贾康：财政体制改革是配套改革

亚平

本刊记者/杨正莲


　　房产税试点迟迟没有面世，却一直成为纳税人高度关注的议题。
　　眼下，中国税改正面临结构转型的最大难题之一，那就是如何避免将税改仅处理为变相增税，而是通过完善体制和税种设计，让财税改革在税负有增有减中体现社会公平。
　　对此，一直坚持完善税改的财政部财政科学研究所所长贾康，在2011年元旦之前接受了《中国新闻周刊》的专访。
　　中国新闻周刊：有统计表明，政府财政收入、各种社会保障收入及其他非税收入占GDP的比重高达三成以上，纳税人普遍抱怨税负过高。而福布斯杂志发布的2009年税负痛苦指数排行中，中国税负痛苦指数高达159，在其公布的65个国家和地区中排列第二，仅次于法国。你怎么看待中国纳税人的税负现状？
　　贾康：如就我国的宏观税负而言，其实水平并不高，这需要用数据说话。
　　政府收入占GDP比重这个指标，需要形成“一览无遗”的全口径。根据财政部业务部门按我国全口径财政收入的计算，中国近三年(2007～2009)的数据分别为27.6%、27.9%和30.0%。这个水平，可拿到国际上做一个比较：根据口径可比的国际货币基金组织统计数据，财政收入占GDP比重这一指标的世界平均水平是40%，即使是发展中国家的平均水平，也达到35%。从这个比较可以看出来，中国政府收入占GDP比重甚至明显低于发展中国家的平均水平，怎么能说财政收入比重过高呢？
　　假如是按人均财政收入水平看，中国这个指标目前在世界上的排名更还在百名之外。假如考虑个人税收负担的系数，那么要指出中国占人口总规模一半以上的农村人口一分钱直接税负也没有。福布斯的“痛苦指数”排行中，计算方法有不少低级错误。
　　当然，必须高度重视社会成员关于税负高、感觉不公平的抱怨，这其实主要是与收入分配的格局与收入差距相关，也和服务型政府建设不到位有关。
　　首先是中国居民收入占国民总收入比重已经有连年下降的趋势。有数据表明，1996年至2007年，中国居民收入在国民收入分配中的比重从69.3%下降到57.5%，累计下降11.8个百分点，同期企业利润所占比重却从21.2%升至31.3%。目前，作为中国居民收入主要渠道的工资收入，在生产要素中的分配比例偏低，仅占企业运营成本的不到10%，远低于发达国家的50%。在社会财富这块“蛋糕”的切分中，企业收入增长更明显。至于政府收入，则是从改革开放初期30%以上水平，一路下滑到1995年10.3%最低点后的恢复性增长，而且其中越来越多的一部分，是作为转移支付用来支持低收入群体的收入增长。
　　我相信今后随着政策优化和经济发展，以及国有企业改革、反垄断举措的推进，居民收入比重会逐步提高。
　　中国新闻周刊：十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，要扩大增值税征收范围，最近公开征求意见的车船税法草案甚至被质疑为变相增税增负，就连热议多时的房产税也引起人们对税负增加的担忧。怎么理解纳税人的这些担忧？
　　贾康：近些年，我国的收入差距在扩大，基尼系数已达0.47高位，位于“收入差距过大”区间的上半区。处理和解决这一问题，恰恰需要加强政府“以政控财、以财行政”分配体系中的再分配能力，也就是要通过个人所得税和房地产税等财产税的“直接税”调节，“抽肥补瘦”，适当提高财政收入占GDP比重，进而加大对低收入阶层的转移支付来改善他们的实际生活境遇。
　　近年来，我国财政分配中不断增加社会保障支出，支持建立和完善各项社会保障制度，促进加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，目的就是为了让百姓解除后顾之忧，可以更放心地消费，更好地享受改革开放的成果。
　　从可用财力上看，我国可用于统筹安排的公共财政收入占GDP比重明显偏低。在现行管理体制下，我国财政收入中基本上只有公共收支预算中的财政收入可以统筹地用于保障和改善民生等公共支出。2007年我国公共财政收入占GDP比重为19.9%，2008年为19.5%，2009年为20.4%，明显低于国外水平。
　　“十二五”期间，在税制改革方面，我们应有分步走的考虑。资源税已经在新疆试点了，其后的配套改革需要有全套准备，尤其是在垄断行业的配套改革方面必须跟上。从近期到中期，显然还有大家特别关心的房地产税的改革，它既配套于体制框架，也配套于成为热点的房地产健康发展，并且密切关联于收入再分配。到了中期，就要解决社保税、环境税适时推出的问题。中长期在中国还要考虑遗产税的问题，这个事情很敏感，但可先做积极的研究。
　　中国新闻周刊：人们对税负过高的担忧，部分与我国社会保障和公共服务现状密切相关，对政府支出方面的改革也是社会关注的焦点。纳税人的钱今后将会如何花出去、并将用在哪些方面？
　　贾康：中央财政除小部分用于中央本级支出外，更多地是用于对地方税收返还和转移支付，平衡地区间财力差异，尤其是要重点支持中西部地区改善民生。
　　数据显示，2009年中央本级收入占全国财政收入的比重为52.4%，但中央本级支出占全国财政支出的比重仅为20.1%，中央对地方的税收返还和转移支付由1994年的2389亿元增加到2009年的28621亿元。
　　地方财政这些年也正日益突出改善民生。推进基本公共服务均等化这方面的支出，更应是其财力运用的重中之重。
　　此外，不论是中央和地方，提高“钱从哪里来，用到哪里去”的透明度和强化公众监督机制的作用，都是十分关键的问题，这就与改革和加强管理有关。
　　中国新闻周刊：大量的财政预算开支没有细化公开，似乎存在“内行说不清，外行看不懂”的情况？
　　贾康：必须承认，我国存在行政成本偏高、财政分配绩效偏低的问题。虽然在政务公开、预算信息公开方面有明确要求，也有中央、地方不同层面上的不少积极努力，但还不能很好适应广大人民群众公民意识和纳税人意识不断提高的新形势、新要求。
　　1998年以来，在“建设公共财政”方针纲领指导之下，已进行了一系列制度创新、管理创新和“金财工程”式的技术创新，同时还采取措施努力压缩行政经费，这些举措在压低行政成本方面已经发挥了作用；近年财政部门对于财政资金绩效考评的要求与相关举措也在不断提升。然而，我们必须看到，人民群众在这方面的满意度仍然不高，尤其是在政府预算信息的透明度、预算安排的合理性、预算管理的科学化、精细化水平的提高方面，我们还要结合经济、行政、乃至政治体制的配套改革，作出大量细致的工作和长期的努力。
　　财政信息和其他相关政府信息的公开透明是大势所趋。随着公民意识、纳税人意识生长，这是社会进步不可避免的过程，我们没有别的选择。怎样逐渐推进信息公开，特别是从财政预算到其他政务信息公开的制度建设，这也是一种综合改革。
　　中国新闻周刊：财政体制改革的核心是什么？
　　贾康：我认为，财政改革的核心，是为完成经济社会转型、贯彻科学发展观来提供“以政控财，以财行政”方面的有效制度供给。要在新一轮价税财配套改革里解决资源价格、财产价格、人力资源价格等要素价格形成机制与配置机制，也要进一步解决怎样以经济手段为主和怎样实现转为公共服务型政府的变革，使间接调控更加顺应社会主义市场经济发展的新要求，包括需要有复合税制体系进一步的改革。
　　这种改革牵一发动全身，当然还要有一个和它配套的政府转型。比如说，各级事权如何合理界定，怎么样能够按照公共财政的要求进行实质性的财政转型，并且这个转型还要能够带动和推进总体配套的转型。可以说，这个转型绝对不会仅仅限于经济层面，一定是要关联着行政体制改革、政治体制改革、社会生活等方方面面的配套改革。
　　从财政体制方面看，我认为现在应该在省直管县和乡镇综合改革的基础上，在 “十二五”期间争取使五级财政框架扁平化到三级框架，财政体制扁平化改革，是从财政分税制在省以下贯彻落实到市场经济健全完善这一系列配套改革的前提条件。
　　我们希望在“十二五”推进实质性的改革事项，构建财权与事权相顺应、税基合理配置、最后达到财力与事权相匹配，有利于科学发展的财政体制和税制。基本特征是把“五级框架”减少到三级框架，进而使三级中每一级政权有一级合理的事权，跟着要有一级合理配置的财权(关键是要有合理的税基)，进而形成一级现代意义的预算，要使之公开、透明、并让公众参与接受社会监督。
　　西部地区可以资源税为主导，形成财源支柱，其他地区以不动产税为主，也可以称为房地产税，就是物业税和准备在房产税上改变条款规定推出的不动产保有环节税收，这样一般地方税体系中的支柱财源都有了。市县、省和中央间比较多的共享成分，可以逐渐减少。
　　在这种情况下，地方可以与市场经济、可持续发展客观要求相契合地追求绩效，也可以规范地拥有举债权和产权，再加上中央、省级自上而下的转移支付，那时候欠发达地区市县基层的困难都可望解决，这才是长治久安之局。财政体制怎么跟市场经济间接调控框架相协调，怎么样正确处理政府和市场、和社会、和纳税人之间的关系，其基本模样，哪怕是粗的框架，也要在“十二五”期间大体形成才好。

亚平

请看贾康：中国已进入财税收入的收获期


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贾康所长是一称职的官僚学者,工作兢兢业业，生活严格自律，做学问一丝不苟，他的言论很好地反映了他所服务的财政部的观点,而财政部的观点则是整个政府领导集团利益和意志的反映.中国财政的问题非常多，当前讨论最多的问题，主要是两个方面，一是政府与非政府主体间的分配关系，大多数学者和非政府主体希望政府少拿，进一步降低税负，政府及政府的财政部门则希望多拿，进一步提高财政收放占GDP的比重。二是中央财政与地方财政的分配关系，地方政府希望提高地方财政的分享比例，让地方有更多的财政自由分配权，甚至包括一部分税收管理权；中央财政希望巩固和加强中央财政在财政分配中的主导地位，保持或进一步提高财政财政收入的分配比例，牢牢控制税收管理权。改革开放以来，财政改革也基本上是在上述两个领域中展开的，客观地说，确实取得了很大进步，激发了微观经济和地方政府发展经济的活力，巩固了中央政府的政治和经济地位，维系了国家的统一和稳定，支持了对外开放。但时至今日，现行财政体制已经到了必须进一步改革的时候了，上述两个领域内的财政问题仍需要改革，同时还有更重要的财政改革任务，就是要推行公共财政，要改革和完善财政法规制度，以真正体现人民当家做主。
贾所长及财政部目前的财政改革观点，都没有涉及公共财政的本质，更多的是盘算着如何从企业和居民手中收更多的钱，并为此行为的正当性极力辩护。研究财政改革问题，不应该把力量放在政府与非政府的分配比上，而应该集中讨论公共财政的本质，以及如何通过法律的制度建设来实现公共财政。在财政改革领领域中，宪政、民主、法制、公民自治等现代文明的基本常识启蒙，显得尤为重要和迫切。

亚平

不管住花钱那只手，收再多的钱，也不够花。财政部门管预算，对无权无势、领导背景不强硬的机构，可以管得紧一些，对权势大、比如常委兼任一把手的机构，只能听之任之，半年多钱花完了再追加拨款，也不敢不给。