姚佳威：重庆“地票”继续试

如何提高地票各环节的透明度，真正让农民获益？如何在加大市场化配置地票力度的同时，避免推高房地产价格？
　　成都“地票”交易在2010年底被叫停，瞬间将重庆的“地票”试验推到了风口浪尖上。新年之际，重庆各方表明态度，试验继续进行。
　　事实上，“地票”概念正是从重庆发端，是指农村集体建设用地——包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等，经过复垦与验收后所产生的可交易和转让的用地指标。
　　该推出就推出
　　处于舆情焦点的重庆市农村土地交易所（下称土交所），隐于市中心最繁华地段：重庆交易大厦四层。此时距其挂牌成立，已届两年。目前，地票拍卖会根据实际需要适时举行每月一至二次，每次约有十多家单位或个人举牌竞购。
　　重庆农村土地交易所研究部工作人员表示，他们未得到上级部门叫停地票交易的有关指示，地票交易将会和往常一样，根据市场供需情况“该什么时候推出就什么时候推出”。
　　在土交所办公室，会议桌牌堆积如山。“每周都会有接待任务，接待来自全国各地的政府代表团，我们要向各地代表介绍重庆地票和土交所的运行经验。”土交所研究部工作人员坦言，他们除组织地票拍卖，撰写研究报告外，更繁重的任务是“被迫”接待全国各地政府、企业考察团、调研团与媒体记者——此前中央高层曾明确指示重庆地票试验“不做宣传”。
　　此前不久，成都首次面向开发商的农村建设用地指标交易被突然叫停。据悉，直接叫停此次“地票”交易的是国土资源部。而对于叫停原因，舆论揣测这或许跟之前成都地票交易火爆，可能导致“抬高土地价格”的连锁反应。
　　2010年12月17日，成都市面向开发商的首场“地票”拍卖在成都农村产权交易所火爆开场，179家开发商（包括保利、万科等外地大开发商，也包括中石油等主业非地产的大国企）参与2000亩建设用地指标的竞拍，结果成交均价72.89万元/亩，总价14.578亿元，溢价率达385.93％，是起拍价（每亩15万元）的近5倍。
　　土交所工作人员告诉《财经》记者，重庆地票交易价格一直控制在单价10万元左右，远没达到成都那么高的水平。究其原因，她认为可能是两地“地票”运行机制不同造成的，“地票的产生、交易等流程不一样，所以对最终价格的影响也不一样。”
　　重庆社科院区域经济研究中心主任李勇认为，重庆“大农村”的地域特色明显，郊区土地整理的空间较大，涉及面比较广，不仅有主城区还有很多远郊区县，因此“不会集中在城市某个点上，从而把地票价格抬得很高”。
　　成都地票交易存在的合法性本身也遭到质疑。业内人士认为成都之所以设立农村“产权交易所”而非重庆明确提出的“土地交易所”的概念，实际上是打了政策的“擦边球”。国土资源部党组成员、总规划师胡存智在去年3月《财经》记者参加的一次论坛上明确指出，“地票交易，全国就重庆一个地方试验。”
　　据接近国土资源部调控和监测司的人士透露，根据国务院批复《成都市统筹城乡发展综合配套改革实验总体方案》的规定，“关于涉及土地、金融等重要改革事项要按程度报批后实施”。成都市开展地票交易试点既未获得国务院批准，也没有取得国土资源部等相关部门的同意。同时，成都市地票交易也存在一些问题，比如指标收益分配机制问题、持证准入问题等等，还值得进一步研究。
　　重庆地票缘起
　　相对成都地票多少存在的名不正言不顺，重庆地票试验则从一开始就获得高层认可。
　　2008年4月上旬，重庆市国土局局长张定宇、市政府研究室副主任刘文耀、市政府发展研究中心区域经济研究所所长陈悦、城乡统筹研究所所长田代贵和产权交易所一位女性领导一起被请到了市政府。时任常务副市长黄奇帆告诉他们，接下来的一个月，他们要放下手头的其他工作，到市政府上班。
　　其间，他们被要求保密，不得向外界透露工作内容，不得将工作有关的文件、材料带回家，因为他们起草的制度，可能会与某些中央现行政策“不兼容”。他们受命筹谋中国第一家农村土地交易所，设计城乡建设用地指标交易制度。他们设计的蓝本，在办公室里只是薄薄几页文件，但出了这间屋子，就将成为全国瞩目的大新闻。
　　接近重庆市政府的人士向《财经》记者介绍，2007年重庆获批为城乡统筹实验区后，重庆方面觉得虽已获实验区之名，但应享受的具体特殊惠政还未廓清，需要向中央要政策。2008年4月，重庆市委书记薄熙来、时任市长王鸿举、常务副市长黄奇帆专程到北京向温家宝总理汇报，提出了支持重庆发展的12条政策请求。
　　听完汇报，决策高层要求国家发改委牵头研究，提出系统意见。三人回渝后，即召集各方专家拟定建议，其中在土地方面，开始寻求打破城乡二元土地阻隔，在农村集约土地，满足城市用地需求，同时让城市化效益反哺农村。于是，陈悦等长期研究土地问题的专家，与重庆市国土部门的官员一起，被召集到黄奇帆办公室。
　　《重庆农村土地交易所管理条例》初稿出炉，仅用两天时间。初稿的主要参考是，重庆社科院2004年对重庆农村进行的一次全面摸底调查，全国各地对农地整理和显化价值的种种做法，包括一些失败的、被中央叫停的案例，另外还参阅中央对于农地管理方面的法规。
　　接下来一个月里，陈悦等人每天到市政府上班，加班更是家常便饭，晚上11点还在工作。
　　黄奇帆看了第三稿后指出，文件中农村集体建设用地、城市建设用地、建设用地挂钩指标等各种概念并存，太复杂。指标以交易所为平台进行置换买卖，如同股票，又以土地为对象，不如叫“地票”，通俗易懂。至此，“地票”之名正式诞生。
　　在市政府上了一个月的班后，地票设计小组终于拿出了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》。其中包括地票产生、交易程序，交易主体、内容等。他们的劳动成果随即作为《城乡统筹实验区12条政策建议》的一部分上报中央。
　　2008年8月上旬，国土资源部与重庆市政府签订战略合作协议，支持重庆探索土地利用新机制和耕地保护新模式，支持重庆设立农村土地交易所。10月，黄奇帆在向重庆高校和学术研究机构报告时，首次在公开场合提出“地票”概念，地票开始走向公众视野。
　　其后又经反复讨论后，国务院常务会议通过并发布《关于支持和促进重庆市统筹城乡改革和发展的意见》，即国务院3号文件，陈悦等人的成果被吸纳其中。至此，重庆地票以国家政策形式固化下来。
　　同年11月17日，重庆市政府第22次常务会议通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》(下称《暂行办法》）。12月4日，重庆市委书记薄熙来为重庆农村土地交易所挂牌，中国史上首个农村土地交易所正式成立。该交易所由重庆市政府出资设立，注册资金5000万元。同日11时38分，中国第一张含300亩土地的地票，以2680万元的价格，被一家私企拍走。设计小组在半年内，即已看到自己的设计化为现实。
　　争议与突破
　　地票制度在全国并无先例，具体安排亦无章可循，和中国很多改革设计者相似，陈悦等人只能“摸着石头过河”。其设计者对其关键内容亦曾意见不一，并有多次激烈争论。
　　起初，小组成员间就地票能否有市场的问题意见对立。一方认为，由于地票制度和传统的国有土地招拍挂制度并存，且地票落地仍然要通过招拍挂实现，拿到地票并不意味直接拿到土地，企业可能辛辛苦苦选了一块地，由于出价不够，被别人拍走，等于为别人做了嫁衣。因此，地票可能不会有广阔市场，甚至会成为卡拉OK，自娱自乐，政府自己买自己的地，在社会上无人问津。
　　但另一方认为，由于重庆土地供需矛盾突出，仅靠原有指标不足以平复工业化和城镇化产生的土地饥渴症，地票带来的额外指标就会有自己的市场。
　　自2008年底第一次地票交易会后，重庆地票价格维持在8万元左右。地票诞生之初的几笔交易中，市政府土地储备中心购买了约一半的地票，而用地大户——房地产企业购买地票则只占成交总量的五分之一。
　　一位房地产企业高管告诉《财经》记者，2010年8月后，重庆主城区商业开发用地招拍挂，参与企业必须持有地票才能入场。有此政策“保驾护航”，地票价格旋即上涨，目前每亩地票可在土交所拍到17万元，交易量也逐渐增加。截至2010年10月，重庆农村土地交易所共组织18场地票交易，成交面积3.47万亩，成交金额43.31亿元。已有27宗地票6269.5亩获征（转）用批复，主要在九龙坡、渝北、大渡口、南岸和江津地区落地。
　　围绕农村建设用地指标能否“异地置换”，小组内产生的分歧最大。
　　国家农村土地管理规定，农村建设用地不能异地置换。部分小组成员认为，不应突破这道政策红线，即重庆土地指标不能跨区县异地流转。但另一派认为，中央的规定后面还有一句话，即“但经批准的地区除外”。持此论者认为重庆作为城乡统筹实验区，应有先行先试之权，可争取中央特批。
　　陈悦认为，偏远地区的土地指标如果只能在本区县买卖，则溢价有限，只有可以跨区县，置换中心区域的土地指标，价格则更高，能让偏远区县的农民更多分享重庆城市发展成果。
　　最后的共识是，重庆任意区县的地票，在符合规划的前提下，均可在主城区和其他区县“落地”。此前，重庆最偏远、经济不发达的城口县，建设用地指标价格每亩仅2万－3万元，而在交易所拍卖后，目前最高可达17万元，溢价八倍有余。据国土部门人士介绍，目前城口县等偏远地区成为地票供应大户，农民和村集体整理土地热情高涨。
　　另一个争论是，农民能否直接面对市场。陈悦认为，农民可以自己聘请土地整理公司，可以个人名义直接将指标拿到交易所拍卖，拍卖收益直接交给农民。但反对者认为，重庆人均土地占有量较小，单个农民拿来的土地零散，不便于管理，应由区县政府下设土地整理公司，经农民同意后，将所辖区县统一整理，然后由公司拿到交易所拍卖，地票收益由土交所先交给这些土地整理公司，再由其发放给农民。
　　陈悦强调，地票日后价格将会升高，不应经过中介，而应该让农民直接面对市场，卖多卖少是农民的事情，单个农民的指标虽然零星，但可由土交所收集零星指标，待攒够一定数量后整体拍卖，再按面积将收益分给农民。
　　如经区县国土局下的土地整理公司转手，因为这些公司为企业性质，逐利欲望难以遏制，可能会以扣除土地整理工程费用为由，少返地票收益给农民。而农民由于文化素质和信息不对称等原因，在与区县土地整理公司的博弈中处于不利地位。
　　重庆市政府2010年9月曾出台文件，严令地票收入必须全部反哺三农，其中85％归农民个人，15％归村集体，用于农村基础设施、公共服务和农民社会福利。接近重庆国土部门的人士坦承，上面的规定是好的，确实为农民着想，但具体操作中市政府保存多少，区县政府下设的公司扣除多少，村集体截流多少，目前仍处于灰色地带，不够公开、透明，缺乏有效监管。除收益分配外，目前地票制度还有不少环节仍亟须细化，要在发展中不断完善。
　　未实现的设计初衷
　　也有未能实现设计者初衷的情况。如为了给农村经济社会发展留下一定空间，《暂行办法》规定复垦形成的地票指标优先用于农村发展需要，节余的用地指标才作为地票进行交易。
　　基层乡村的做法却正相反，尽量多换取地票，甚至占用了学校、卫生所等公共服务机构用地。原因很简单：对于偏远农村而言，将整理出的土地指标换取地票拍卖，眼前收益远大于满足农村发展。
　　农民对地票制度反响不一。位于主城区周边的农民，其土地价值高企，并不希望将土地变为地票，他们更愿意等待土地被征用，借助城市周边农地转非的丰厚溢价，获得一个满意的征地补偿。
　　而远郊区县、偏远地区的农民则更多愿意整理土地换取地票收益，因为偏远地区的土地价格远不如地票价格，而且复垦后的土地无论自己耕种或者出租，都是一笔划算的买卖。此外，他们将宅基地复垦后，政府还组织他们集中居住到新社区，用地票款冲抵新房房款，居住环境亦获得改善。
　　重庆企业界对现行的地票制度亦存微词。
　　制约企业购买地票积极性的最大问题是，地票和传统的招拍挂并存。企业在农村土地交易所拍得地票并选定土地后，仍需经公开招拍挂程序，与其他企业平等竞标。如果出价不能超过其他所有企业，则费心费神选来的土地就会被对手拍走，为他人做了嫁衣。
　　除拍得地票后选择区位、向政府申请招拍挂所付出的时间、金钱成本外，若在公开招拍挂时拍不到土地，或两年内地票无法落地，地票款由政府退回企业，其间利息损失由企业自行承担。
　　但政府似乎也有苦衷。重庆农村土地交易所CEO黄茂军对《财经》记者指出，最近在进一步对这些问题进行研究，意在进一步增强购买地票积极性，鼓励地票持有人使用地票。对申请落地的，如公开招拍挂时未竞得地块，置换回相应地票，地票持有人可继续持有并可延长使用期限，也可转让。同时，考虑实行差别化的税费政策，对落地企业未竞得地块转让地票的，今后可在税费方面予以相应优惠。当然，国有建设用地使用权招拍挂制度必须坚持。
　　此外，企业拍到地票后欲落定的土地，自然是区位甚好，商业潜力较大的地块，但政府在实际操作中未必会随企业所愿，而可能推出另一些土地。有企业高管向《财经》记者反映，这些土地多位于主城区周边村镇，盈利预期较之企业看重的地块会有落差。
　　对此黄茂军回应，国家现在国有建设用地供应一直是由地方政府做具体规划，主要由区县政府决定。政府也会从宏观的角度来考虑供应量和区位。政府规划部门会觉得某地功能区发展工业为适，地票持有者未必看到宏观面，可能觉得此处更适合搞房地产。对空间的用途管制是政府的公权力，此乃国际惯例，中国亦不例外。
　　此外，黄茂军亦透露，目前正在研究地票流通问题，即二级市场的建立。土交所近期将出台地票管理、地票质押登记管理、地票交易中耕地数量质量按登记折算等规范性文件，使地票交易更加灵活，为企业分散风险、降低成本。质押方面，地票已可按其价值的70％作为抵押物，为贷款提供财产担保。
　　《财经》记者获悉，重庆农村土地交易所与有关银行签订了地票质押合作协议，重庆岭尚农业发展有限公司以购买300亩地票作质押，获得了银行提供的总额3000万元人民币贷款。此事玉成，亦标志地票融资功能正式启动。重庆市政府正在研究，争取2011年正式推出地票二级市场，使地票真正实现可流通，成为名副其实的有价证券。
　　龙湖、中渝、晋渝等当地房企人士普遍预测，如果二级市场能适时推出，则地票价格会更上一个档次，涨幅可能达到50％－100％。加上此前的“单车道”规定，即今后主城区商业开发用地招拍挂，参与企业必须持有地票才能入场，重庆地票价格持续走高当可预期。
　　但如此一来，会否因可能一路推高房地产价格而导致“政治不正确”，从而面临成都式叫停？
　　地票放量之困
　　《财经》记者自重庆土交所获悉，目前等待拍卖的地票逾数千亩。黄茂生坦言，很多远郊区县复垦土地、卖地票的热情高涨，但就目前情况，难以满足所有地区的要求。
　　此前国土资源部规定重庆每年落地的地票指标，不能超过国家下达的农地转用指标的10％。
　　“10％的限制已经放宽。”重庆国土系统人士向《财经》记者证实。据悉，在去年7月，国土资源部到重庆调研期间，重庆已争取到突破10％的限制政策。
　　此外，接近当地国土部门的人士向《财经》记者透露，今后重庆将在地票交易制度上走得更远，目前在研究的制度有：地票数量宏观调控，使地票数量与房价挂钩联动，作为房地产调控的一部分；地票土地产能分级折算制度，按照复垦耕地的产能制定折算系数。
　　目前，重庆已形成三轨并行的土地供给架构：国家下达的建设用地指标，用于国家重点项目用地、工业用地和公益性建设用地；国家城乡建设用地增减挂钩的增量指标，用于满足各区县县域经济发展；地票指标则用于主城区经营性用地，主要是房地产开发。
　　未来两年至三年，重庆全市约有45万户农民由小村落集中到大村落居住，将节约建设用地41.3万亩。到2020年，随着重庆1000万农民转户进城，将节约建设用地指标260万亩。“按照目前每年新增土地需求，这些土地够重庆用数十年，至少足以为政府平抑房价提供弹药。”重庆市国土局人士坦言。

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