李永友：消除经济结构长期失衡更需供给管理

李旧苗

需求管理是一项短期调控策略，不可能作为一项长期策略被使用。虽然我国经济的短期表现总是源于外生冲击，但内生于经济系统的长期结构失衡。所以从根本上消除结构问题，不仅需要短期的需求管理，更需要长期的供给管理，尤其在我国现行体制下，供给管理较需求管理更为重要。
　　自1998年东南亚金融危机至今，需求结构失衡问题一直备受关注。为了摆脱结构失衡困扰，实现经济平衡稳定增长，政府采取了以扩大财政支出为主的宏观调控策略，可谓效果显著但成本巨大。虽然经历了经济危机，但1999—2010年我国经济依然保持年均近10%的增长速度，远高于发达国家和“金砖四国”中其他三国的同期水平，增长效果显著。然而，基于需求管理的调控策略成本也是巨大的。首先，居民消费率不仅没有企稳回升，反而呈持续下降态势，12年间下降了超过11个百分点。其次，因居民消费需求相对不足，经济增长不得不依赖政府支出和投资需求。再次，为了提高调控能力，资源纵向集中日趋明显，造成社会福利的巨大损失。最后，需求管理的宏观调控策略使经济系统的自我修复能力弱化，对宏观调控过度依赖。
　　需求管理应对经济短期失衡
　　从某种意义上说，我国自1998年以来的宏观调控策略基本上依据的是凯恩斯需求管理理论，但忽视了该理论的适用条件。首先，需求管理针对的是经济的短期表现，即经济短期内偏离均衡增长路径。在经济短期失衡情况下，政府应用需求管理可以重振市场信心。但在我国，需求不足并不是因外生冲击造成的短期现象，我国遭遇的需求冲击主要源于出口导向型发展战略，需求的短期不足最多也只能说是外需的急剧下降，而非需求的全面不足。我国经济系统的投资需求非常旺盛，虽然居民消费需求相对不足，但也不是一个短期表现，而是一种常态。
　　其次，需求管理之所以能使经济回复均衡增长路径，一个很重要的假定就是乘数效应，而乘数效应又根源于政府所能激发的公众消费意愿。由于我国财政收入主要依赖于流转税，公众消费意愿对减税并不敏感，而长期的社会性政策缺失又使得财政支出对公众消费意愿的刺激效果难以显现。在这种情况下，需求管理只能依赖于政府需求替代居民需求、投资需求替代消费需求。这种需求管理的调控策略虽能收到短期效果，但成本巨大。因为上述替代方式虽然减弱了居民消费需求不足的短板效应，但却对居民消费形成更强挤压，造成居民消费能力和消费意愿进一步下降。
　　需求管理使财政背负更大风险
　　经济系统的轴心实际上是经济主体，宏观调控尽管可以外生嵌入，但需要立足于经济系统的微观基础。我国分权型经济、关系型社会和集权型政治的三位一体结构构成了所有经济社会活动的治理框架，所有决策都内生于这个体制。在集权型政治结构下，所有调控决策都是由中央政府作出，并在垂直的委托代理模式下被纵向贯彻执行，而分权型经济治理又赋予地方政府在执行调控政策时较大的自由裁量权。作为地方社会经济事务的总承包人，地方政府在现行的财政制度下与企业，尤其是大中型企业形成隐形战略联盟，同时在关系型社会治理模式下出于自身需要配置财政资源，甚至整个社会资源。
　　为了能够实现有限资源的最大使用效益，政府不是在投资效率上下工夫，而是根据增长需要选择性地使用政府控制的资源，这一点在许多学者有关政府财政支出偏向的研究中得到了充分的佐证。政府资源的选择性使用不仅使财政分配丧失了应有的正义性，而且对社会道义形成了较大的负外部性，增加了社会的不稳定程度。尽管2002年之后，需求管理实行了某种策略性调整，但因缺乏必要的激励结构作保障，政府的真实意愿并没有被社会所接纳。
　　需求管理在分权型经济治理结构下激发了各级政府的投资冲动，使财政背负了巨大风险。由于政府可控资源毕竟是有限的，所以同级政府以及上下级政府之间形成了不同于西方联邦制下的政府间竞争。为了满足本地企业的竞争需要，下级政府总是选择性地执行上级政府的调控政策，而上级政府总是选择集权式治理方式对下级政府实施纵向控制。从同级政府之间的竞争行为看，零和博弈式竞争关系相当普遍，虽然地区间也有合作共赢式竞争，但非常少。政府间上述竞争的结果不仅使得原本的粗放式发展方式难以转型，而且在经济低迷时期使发展方式转型容易中途夭折，重新走上粗放式发展之路。
　　转向供给管理是必然选择
　　需求管理是一项短期调控策略，不可能作为一项长期策略被使用。虽然我国经济的短期表现总是源于外生冲击，但内生于经济系统的长期结构失衡。所以从根本上消除结构问题，不仅需要短期的需求管理，更需要长期的供给管理，尤其在我国现行体制下，供给管理较需求管理更为重要。但我国现在应用供给管理还缺乏必要基础。
　　首先，从成熟市场经济体经验看，实施供给管理需要相应的财政制度，即财政收入制度以直接税为主，尤其是个人缴纳部分，财政支出直接针对个人和家庭，前者筹集资金占整个财政收入比重超过80%。而在我国，财政收入主要通过间接税筹集，直接税所占比重不到30%，财政支出主要以维持性和经济性项目为主，两者占比超过了50%。在这样的财政制度下，个人和家庭对财政调控的敏感性较低，所以供给管理的短期效应不会很明显。
　　其次，实施供给管理缺乏必要的激励。我国各级政府的财政约束很弱，政府财政活动的自由裁量空间很大，对上级政府而言，可以根据需要实施纵向资源集中；对于基层政府而言，可以通过滥用行政权控制社会资源，所以实施支出扩张政策非常容易，并且支出扩张政策主要通过税收和非税手段融通资金。财政的软约束为需求管理提供了激励，并使需求管理陷入了累积循环状态，即支出扩张需要税收支撑，税收超常增加使市场主体可支配收入下降和投资消费能力与意愿降低，这又使政府不得不更加依赖支出扩张。
　　最后，理论研究滞后，无法为政府调控策略转换提供充分的经验指导。已有宏观调控策略的理论研究主要集中于政策效应以及政策之间的协调问题，很少有学者关注宏观调控的成本和收益，即使有也都是一种数值模拟分析，缺乏现实基础。如果我们能就需求管理的现实政策进行成本与福利评估，可以预见现实很多政策都可能被证明是不当之举。
　　尽管如此，由需求管理转向供给管理是一种必然选择，只是在具体策略上可能需要考虑现行体制制度等约束。