乱摊派和巧立名目收费的情况大肆出现了，甚至包括教育（学校）、卫生（医院）这样本应该尽量享受财政拨款的社会公共服务部门也大肆收费。因为国家财政忙于养人吃饭，忙于投资项目，使得教育、卫生、科技、社会保障、城市管理、环境治理、公、检、法、司等社会管理的经费得不到应有的保证。
    在一段时期里，各级政府和财政部门明显感觉到压力减轻，于是把收费当成了一味“灵丹妙药”，更是放开了这方面的限制，而各种部门在不断的尝试和相互的攀比中将此行为愈演愈烈。而且在潜规则方面，财政对这些收费单位实际上实行“下达任务、超收奖励、罚款分成”的体制，更加刺激了这些机构疯狂收费和罚款的行为。于是在群众不断埋怨“收费过多过重的同时”，各种行政、事业部门及其工作人员也在说“财政不给钱，不收费我们怎么生存、怎么发展？”改革开放前后，中国的政府部门还创造了一个令人担忧的数字：之前行政经费仅占财政总收入的4.7%，之后已经占20%。地县一级，收费和罚款已经占财政的50%～60%了，个别县，收费和罚款额已经占财政收入的70%。
    事情就是这样矛盾地前行着，到20世纪90年代中后期达到了高潮。后来时任总理朱镕基都坐不住了，群众在生气，他也发怒了，这才引起了全社会对收费造成的恶果进行关注和思考，但是已经有了“覆水难收”的架势，成为目前经济、社会和政治生活中久治不愈的一个毒瘤。一个教育乱收费问题，从1995年开始年年清理，12年了，还没有见分晓。
    “事实证明，由于前期中央的政策失误，群众被强行索取的行政收费绝大部分均来源于行政机关的自我授权。在这些问题上，中央政府对地方已经明显失控，这是一个非常危险的信号，其甚至已经成为地方利益与中央利益的博弈。”朱明熙说，“在现代国家的成长中，这似乎是一个通病。1913年以前美国的政府部门也乱收费，腐败成风，当年开始改革后，将所有收入进入财政预算，并同时让议会监督，保证信息公开，情况才开始改变。”
    “政府收费中心”
    现实情况是，不仅自收自支式的行政收费普遍存在，而且像“收支两条线”的管理方式，表面上似乎抑制了坐收坐支、私设小金库、贪污挪用等腐败，但是由于前述的实际上的“下达任务、超收奖励、罚款分成的潜规则”，事实上也仍然无法摆脱收费与部门利益变相挂钩的格局，因为收费部门总是有办法让上交财政的钱全额或按比例返还。于是在这种“收费自利”的利益驱动下，行政部门热衷于收费、搞执法创收自然就无法避免。
    周天勇表示，中国“几乎没有一个政府部门不收费”，“一些行政执法机构存在的重要目的就是为了罚款”；许多行政部门在设立之初，就没有获得国家财政拨款预算，而是由国家下发相关文件设立该部门的收费、罚款项目，以此养活机构内的公务员。
    2007年5月初，国务院办公厅向其各部委、各直属机构发出通知，再次要求对现有行政审批项目进行集中清理，“该取消的一律取消，该调整的必须调整”，并于7月15日前完成。但是周天勇对这些工作的前景并不看好，他说：“如果行政部门的审批权、监管权和处罚权仍然合一，相互之间没有制约，清理就难免流于形式，漏洞百出，与此同时滥收费的情况同样无法改变。”
    事实上，由于一些行政机关仍然掌握着大量的行政审批权，其中不乏因为运行不规范而沦落为摆设的审批，容易出现权力滥用和权钱交易。朱明熙表示，许多行政部门不仅仅考虑着“生存”，还考虑着“发展”，更考虑着“致富”，所以收费是他们不可能主动放弃的行为。
    云南省财政厅的一名官员表示：“中国许多行政部门和公务员们的表现很让人担心，本来他们拿了工资就是必须做事情，但是现在他们无论做什么事情都要想办法再从社会上收点费，个人或者部门都能够从中获取利益。”云南省一名司法官员更是一针见血地指出：“众所周知如果不想办法弄钱发给部下各种津贴，送给上级各种节日费，行政领导的位置是不好坐的，而行政收费为这些钱找到了最合理的来由。”政府豪华办公楼的兴建之风，背后也有行政收费在支撑。
    由此，国务院历年来针对收费问题发出数不胜数的清理文件和通知，基本上很难实现预期效果，因为考虑自己的切身利益，下级政府和官员们总能想出对策。令人深思的是，近年来各地方政府为了方便群众办事，纷纷集中成立了“政府便民服务中心”，让所有的行政、事业部门都来设个办事的窗口，而由于收费行为的广泛存在，这些中心往往被群众称为“政府收费中心”。另外，一些地方公路收费站点过多过密，收费标准过高，运输企业负担重，群众反映尤为强烈；同时公路养路费年年收，可每年应征多少，实征多少，征收的养路费都用到哪里去了，交通部门一直“含糊其词”。
    周天勇表示，西方发达国家也有非税收入，但其占财政的比例很低，一般是一些诸如供水、电话等准公共服务型的收费，是用来充抵公共服务的成本，盈余全部转为公益支出，“通过公共服务来牟取暴利，发家致富，在发达国家是不可能成功的”。他说：“原因就是在于财政承担了行政部门的全部经费，另外这些部门随时受到法律、议会和新闻媒体的层层监督。”
    现实勇气与长期责任
    现实中，哪些部门、项目可以收费，收费金额为多少，基本上都缺乏监督，无论社会群众、新闻舆论和人大等很难对其进行有效干预。周天勇说：“建立政府部门不是办公司，所以收不收费，收多少，必须取得人民群众的同意，必须召开听证会，同时还要注意以其他经济实体名义变相收费的行政部门行为。”他抱怨道：“说句不好听的，现在政府某某局，已经不是行政单位了，而是政府某某局有限责任公司，检察院和法院等，也不是清正廉明的司法机构了，而是检察院有限责任公司和法院有限责任公司了，而学校和卫生机构，则更是赚暴利的学校和医院有限责任公司了。”
    当然这样的情况也许将有改变。《中华人民共和国政府信息公开条例》将于2008年5月1日起施行。行政事业性收费的项目、依据、标准被列入重点公开的政府信息之一。
    2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式实施，但是3年来这部法律好像并没有起到很好的作用，尤其行政收费问题没有得到多少遏制。朱明熙表示：“发改委官员出来承认收费问题严重，并且公布了相关数据，是一种有勇气的进步，但是这样并不足以抵消他们在这项工作上的无能与失职。如果没有用好《行政许可法》而急于重新制定《行政收费法》，怎么看都有推卸责任的味道。”
    他说：“中国缺的不是法律的数量，说实话中国的法律已经够多了，但是几乎都没有用好、用足。对行政事业性收费立法是根本，而政府部门依法行政才是关键。如果总是把希望寄托在法律条文上，以期可以规范政府权力和收费行为，结果将是徒劳。”相反，立法只会让群众认为是将收费“加以法律保护”。
    2007年4月27日，中国国家税务总局副局长宋兰表示，中国的税收收入已占财政收入的95%左右，是财政收入最主要的来源。这标志着中国向税收国家转型的基本完成。但庞大的政府收费规模使这一转变打了折扣。周天勇说，2006年中国政府财政收入接近3.2万亿元，如果加上1.3万亿元的预算外收费、土地出让金7000亿元、社保8000亿元等预算外收入，国有企业上交利润2000亿元以上，中国GDP的实际税负已经在33%左右，这种程度的实际税负已经相当高了，企业和老百姓的负担非常沉重。
    朱明熙也认为：“需要注意这里面的真实概念，事实上中国没有进入国家财政的行政、事业收费更是万亿以上的天文数字。除了税收外，许多政府部门还在收取各种各样说不清道不明的预算之外的‘苛捐杂税’（费），而且在许多地区，尤其是广大农村，各种收费曾经超过正税，引起农民强烈的不满，甚至出现社会矛盾激化。”
    有学者表示，中国地方政府预算外收入的多少，决定了当地政府对经济发展的裁量权，也决定了地方部门的具体经济利益。而中国现今非税收入管理模式存在的问题已经严重制约了国家公共财政制度的建设，实际上已成为公共财政制度建设中巨大的障碍。
    目前，《行政收费法》已经列入十届全国人大常委会的立法规划，国务院法制办也开展了相关调研。也有学者表示，与已经制定的《行政处罚法》、《行政许可法》和正在制定的《行政强制法》一样，《行政收费法》也是规范政府行政行为，推进并实现依法行政的重要法律保障，值得充分期待。
    “这样的情况不能再拖延了，无论社会和国家都经不起这样的折腾了，希望全国人大能够以‘特事特办’的方法来处理立法的所有相关问题，中国这种扭曲的体制下产生的各种收费乱相，应该尽快成为历史。”周天勇说，“中国要建成人民信赖的公共服务和社会管理型的政府，关键是要实现政府行政和执法的零收费。”