[转帖] 十二五开局叠加换届周期 诱发地方投资冲动

亚平

吴丽华 陈岩鹏



    3月8日，十一届全国人大四次会议分组讨论会现场，既定讨论议程结束后，刚刚履新的全国人大代表、广东湛江市委书记刘小华又开起了“小会”。
　　面对围过来的代表和媒体记者，刘小华左手拿着一本厚厚的《十二五规划纲要》，右手用笔在纸上勾画着他的发展构想：跨海大桥前期论证、机场扩容搬迁、高速公路规划……
　　瞅准时机，刘小华还一把拉住身旁的发改委官员，语速很快地描述起湛江发展的宏伟蓝图，并表示湛江的发展正面临着空前机遇，需要部委的大力支持。
　　《华夏时报》记者采访看到，在全国两会召开期间，地方官员袒露发展热情并多方争取支持的一幕已是屡见不鲜，甚至有的代表委员进京参会还肩负着为地方经济发展进行公关的重任。
　　随着本轮调控逐渐从紧，加上年初中央定下全国调低GDP增速的目标，地方发展中的投资热情增减就已有了原则性方向。但事实上，本报记者多方求证发现，在十二五开局之年，又适逢地方政府大举换届周期，地方投资热情往往会不减反增。
　　全国政协委员、中国社科院学部委员刘树成认为，换届周期多与经济发展周期同步，各地有大量的热钱、快钱勇于投资，地方投资冲动会明显升级。他甚至认为，如果对这些推动因素处理不好，有可能把经济增长速度由“偏快”推向过热。
　　矛盾由此而来。中央财政投资进入后4万亿时代，楼市调控让地方收入大幅失血，严控地方融资平台又关紧了一条“钱途”，冀望新税改让地方政府钱袋子鼓起来也不太现实，而遍地开花的区域经济规划又全都嗷嗷待哺。
　　博弈才刚刚开始。
　　挡不住的冲动
　　重庆市市长黄奇帆毫不掩饰自己的担心。
　　黄奇帆以重庆汽车业为例不客气地指出：“企业老总如果飘飘然，以为自己变成省委书记、省长的座上宾了，一昏了头，就到处布局，同时开工，每个项目几乎就两三百万辆的规模，太冒进了。”
    记者认识的一位企业老板，最近成了当地县委政府的座上宾。为了地方工业园的建设，当地政府免费划拨80亩建设用地，让这位老板建设新的工厂，而事实上该企业投资如此大规模的厂房建设已经捉襟见肘，建设资金大部分来自银行贷款。
　　随着货币政策由宽松转向稳健，这位老板的资金紧张局面进一步加剧，现在找钱已经成为他工作的第一要务。
　　一个个企业的扩张冲动只是地方投资冲动的缩影，落在纸上的地方投资规划更让人目睹了地方高涨的投资热情。
　　在3月8日举行的全国两会新闻发布会上，贵州省委书记栗战书称：“十二五贵州的关键词就是‘追赶’！”自去年12月以来，贵州与金融机构、部委签约不断，有108家央企加盟，签约47个项目，总投资2929亿元。
　　四川也有着同样的“雄心”，按照十二五规划，四川在2015年的经济总量将突破3万亿元大关，实现在2005年的基础上翻两番。
　　3月9日上午，在十一届全国人大四次会议“开放的四川”专题记者会上，副省长黄小祥则坚称，尽管十二五期间四川GDP12%目标远高于全国7%的目标，但四川绝对没有GDP冲动。
　　事实上，比中央目标高3个百分点以上甚至更多经济增长增速目标的地区，并不止四川一家，把目标定在一个“体面”的档次依然是地方考量的大事。
　　有关机构对2011年27个省市经济发展目标统计显示：GDP在10%以下的只有4个，12%以上的有14个，13%以上的有3个。同时，从地方十二五发展规划纲要中也可以看出，不少省份未来5年全社会固定资产投资都超过了8000亿元，折算下来投资速度年均增长超过20%。
　　换届周期“副作用”
　　发展目标“不一致”，显然与“新官上任三把火”的习惯脱不开关系。
　　2011年是十二五开局之年，也是地方政府大举换届节点。记者梳理发现，仅今年1月份就有16个地级市新的市长和市委书记走马上任，接下来还会有更多地方官员相继履新。
    全国人大财经委副主任尹中卿接受记者采访时介绍，今年到2013年，从地方到中央均要换届；在政绩压力下，很多地方官员依然会把GDP增速作为第一目标。
　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希接受本报记者采访时证实，过去经济发展中确实存在地方政府官员上任之初，投资热情较高、增长较快的现象。
　　有研究显示，地方政府的经济增长周期，以及“圈地热”和土地违法现象的周期，往往与地方政府的换届周期相吻合。体现到资本市场上，则会相应地掀起一波大行情，如上一轮集中换届的2006年。
　　事实上，为了获得一个更好的政治前途，现任政府官员需要做出更多的业绩。在目前的经济发展方式下，通过投资来拉动GDP的增长依然是最便捷、最好掌控的手段；而在换届后，多上项目和快上项目，也是新官们在短期内快速打开局面的最好方式。
　　这一背景下，包括刘树成在内的代表委员显然不能不担心各地有大量的热钱、快钱勇于投资，将把经济增长速度由“偏快”推向过热。
　　对此，决策层事实上已早有认识。多位国务院智囊及“中共十七届五中全会决定”起草组成员在去年底召开的会议上就提出：要警惕十二五开局之年的地方投资冲动。
　　国务院发展研究中心党组书记、副主任李伟此前称，马上将进入又一轮地方党政领导班子换届周期，各方须切实改变对GDP与经济繁荣程度关系的认识。
　　李伟透露，十二五规划纲要的制订过程中，将着力于建立约束、检查机制和责任追究机制，明确提出科学合理的约束性指标。
　　但随后，即使在中央已经明确十二五规划中把经济增长目标降到7%之后，部分地方政府的投资热情似乎没有丝毫降温。
　　博弈中央宏调
　　一边是把物价调控放在首要地位的宏观调控政策，一边是新官上任，大干快上的地方政府投资策略，经济工作会议定调的稳健货币政策会否受到冲击成为越来越大的疑问。
    全国政协办公厅经济局副局长赵珩认为，领导班子换届本属正常，但急于升迁的官员却需要在关键时点上快出政绩，于是就会“赶活”，用各种手段迅速加大当地的投资力度。一些地方政府不惜违反规定，为“城投债”、“银信政”等担保，积累巨大的系统性风险。
　　决策者对此应有所前瞻和防范。中国财政学会副会长安体富接受采访时则表示，地方政府的投资，很显然会加剧通胀，而这有可能倒逼中央从紧的货币政策继续升级。
　　2006年前后，正值上一轮地方政府换届集中时，央行行长周小川也曾在一个会议上特别提到2003年政府换届时发生的信贷增幅过快现象，并称，这需要马上收紧货币政策，“把过快的增长压下来”。
　　电影《让子弹飞》的台词是“彼时彼刻，恰如此时此刻”。眼下正召开全国两会，全国上下都在集中参政议政，各种声音中，进一步加息的风声正紧。
　　周小川此间指出：“货币政策是整个经济相互沟通的过程，究竟哪些是有利于从紧的货币政策的条件，还有哪些是我们需要特别注意的，需要深入研究；其中一个值得研究的问题是，在政府换届的年份，对于经济的影响是一个什么样的原理，是我们在今年年末和明年年初需要特别加以小心的。”
　　博览资讯近日为一家客户提供的研报指出，在货币政策紧缩的大背景下，一些地方政府却依靠他们和城市商业银行的特殊关系拿到贷款，这可以从城市商业银行隔夜拆借利率大幅增加找到证据。据此，报告称，今年很有可能存在地方投资需求和货币政策博弈的局面，我们担心，在政策力度已经很大的情况下还出现“失控”加速的状态，这可能会倒逼中央政策继续加力。

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从体制上遏制地方“GDP冲动”



方烨　施智梁




    温家宝总理在政府工作报告中明确指出，今后五年，我国经济增长预期目标是在明显提高质量和效益的基础上年均增长7%。出席两会的代表和委员表示，这是中央政府站在转变发展方式的角度提出的理性而科学的发展目标。
    “但值得警惕的是，一些地方政府的发展思路尚未从根本上转变。”部分代表委员告诉《经济参考报》记者，不少地方都制定了两位数的经济增长目标，出台了规模庞大的投资规划。为保证经济健康稳定增长，中央有必要从体制上遏制地方的“GDP冲动”。
    警惕
    开局之年或再现投资热
    《经济参考报》记者在两会采访中注意到，一些任职地方的代表和委员，在谈及当地发展时依然对谋求经济快速增长津津乐道，并为此制定了规模庞大的投资计划。同时，从地方“十二五”发展规划纲要中也可看出，不少省份“十二五”期间地方全社会固定资产投资都超过8000亿元，折算下来投资速度年均增长超过20%。
    地方政府对经济增长热情高涨，引发了经济学家对今年中国投资增长乃至经济增长可能过热的担心。
    国家行政学院决策咨询部研究员王小广说，2011年是“十二五”开局之年。从年初一些地方两会透露的信息看，今年我国很可能出现投资过热，这对宏观调控提出重大挑战。“今年中国经济存在的主要问题可能是投资过热而不仅是物价问题，3月份发布的投资数据还看不出来，但是到了4月份就可能引发普遍关注。”
    从记者收集的部分公开资料来看，许多地方的“十二五”GDP增长目标都定得很高，类似“翻一番”这样的字眼频繁出现。
    全国政协委员、中国社科院学部委员刘树成表示，当前正处在各级政府换届以及建党90周年的时点，这些因素成为推动地方经济快速增长的主要力量。再加上2011年是“十二五”的开局之年，各地有大量的热钱、快钱勇于投资。如果对这些推动因素处理不好，有可能把经济增长速度由“偏快”推向过热。
    著名经济学家吴敬琏指出，各地“十二五”的投资计划需要调整。各地方各行业的“十二五”投资计划都比较大，比如说铁路建设计划投资3.5万亿。这种投资计划需要重新审核，否则会影响整个“十二五”时期宏观经济的稳定。
    对于“十二五”期间当地投资额的快速增长，有地方官员归因于“过去基础条件较差”。言外之意很明显，如果不能保持较高的投资增长便很难在经济发展中赶上来。一位现职副省级的人大代表对《经济参考报》记者表示：“‘十二五’对于我们省是个关键时期，我们省的经济相对落后，所以只能首先确保将基础建设的配套设施落实好。”
    问题
    地方转型思路亟待厘清
    目前，投资已成为地方政府拉动GDP最直接最有效的方法。然而，地方政府过度依赖投资，已经使得经济发展的“三驾马车”失去了均衡性，过度投资的负作用也正在展现。
    不少代表委员在接受记者采访时表示，我国的资源禀赋和环境压力已经无法跟上纯粹以投资拉动GDP的方式，不少地方大量投资后，当地居民的幸福感并没有提高，反而饱受污染之苦。
    中国人民大学中国经济改革与发展研究院副教授孙咏梅分析认为，从全国各地制定“十二五”规划情况来看，很多地方还是以发展速度为第一要务，而且为了能在五年内见成效，投资仍以基础建设为主，主要集中在传统制造业上。“虽然有的地方政府定的经济增长目标并不高，只有个位数，但如果按照其投资规模推算，经济增速就会上两位数。”
    为什么地方投资冲动这么强烈，而且持续投向基础建设和传统制造业？孙咏梅认为，关键还是地方对“十二五”期间经济如何转型的思路尚未厘清。
    当前必须认识到，中国进行经济转型已经势在必行。“现在中央提出的加快转变经济发展方式已经不再是一个口号了，是非常迫切非常现实的，是‘十二五’时期一个发展主线。”全国人大常委会委员、中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉对《经济参考报》记者说，中国改革开放以来经济快速发展，一个很重要的原因在于充分发掘了人口红利。然而随着经济的发展，人口结构正在发生变化，人口红利即将消失，中国将不再有充足的劳动力供给。中国过去的竞争优势在于廉价、充足的劳动力，然而这种比较优势将逐渐消失；与此同时，中国还没有足够富裕，技术密集型、资本密集型产业还不会一下就获得明显的比较优势，这是中国在“十二五”时期面临的最大挑战。
    那么地方经济应该如何转型呢？首先应该扩大消费对经济增长的贡献率。中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁说，未来中国经济增速会逐渐放缓，原因一是“4万亿”投资基本结束，二是国际市场恢复缓慢并有可能反复，三是消费占GDP比重过低的格局并未改变。这意味着，中国既往主要依靠投资和出口的经济增长难以为继，必须加快推进收入分配制度改革，扩大居民的消费需求，使国内消费需求成为经济增长的主要驱动力。
    其次，发展集约型经济。“中国这些年来在经济发展过程中所凸显出的资源与环境约束，越来越迫使我们要加快转变经济增长方式。”中国社会科学院城市发展与环境研究所所长潘家华说，中国温室气体排放总量在2007年的时候已经超过美国，能源消费总量2010年也成为世界第一。所以，走集约型经济发展之路已经显得相对迫切。
    办法
    从体制上遏制地方“GDP冲动”
    在“十二五”时期的经济增长方面，中央和地方思路存在差异，根源在于体制。中国社会科学院数量经济与技术经济研究所所长汪同三说，今年是“十二五”规划第一年，各地普遍存在着上项目的倾向。所以要继续深化经济体制改革，认真转变发展方式，科学调整收入分配政策。
    中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长高培勇则以当前地方普遍进行的“土地财政”为例，认为中国需要通过体制改革遏制地方投资冲动。他说，地方政府存在发展的冲动，所需要的资金永远没有满足的那一天。大家目前看到的是土地出让金的问题，但是类似的情况之前就已经存在了。1994年之前，地方政府招商引资的主要手段是给予大量的税收优惠；1994年税制改革规范了地方政府随意给予税收优惠的行为，结果在全国各地随即开始了一股大规模乱收费的浪潮。所以只要根本的问题没有解决，未来即便堵住了土地出让金这个口子，也还可能通过别的形式表现出来。
    因此，遏制地方的投资冲动，要从体制上寻求突破。吴敬琏认为，体制改革需要政府有“顶层设计”。他说，“十二五”期间中国转变经济发展方式的主要动力将来自体制改革。但是当前社会利益已经固化，如果没有整体设计就转型，可能会有消极后果。
    具体到地方投资冲动问题来说，孙咏梅建议：“在改革层面上，要形成内生的增长机制，做到有保有压。”
    “压”体现在适当压低了经济增长速度。从政策性工具的使用看，财政政策尽管仍然维持积极的政策，但主要要着眼于向民生领域和创新领域倾斜。货币政策则要继续保持稳健的货币政策，必须要优化信贷结构，优化的方向要着眼于扭转产能过剩和缓解通胀压力。由于财政支出结构和信贷结构的调整，今年的投资结构将会发生较大的改变，投资规模也会适当收缩。
    在“保”的方面，要进一步提高居民收入和扩大消费需求，积极推进提高最低收入、改进个税调节、加强社会保障和促进就业措施的实行，以扭转劳动和资本在分配方面的不和谐关系，增强内需的拉动力，促进企业将注意力转移到提高技术、质量和劳动力素质等方面来。
    还要改变地方政府的考核机制。全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达对《经济参考报》记者表示，可以在地方官员的政绩考核中添加GDP之外的因素，如对保障房建设等民生指标的考量。
    全国政协委员、上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦更是建议将《环保法》中提出的各种指标作为地方官员政绩考核的一部分，提高环保指标在政绩考核中的权重。

亚平

地方金融扩张冲动难抑 管理体制有待理顺




    2011年“两会”中，“完善地方政府金融管理体制”并不是一个大热的话题，然而，3月5日，首度公布的“十二五”规划纲要(草案)(下称《草案》)首提这一议题，让近两年勃兴于金融危机和“四万亿”刺激计划的地方金融平台浮出水面。
　　相较于“十五”计划和“十一五”规划，“十二五”《草案》首次对地方金融管理提出要求，“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任。”
　　“十二五”规划背后，是地方金融平台近两年的突飞猛进。2008年后半年，借金融危机刺激政策出台的东风，地方农村信用社、城商行等金融机构以及地方成立的名目繁多的平台公司，成为地方政府宏大投资计划的运作平台。
　　地方金融力量已不可小觑，2009年以来，不少省市的农信社贷款雄居当地市场第一位，农信社成为地方政府投资运作的重要平台，监管层对此颇为烦恼。一位接近监管机构的人士向本报记者透露，2009-2010年，银监会相关领导曾对包括山西省联社在内多家农信社表达过担忧。
　　不过，与银监会担忧不同的是，各地政府金融管理平台亦乘机迅速扩军。2010年上海陆家嘴金融论坛上，深圳市金融办相关负责人透露，初步统计，到2009年底，全国各省市自治区都成立了地方金融办，全国283个地级以上的城市中有222个成立了金融办，还有很多县市级别也成立了金融办。
　　2011年1月份，在民生银行内部举办的全国政协委员会有关“十二五”规划建议的研讨会上，众多政协委员曾指出近年来地方金融机构发展中的若干问题。其中之一，便是管理体制尚未理顺。
　　一位参会的政协委员向本报记者表示，地方国有金融企业管理体制最大的问题在于政企不分，一些地方政府控制的地方商业银行、农信社、担保公司，在过去3年地方投资大潮中扮演了非常重要的融资角色。
　　“在农信社管理体制中，省联社兼政府管理平台和法人实体为一体，政企不分很严重。”上述人士表示。
　　地方金融扩张冲动
　　2008年下半年，“四万亿”刺激计划拉开了地方政府投资冲动的序幕，地方金融应运而起，遂成蔚然之势。
　　2010年10月底召开的全国省级金融办主任联席会议上，内蒙古金融办人士曾透露，内蒙古自治区2005年地方金融机构在全区的金融总量不到8%，而到2010年10月份，2000亿元的农村信用社资产，再加上包商银行、小额贷款公司、村镇银行等，地方金融市场份额将会超过国有银行和股份制银行，占比或在50%以上。
　　广东的例子也可佐证。2006年，金融资产不足6万亿，2007年开始，政府激励金融产业布局，当年金融资产比2006年增加7500亿元，此后连年翻番，2009年比2008年增加了1.9万亿元，其中，地方金融的分量已经达到了25%。
　　地方政府投资冲动加上地方金融机构的信贷冲动，正如一位城商行副行长所言，“很多城商行过去两年相当于再造了一家银行。”
　　同时，受到金融牌照和开设分行限制的地方金融机构，已开始将眼光转向村镇银行，东北多家城商行曾公开阐述过倍增村镇银行网点的动议，地方金融机构由此可做到三分天下有其一。
　　与城商行、农商行、农信社、小额贷款公司、担保公司等地方金融势力崛起相伴随的，是地方金融办的积极扩权。
　　2010年3月，全国首家以“局”冠名的省级政府金融管理服务机构北京市金融工作局挂牌，由金融办升格为金融局，并下设银行服务处、证券期货服务处、保险与非银行服务处、金融市场处、金融稳定处等10个处室，分管不同金融领域，从部门设计看，足见其雄心。
　　地方金融监管难题
　　在上述民生银行会议上，政协委员对地方金融机构发展中的诸多问题总结为四大方面：
　　其一，发展战略雷同，大多数机构竞争力不强。其二，法人治理机制不健全。大多数城商行、农商行、信托公司建立了股份制，但多数股份掌握在地方财政部门、国资委、政府投融资平台或地方国企手中，政府一股独大，制衡机制失灵。对于农信社而言，则由于股份分散众多，社员股东的约束力不强，其公司治理一直备受诟病。
　　其三，管理体制尚未理顺。地方国有金融企业管资产、管人、管事和服务相互隔开；农信社管理体制中，省联社兼政府管理平台和法人实体为一体，政企不分。
　　比如对于小额贷款公司等新成立的准金融机构，监管并不明确。上述委员告诉记者，“审批的不监管，负责管理的部门又不审批，结果是谁也管不好。”
　　其四，经过近两年的野蛮扩张，地方金融机构中不少存在风险隐患，且救助机制不健全。如许多农信社和城商行等老机构包袱重；小额贷款公司、融资性担保公司等新型(准)金融机构业务模式不成熟，政策法规不健全，操作管理不规范。
　　“有的地方银行、农信社发行理财产品，并游离于表外，其风险难以有效监控。”上述委员分析。
　　不过，当日民生银行会议上给出的建议并未有太多操作性价值，比如理顺地方金融管理体制，“一要诸如健全组织架构，强化地方管理职责。二要进一步改革和完善农信社管理体制。三要理顺地方管理和监管的关系。”
　　“很多都流于理念，尚难进入实际操作层面。”上述人士分析。
　　国研中心金融研究所所长、央行货币政策委员会委员夏斌在新书中给出的方案或许可供参考，中央与地方对金融资产的管理应分别归由中央与地方的唯一机构来操作，并向国家财政负责。地方管理的金融资产多属中小类金融机构，“在方向上，更应鼓励地方所持股份替换成民营资本，地方集中财力，以解决公共财政问题。”