王小鲁：我看未来改革

李旧苗

自改革开放以来，伴随着从计划经济体制向市场经济体制的转轨，中国经济进入了高速增长轨道，人均GDP从200美元增长到约4000美元，经济规模连续超越了六、七个发达国家，已列居世界第二位，在经济发展方面取得了令人称羡的成就。单纯就增长潜力而言，中国经济仍然有能力在未来二、三十年继续保持高速增长，从而进入高收入国家的行列。
　　但与高速增长相伴而来，在政府管理体制、财税和收入分配体制、公共服务和社会保障制度等方面因改革滞后而积累的问题也越来越多，使得收入差距不断扩大，社会冲突日益增加，如果不能实实在在地推进制度改革，消除这些隐患，这些问题就可能成为中国未来发展无法逾越的障碍，中国可能越来越深地陷入“权贵资本主义”泥潭。在未来两三年中，能否在一些关键领域推进改革，可能成为决定未来中国命运的关键。
　　首先，腐败已成为当前中国社会面临的最大挑战，并已经从权力周边扩散到一切具有垄断性和有寻租空间的领域，包括资源性和垄断性行业，以及医疗、教育等部门。这些对中国社会正在产生无可估量的深远危害。实践证明，靠官员等当事者自律，和政府的自身监督，难以遏制腐败趋势。权力与资本结合，形成既得利益集团，侵害社会利益，已经成为经济生活中的顽症。不切实提高政府透明度，加强社会公众对权力的监督，就无法抑制腐败。因此，当前的当务之急，是提高政府管理的透明度，第一步是实现各级政府预算内外各项收支细目的公开化，接受社会监督。此外凡涉及政府立项、审批、许可，都应有监督和问责制度。涉及土地转让的公开招标，和资本市场大宗交易如公司上市，细节应向社会公开披露，防止内幕交易。
　　第二，现行的土地出让制度亟待改变。据报道，2010年全国土地出让收入总额已达到2.7万亿元之巨，政府的土地出让金收入至少应在万亿元以上，已成为地方政府的一项巨额收入来源。土地收入不仅弥补了地方政府常规财政的不足，也成为很多地方政府大建楼堂馆所、大搞“政绩工程”的主要来源，以及扩大政府消费乃至挥霍公共资源的主要来源。在这种制度激励之下，高地价-高房价-高开发冲动的恶性循环难以改变，过度储蓄、过度投资和居民消费不足的结构失衡顽症难以纠正，政府廉政建设更是举步维艰。它也促使地方政府在利益驱动下不断违规占地批地，突破耕地保护红线，乃至不少地方违反农民意愿推进合村并镇、强制拆迁。为什么该禁止的屡禁不止，该调整的调不过来？为什么“科学发展”的政策难以落实？难就难在诸如“土地财政”这样的现行体制，造成了一种与我们发展目标相冲突的强大的利益驱动力。
　　“土地财政”带来了空前的繁荣，但这种靠不断卖地维持的高度繁荣是不可持续的。原因在于它通过土地出让金的收取，提前预支了未来70年使用土地创造的收益，用于当期的政府投资和消费，实际上透支了未来的繁荣。在各级政府、房地产开发商和从事投机炒房的富裕阶层滚滚而来的房地产收入背后，付出高额代价的是背负沉重房债的中间白领阶层，和面对高房价根本无力买房的中低收入阶层。改变这一现状，只有全面改革土地出让金制度，用税收（房产税，房产交易税等等）取代地方政府的土地出让金收入。
　　第三，财税体制亟待改革。如果地方政府不再依赖卖地，可能就会有相当部分地方政府收不抵支，无法完成必要的公共服务职能。这是因为现行财政资金在中央与地方之间、各级地方政府之间、以及不同地区之间的分配不够合理，苦乐不均。因此，要改革土地出让金制度，就需要重新界定各级政府的公共职能，在事权明确的前提下确定相应的财权。这实际上还涉及范围更加广泛的政府管理体制改革和政府职能转变。
　　同时，目前各级政府用于自身消费的所谓“三公”支出过于庞大，远远超过了一个廉洁政府应有的自身消费水平。如果不建立必要的制度，对政府自身消费进行严格约束，这种趋势还会不断膨胀。财税体制改革的一项重要内容，应该是改革和完善规章制度，以保证政府财政资源用于必要的公共支出，并建立相应的、严格的监督和责任追究制度。这些制度要落到实处，政府收支还必须做到公开透明，形成社会监督机制。
　　第四，解决社会保障和公共服务分配不均的问题。伴随着城市化和工业化进程，我国的3亿城市就业大军中，农民工已经占到半数，很多人已经在城市就业多年。但长期以来他们大多数人无法在城市安家落户，尽管同样工作、同样纳税，却没有相应的社会保障，不能享受原有城市居民能够享受的公共服务，成为居无定所、前途不明、未来缺乏保障、家庭难以团聚的二等城市公民。近年来尽管情况有所改善，但在1.5亿农民工中，到2009年末为止，只有4335万人参加了城镇基本医疗保险，2647万人参加了基本养老保险，1643万人参加了失业保险，5587万人参加了工伤保险，参保比例最高也只有三分之一。根本原因，是各地城市政府没有把这些为城市建设作出贡献的劳动者看做自己的市民，没有承担起应该承担的公共服务职能。
    这种半截城市化现象，已经成为阻碍进一步城市化发展的障碍，也是导致社会不和谐、分配不公平的一个重要方面。我国长期存在的储蓄率过高、消费需求不足、过度依赖投资和出口拉动经济的现象，也都与此有关。能否从全局角度和未来发展大局出发，改革相关的财税、户籍、社会保障、住房等制度，以实现社会保障和公共服务均等化，解决进城农民工安家落户问题，是对政府的考验。这方面，一些地方政府已经迈出了一步。未来此项改革能否在全局展开，至为关键。