经济观察报：改革的现实路径

亚平

经济观察报 记者 孙健芳 席斯 张向东



    3月3日，全国两会正式拉开序幕。两会首日，“收入分配”话题在人民网排名第一位。随着“十二五”规划从今年开始起步，收入分配改革作为未来改革的突破口，已经成为改革的共识。
　　2月27日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在新华网与网友在线交流时指出，“今后五年，我们将把解决收入分配不公作为政府的一项重要任务。这个问题直接关系到社会的公平正义，关系到社会的稳定。”
　　但仅仅是收入分配制度改革的单兵突进，在目前这个阶段已经很难实现。收入分配已经不仅仅是单纯收入的问题，而是背后涉及到政府职能的转变、垄断企业改革、社会保障体系改革等等系统性问题。
　　改革走到今天，已经千头万绪，涉及到各方利益的重新协调，靠各职能部门和地方政府很难深入落实。
　　全国人大代表、民建中央副主席、经济学家辜胜阻先生直言，“改革开放以来，我国经济快速发展，社会财富增长较快，‘蛋糕逐步被做大’，但‘分好蛋糕’要比‘做大蛋糕’更难。”
　　当前改革共识形成，更需要能统筹推进，消除改革突破的掣肘。有两会代表和委员建议，在现有框架中，形成一个顶层设计部门是一个很好的现实选择。辜胜阻设想，这个“顶层设计”机构应该是超越部门利益的，应该是由中央和国务院牵头的一个机构。
　　改革突破口
　　在人大财经委工作七八年，人大财经委副主任贺铿记得人大财经委曾多次提过“提高最低工资标准”的提案，“开始大家不重视，现在很多人都重视了”。
　　“收入分配已经到了不公平的边缘，从好多数字来看都到了很难容忍的地步。比如中国基尼系数已经超过0.4的国际警戒线，劳动和社会保障部公布的数字反映国有企业的高管平均收入与全社会的平均收入相差128倍。”
　　收入分配方案最早提出于2000年，时任中央财经领导小组副秘书长、办公室主任职务的华建敏曾组织相关部门拿出过一份关于收入分配改革的方案，但由于种种原因未能面世。
　　2006年，国家发改委拿出第一份有关居民收入分配草案，至今已过五年。期间收入分配制度改革数次被提起，草案数次被修改，政府、学界乃至民间反复争论。
　　2010年5月-8月，民盟中央受中共中央办公厅的委托，与全国人大财经委分别赴各地展开收入分配改革的调研，从此后两方提出的报告来看，改革的重点已不再是单独的针对居民收入，而是更多倾斜于改革政府和企业收入分配比例；同时也在关注央企高利润和垄断行业高管的高收入问题。
　　十多年过去了，虽然政府一直在试图推动收入分配制度改革，但收入差距继续在扩大。贺铿认为，中国在改革开放相当长一段时期，从理论上讲“效率优先、兼顾公平”，但实际上把效率问题看得过头了。
　　“比如改革开放30年来，最终消费占GDP的比例一年比一年低，也就是说收入分配当中，劳动报酬占GDP比例逐渐减小，劳动者收入增速赶不上经济增速。”
　　除了理念原因外，贺铿认为第二个原因是：过去由于中国经济还比较落后，各级领导把过多的精力放在追求GDP上，对于收入分配方面注意不够。“我曾到珠三角做调查，发现当劳资双方发生矛盾时，很多基层领导一屁股就坐在资方那边。”
　　与贺铿类似，辜胜阻认为目前我国贫富差距依然在扩大的主要原因是“收入分配结构不合理，没有实现经济发展成果的均衡共享”。他列举了一连串的数据：过去十年间我国财政收入年均增长超过20%，GDP增长10%左右，但城乡居民收入只增长了6%-8%。最高收入行业与最低行业的收入差距扩大到15倍，全国收入最高10%人群和最低10%的收入差距达到23倍之多，人均GDP最高的地区与最低之比达13倍。
　　收入分配改革已经到了不得不改的地步。
　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出了“两个同步”，即努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步；同时明确提出提高“两个比重”，即提高居民收入在国民收入中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。
　　辜胜阻认为，“两个同步”容易实现，但是“提高两个比重”很难，因为要提高居民收入的比重，就必须降低政府所得在GDP中的比重，这涉及企业、政府、劳动者三方的关系。
　　贺铿说，“第一就是要提高最低收入的标准和最低工资标准；第二，对于一些利润较薄但容纳劳动力多的企业，进行有选择的、阶段性减税。”
　　改革是一项复杂的工程，进而会辐射到更大范围内的资源要素价格改革、垄断行业改革、公共服务体制改革、金融体制改革、投资体制改革、社会领域的改革等等。
　　“经济发展、稳定、改革如一个三角结构，如果改得太慢就会将很多矛盾和问题积累起来，比如民工荒问题一开始是小问题，不改革这个点可能永远存在，可能越来越大。”辜胜阻说。
　　单兵突进难题
　　在收入分配改革中，阻力则来自各个方面。“凡是企业家总是追求利润最大、成本最小，劳动成本是企业成本中一个重要组成部分，政府要求把最低工资提高，企业当然有抵触情绪了。”人大财经委副主任贺铿说。
　　“要提高居民收入的比重，就必须降低政府所得在GDP中的比重，以及企业所得在GDP中的比重，但是政府现在降低比重很难，因为原先政府摊子铺得很大，许多支出是刚性的。”辜胜阻也表示。
　　民盟中央的调研中发现，导致收入分配进展缓慢的原因是目前财税体制。就是目前中国地方财政收入60%-70%归入中央，尽管中央也在加大对落后地区的转移支付，但用于财政支付转移的资金仍只是很小的比例，地方政府用于提高居民保障和收入的动力明显不足。
　　就此国务院发展研究中心研究员倪红日告诉本报，目前关键是中央和地方在财权与事权上的协调。目前财税体制改革状况是收入是集权的，事权的决策在中央，但事权的执行却在地方，而地方又没有那么多财力，由此引发的地方政府土地财政已经显现。
　　“收入分配改革是利益的调整、垄断行业改革也是利益的调整。”辜胜阻说，“当年邓小平改革是从农村开始，农民的利益不涉及其他人的利益，所以改革进展比较容易，而今天要调节三方甚至多方关系，我要动你的利益，你不干，改革就会锁定在这个地方。”
　　人大财经委副主任尹中卿认为，目前很多事情都不是由部委所能解决的，也不是部里一个处能解决的，但很多提议都是某个部委一个处提方案，送到局里，局里送到部里，会上一讨论就拿了出来，这样出去的东西肯定是保护自己利益的。决策无战略性会导致改革陷入一种“碎片化”状态。
　　“十一五规划对经济改革、政治改革、社会改革都有说法，现在改革都是在做，但是怎样进行‘整体推进的改革’，而不是‘碎片化的改革’，就是要打破部门利益。”辜胜阻说。
　　不约而同的是，尹中卿也提到“政策碎片化”的问题，他说，“由于缺乏一个协调性的机构，我们的政策在零碎化、碎片化。”
　　“顶层设计”
　　“收入分配改革、垄断行业改革都为什么很难，因为都是一种利益调整，必须有强有力的推动，有一个顶层设计的部门，来打破这种利益的锁定。”辜胜阻说。
　　3月2日，全国政协经济委员会副主任、原中共中央政策研究室副主任郑新立也对外表示，中国所有的转变都需要改革推动，当改革中的问题汇聚到一起，就需要中央实施顶层设计。
　　尹中卿期待更多，“不仅仅是改革的方案是顶层设计，就是我们出任何一项政策都应该是顶层设计，很多政策都不是一个部委能够设计的。”
　　“顶层设计”一词最早来源于党的十七届五中全会和“十二五”规划建议。2010年的中央经济工作会议也对“顶层设计”这一概念进行了全面的表述。
　　“需要一个强有力的、跨部委的、超脱的机构来执行改革的顶层设计。”辜胜阻设想，“顶层设计”机构应该是超越部门利益的，应该是由中共中央和国务院牵头的这样一个机构。
　　在中国经济改革开放的历史中，只有一个机构与目前“顶层设计”的设想类似，这就是体改委。由于体改委研究问题、解决问题的立场始终站在政府全局的而不是部门局部的立场上，所以当时改革取得有效推进。
　　寻找一条现实路径
　　2月27日，国务院总理温家宝与广大网友在线交流时表示了对收入分配改革的决心，他说：“一个社会当财富集中在少数人手里，那么注定它是不公平的，这个社会也是不稳定的。把社会财富这个‘蛋糕’分好，那就是政府的良知。”
　　贺铿也感觉到，目前中央特别重视收入分配改革问题。温总理任职期间，很多省市已经实现最低工资制度，31个省市中有10个省市提高了10%，有20个省市提高了20%；离退休干部的退休金已经提高两三次了，每一次提高幅度也不少；特别是农民的生活保障力度也不小，这也是缩小收入差距的一个重要方面。
　　对于下一阶段收入分配改革方向，贺铿认为现实的路径是，“限制高收入，提高低收入，规范公务员的收入”。
　　收入分配改革是重点，但改革是一个协同推进的改革。
　　不久前，中国（海南）改革发展研究院组织进行了“十二五”改革专家问卷调查，共回收有效问卷354份。参与调查的专家认为，“十二五”时期经济体制改革的中心环节有三个主要方面：一是政府行政体制改革，二是财税体制改革，三是生产要素市场化改革。
　　“政府一方面对于经济生活的干预、对于宏观调控的主导在逐渐强化，但是另一方面，政府对于整个社会管理的能力不是在增强，而是在削弱。”尹中卿说。他认为，政府的作用是要弥补市场的一些失灵和缺陷，但最终还是要回归到该政府管的归政府，该市场管的还给市场。
　　在理顺中央与地方的财税关系上，中国（海南）改革发展研究院调查中，有83.33%的专家认为“十二五”有条件在中央与地方的财税体制改革上取得突破，其中58.47%的专家认为宜逐步推进相关改革。在税制改革的重点任务上，专家选择了完善资源税（68.08%）、征收环境税（54.52%）、完成增值税转型（41.24%）。
　　目前全国人大财经委和民盟中央人士均建议，中央首先应该推动分税制改革，完善中央和地方的财权与事权格局。中央应该将不动产税、增值税、消费税等税种更多地分配给地方。此外，中央还应该加大财政支付转移力度。
　　国务院发展研究中心研究员倪红日认为，针对某个地区公共服务内容排序不应该由中央来排序，应该让地方自己排序，如医疗卫生、社保、教育、治安等等这些顺序地方应根据自己本地情况来排序安排投入。
　　上述改革都将被贯穿在“十二五”期间“转变经济发展方式”的主线上。