[转帖] 王海光：转轨和嬗变：中国当代户籍制度形成的制度渊源探析
王海光：转轨和嬗变：中国当代户籍制度形成的制度渊源探析 |
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户籍制度是政府运用相关的行政手段对所辖人户进行登记和管理的一项基本的国家行政法律制度。传统户籍制度是王朝国家纳贡体系的体现，其主要功能是强迫臣民百姓给国家缴纳赋税，维护皇权统治的稳定性；现代户籍制度则是现代民族国家主权在民的体现，其主要功能是保护公民合法权益。国家依法收集、确认、登记人口基本信息，以便实现有效的社会管理，促进和保障公民的福祉。由传统王朝国家向当代宪政国家的历史转型，建立一个保护公民私权基础上的现代户政制度，是其不可或缺的基础制度建设。
在传统国家向现代国家的历史演进中，其核心是厘清国家与社会的界限，确定政府与民众的关系，以民主宪政替代皇权专制，以公民社会取代臣民社会。这个现代化的转轨过程，体现在户籍制度建设方面，就是要实现从国家义务本位向公民权利本位的功能嬗变。现代户籍制度不仅收集提供人口统计的基本信息资料，更是为了保障公民的身份、职业、迁徙等基本权利的实现，在国家政治转型过程中具有十分重要的制度建设意义。制定宪法，实施宪政，民主选举，地方自治等等，这些现代政治制度的创建和实施，都得通过现代户籍制度来实施。道理很简单，只有搞清楚人户基本情况，才能具体地落实“主权在民”。依法登记的户籍人口信息，是公民权利和义务的法定依据，国家政府制定政策的施政基础，社会经济活动的重要参考，所以一向有“户政为庶政之母”的说法。保护公民私权的现代户籍制度的建立，历来被认为是后发现代化国家最基础的制度建设。
古代中国的户籍制度源远流长，十分严密，是王朝国家纳贡系统的一项核心制度，实现了皇权统治的需要，也使中国现代化的历史包袱十分沉重。中国户籍制度的现代化转型是从清末民初开始起步的，当时的执政者把推行现代户籍制度作为实现宪政的一项基本制度条件。国民党执政时期，国民政府对户政建设尤其重视，视为“庶政之母”，列为“训政时期”基础性的国家政治建设，即使八年抗战时期也没有停顿，构建了一套比较完备的现代户籍法律体系。但是，这项制度建设的步伐在1949年以后戛然而止了，新中国的户籍制度建设走上了另一条路线——计划经济的人口统制管理方式。新中国在全面移植苏联社会主义模式的过程中，在工业化和集体化的交互影响下，城乡冲突骤然激烈起来。为解决日益激烈的城乡冲突，新中国于1958年建立起了一套限制人口自由流动的户籍制度体系，并成为了划分城乡二元社会的一项核心制度。
当前，当代户籍制度改革研究已成为学界的一个热门课题。但是，对中国户籍制度从传统到现代的历史嬗变，对中国当代户籍制度生成的社会历史条件还有些误读误解的问题与似是而非的论断，甚至把中国当代城乡二元户籍制度的建立过程过分特例化了。而如果对这项制度形成过程和生成机理没有充分认识，陷入就事论事的皮相之说，改革是很难对症下药的。因此，对中国当代户籍制度的研究，必须考察其历史演化的制度渊源，从中发现其生成和发展的制度路径是怎么形成的？哪些是传统因素的遗存？哪些是借鉴来的东西？哪些制度因素是沿袭了传统的体制因素？哪些制度因素是在移植苏联体制中的变异？
本文试图从历史传统、战争经验、苏联影响、工业化路径等方面考察中国当代户籍制度历史演进的内在逻辑关系，探究其生成的制度渊源。
一、从传统到现代：中国户籍制度现代化转型及其战争因素的影响
古代中国是世界上最早制定了一套严密的户籍管理制度的国家。中国传统户籍制度源远流长，发展于春秋，定型于秦汉，以后各朝各代历经变化，从秦汉的“编户齐民”发展到明清的保甲制度，沿袭了两千多年。传统户籍制度是与中国王朝体制相联系的一项基本制度。所谓“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。其基本功能是通过人口统计，“人户以籍为定”，提供分配土地和征发税赋徭役的依据，强制百姓履行为国家服役的义务，是皇权专制主义“纳贡制度”的法律体现。同时，这种和土地制度密切联系的，以家庭为本位的人口管理方式，也为农业社会的稳定秩序提供了制度保障。在“口系于户、户著于地”的传统户籍制度下，以编户为单位，把血缘和地缘紧密地结合起来，提供了维护社会治安、教化乡里、规定身份等级、稳定宗族组织、限制人口自由迁徙、实现“安土重迁”等诸项社会整合功能。[1]古代户籍制度的这种高度耦合性质，给中国农耕文明提供了家国同构系统的稳定性。
对中国历史上传统户籍制度的流变及其特点，学界多有论述，基本点上大同小异。如有研究者认为中国古代户籍制度有四大类型：1、征赋派役户籍制；2、世袭身份户籍制；3、人口统计户籍制；4、保甲治安户籍制。在这四种类型中，征赋派役户籍制和尔后的人口统计户籍制是演变的主线；世袭身份户籍制和保甲治安户籍制是其副线。[2]这实际上说的是传统户籍制度的功能演变。也有研究者将中国古代传统户籍制度的特征归纳为：1、具有限制人口流动的地域性；2、具有贵贱良莠差别的等级性；3、具有等级职业的世袭性；4、具有社会治安的统治性功能等等。[3]尽管人们对传统户籍制度的特征论说不一，但都反映了王朝政治的纳贡体制特征。
皇权专制下的“编户齐民”，是通过户籍手段实施对臣民们的人身控制，臣民们则想方设法运用各种方式脱籍逃籍，实施反控制。这种人身束缚意义上的控制和反控制的对冲关系，构成了王朝政治的主要矛盾。一旦国家出现了大量脱离了户籍控制的流民，就会带来社会动乱。有学者认为：“王朝的人身控制（落实为户籍管理）政策与民间社会往往不分贫富而皆有的自由冲动发生碰撞，加上政治腐败与天灾的触发，才是多数社会爆炸、王朝倾覆的真正动因。”[4]
中国古代户籍制度传承到清王朝后，土地和人口关系有了重大变化。清政府实行“摊丁入亩”的政策，以土地税取代了人口税，“滋生人户，永不加赋”，将户籍与赋税剥离开来。利用户籍制度建立身份等级的做法，在清代也大为弱化，从而使户籍制度的治安和人口统计功能凸显出来了，与地方基层组织的保甲单位有了更密切的结合。
保甲户籍制度兼有乡村基层组织和民兵保安的双重性质，可以将各色人等编入其中，形成一个维护社会治安的网络。依保甲册籍统计人口，也较之过去赋役制度的人口编审能更准确地反映人口数据。保甲户籍制度虽表现了逐步向人口统计方向发展的趋势，但仍需要为政府承办钱粮杂役等事务，对民众的人身束缚没有彻底改变。在皇权专制政治下，户籍制度被附加其他社会职能，成为政府役使人民的首选工具。
现代户籍制度是建立在保障公民自由平等、居住自由、迁徙自由等基本权利之上的人口管理制度，意味着从义务本位到权利本位、从臣民身份到公民身份、从人身依附到独立人格的转变。建立现代户籍制度是从传统国家走向现代国家的一个基本标志。
现代户政制度作为中国现代化进程的一项基础性制度建设工作，发轫于晚清，成形于民国。其过程可以分为三个阶段：清末民初是开端期，南京国民政府时期是形成期，抗战以后是定型期。
第一阶段，现代户籍制度的初创时期。
20世纪初年，在风雨飘摇中的晚清政府为挽救大厦将倾的国祚开始推行宪政。1908年清政府制定了“六年户籍行政设施计划”，随即颁布《户口编审法》、《调查户口章程》，开始在全国范围内进行户数与口数的人口调查，作为实行议会政治和地方自治的依据。1909年晚清政府又制定了《京师调查户口规则》和《京师调查户口施行细则》，为全国示范。虽然此次全国人口普查工作遭到以为开征人头税的各地民众的强烈抵制，未能达到预期目的，但却是中国现代人口调查与统计制度的开端。
晚清政府在预备立宪过程中，认识到“宪政之进行无不以户籍为依据，而户籍法编定又必于民法与习俗而成”[5]，在参考日本和欧美等国的户籍法规的基础上，于1911年初制定了第一部现代法律意义的《户籍法》。这是中国历史上第一次用世界通行的户口登记与管理方式来规范的户籍法律。该法将“人籍”与“户籍”分立。人籍记载出生、成婚、离婚、撤销嫡庶、认领私生子、立嗣、退继、招婿、监护、死亡、宣告死亡、宗祧、继承、分家、国籍之更易等有关于人之身份的事项。户籍记载移籍、入籍、就籍、除籍等户口的变动事项。移籍和入籍自由，无需许可。并确定将户籍管理的执行权委之地方自治机关，以贴近民情；监督权委之司法审判部门，以处理私权。虽然这部户籍法随着清政府的覆灭而搁浅，但其身份平等和保障私权的近代户籍管理理念却延续下来，对民国时期户籍法的制定影响重大。
1912年3月，中华民国临时政府颁布《临时约法》，明文规定“人民有居住迁徙之自由”。以后的北洋政府和国民政府的历次宪法都承袭了这一条文。宪法确定了人民居住自由和迁徙自由的权利，解除了宗法社会对人身的束缚，使人口的自由流动有了法律上的保障。
北洋政府时期，内务部曾于1912年草拟户政条例，随即在全国开展了大规模的人口调查，人口统计项目为中国有史以来最为详细，继续了从晚清未能完成的工作。[6]随后，北洋政府颁发了《县治户口编查规则》（1915年）、《警察厅户口调查规则》（1915年）、《京兆各属户口编查单行细则》（1916年）、《京师警察厅呈报户籍规则》（1927年）等户籍管理法规。
清末民初是中国户籍制度现代化的开端，这一时期制定的户籍法律，废弃了传统户籍的国家主义和身份标志，确立了形式统一、人格平等和私权保障的现代户籍管理原则。新户籍法规是在宪政和地方自治的框架下实施的，以新式警察制度逐渐取代了传统保甲制。但由于政局动荡，战乱频仍，中央政权更迭频繁，对户政制度现代化的推进比较有限，许多户籍法律还带有宗法社会的印记，实践效果有限。同时，警察对户籍的监控作用也有逐渐加强的趋势。[7]但是，新的户籍法律解脱了过去的人身束缚，促进了社会的流动。一批批离开土地的农民纷纷来到城市，成为了第一批近代城市化的新市民。
第二阶段，现代户籍制度的形成时期。
国民党执政时期对户籍的重视程度更胜于前，成绩也最大。早在1924年孙中山拟定的《建国大纲》第八条和稍前制定的《地方自治实行法》中，就将“全县户口调查清楚”列为县自治各项初步工作之首。在孙中山的建国方略中，县政为训政的基础，县自治是宪政的前提条件。国民政府定都南京之后，遵奉“总理遗教”，开始施行训政，把现代户政体系的建设作为“建国历程中的首要工作”，相继颁布了《户口调查统计报告规则》（1928年）、《清查户口暂行办法》（1929年）、《人事登记暂行条例》（1929年）、《国籍法》（1929年）等一系列户籍法令。[8]1931年12月12日，南京国民政府参照英、美、德、日等国的户籍法律制度，正式颁布了中国历史上第一部《户籍法》。1932年，制定《户口异动登记暂行办法》。1934年，国民政府对户籍法进行了第一次修订，并制定《户籍法实施细则》，于7月1日起在全国开始实施。
1931年的《户籍法》重申了1911年《户籍法》所确立的户籍为私权保障、地方自治之依据的立法理念，仍奉行户籍迁徙自由的原则。删除了前法中具有宗法痕迹的事项，规定了详细的登记程序，从法律条文上具有明显的进步。该法将户籍和人事登记的监督权由司法机关转归县、市政府，以加强政府实施社会控制的行政功能。
南京政府在推行地方行政和人口登记过程中，最大的问题是缺少能够联系县政府和人民的地方基层机构，以致于政府与民众间存在着难以逾越的鸿沟。[9]1930年代，国民政府首先在部分省区恢复了传统保甲制度，随后推广到全国，把保甲制度和地方自治结合起来。[10]1937年，政府出台了《保甲条例》。1939年，推行新县制，确定“寄保甲于自治条例之中”，作为乡镇基层组织。民国保甲组织的基本工作是实施“管（管理）、教（教育）、养（经济）、卫（军事）”。“管”就包括清查户口，实行连坐切结等。据《县保甲户口编查办法》规定：以县为单位编组保甲，同时调查户口，保甲户口编查完毕后，乡镇公所依据《户籍法实施细则》的规定，办理户籍与人事登记和暂住户口的异动登记。[11]从而把保甲制和人口调查绑缚在一起了。
抗日战争时期，国民政府退居西南腹地，但户政建设仍未曾停顿，而且还有相当的进展。一是通过保甲户口编查等活动，支持了抗战时期征兵出夫征粮等事宜。二是相继制定了《户口普查条例》（1942年），《县保甲户口编查办法》（1941年），《暂居户口登记办法》（1943年），《迁徙人口登记办法》（1943年），《各省市办理户籍及人事登记实施程序》（1943年）等户籍法规。三是健全户政管理职能，训练了大批户政干部。1942年，国民政府在内政部设置户政司，掌管户籍行政。各省设立户政科，县设立户政股。1944年11月，内政部颁布《省市县各级户政机构充实办法草案》和《各省市户政干部人员训练办法》。对省、县、乡镇、保和警察局的户政人员集中进行户政业务的培训，并规定受过户政训练的人员不得任意改就别业。各大学也开设了相应户政课程。
第三阶段，户籍法律制度的完善时期。
国民党政府把户政建设作为战后建国的一项重要措施。抗战胜利后，1945年9月11日，内务部公布《收复区实施户口清查办法》，要求在三个月内办理好户口清查和保甲整顿，以“奠定收复区户籍行政基础及维持地方秩序”。[12]
1946年1月3日，国民党政府公布了第二次修正的《户籍法》。新法比旧法有较大的变动。主要是：1、登记户口的范围有所扩展。除规定籍别等级、身份登记外，并将户口普查、迁徙人口及外国人寄留中国的查记都包括进去；2、将户口、行政统一起来。明确规定户籍行政主管机关，在中央为内政部，在省为省政府，在县为县政府，纠正过去分散管理之弊；3、对立户原则做了新的规定，立户范围不仅适用于农村，也适用于城镇；4、将旧法规定的人事登记和户籍登记合二而一，改称身份登记。5、在已办户籍登记的地方，得颁发国民通行证。1946年6月21日，国民政府行政院颁布了《户籍法实施细则》，对户口调查、户籍登记、国民通行证、户口统计等事项作了比较详细的规定。同年9月，公布国民通行证实施办法，给年满18岁的国民发放国民通行证，列有姓名、性别、出生年月、住址、教育程度等项，并粘贴照片及指纹。由公务员和家属到普通民众，从城市扩大到县镇乡。[13]
为保证《户籍法》的实施，1946年7月，国民政府内务部出台《各省市户政经费概算编列原则》，确定了各项经费开支方法。1947年3月12日，国民政府公布实施《户口普查法》，确定“户口普查每十年举办一次”，按标准时刻进行调查。[14]并预定在1948年进行全国人口普查。户政业务在全国开展起来并取得巨大的进步。
特别值得注意的是，根据《户籍法》中确立的户警分立的原则，战后民国政府把警察行政和户籍行政的关系作了明确的区分。1948年1月，内政部颁行《各省市县警察机关办理户口查记须知》指出：“警察调查户口，乃基于治安上职责而生之义务行为，与户籍身份登记确定人民权利义务及供国家施政依据之性质不同。”警察调查户口，系机密性的保安方法，由行政警察实行，多采用间接调查方式为原则。[15]按照有关法律规定，静态的人口管理由户政部门负责，动态的人口管理由警察部门负责。但在实际操作上，内政部警察总署制定了《勘乱时期警察中心工作实施方案》，在警察局内设置户卡手册，随时记录有关治安的户口动态，将户口分为甲、乙、丙、丁等种类，丙、丁是需要加强社会治安控制的。随着国民党作战的失利，警察机关对户籍管理越加严密，执行24小时户口变动登记办法。[16]所以，在国民党在大陆统治时期，由于战争等原因，户警分立并没有真正实现。
上述可见，自晚清以来直到1949年，历届政府在推进户籍法律现代化进程上是一脉相承的，不仅延续下来了保障国民居住自由、迁徙自由的立法原则，在法律技术上也越来越进步，条文更具规范化和科学化，各项户政法规逐步健全。到1946年，国民党政府在准备实现“宪政”的背景下，对《户籍法》进行进一步补充修订完善。这部《户籍法》和相关户政法规的颁布，标志了中国现代户政法律体系的形成。
但是，由于国共内战的爆发，这部《户籍法》未能在实践上贯彻下去。不仅预定的全国人口普查未能实行，已经开始的地方人口普查也进度缓慢。上海直至1948年11月7日才进行全市人口总清查。东南沿海许多县份直到1949年国民党逃离大陆前，才开始人口普查。即使人口普查开展较早的地区，实施效果也都不理想。如浙江省海宁县在抗战后曾搞过三次人口普查，但官僚胥吏敷衍塞责，实际效果很有限。[17]其他地区也就可想而知。
在国民党败退台湾后，又沿用了“户警一体”的治安户籍制，将户籍行政改隶于警察机关。[18]这是在1946年《户籍法》基础上的倒退，有着“戡乱时期”的特殊性。尽管如此，这部《户籍法》的立法原则及其实施细则没有变更，后经多次修正，在台湾地区沿用至今。[19]
国民政府在大陆未能完成的户籍法制现代化的事情，随着国民党政权在军事上的失败，移交到了中国共产党的手中。国民党没有把现代户政建设推行下去的两大因素——连年战争和乡村组织散乱，在中共手里已经得到了彻底解决。也就是说，在中共执政的情况下，建立现代户政制度的历史条件应是更为成熟的。
二、从农村到城市：中共户政制度的开端及其军管因素的影响
在中国现代史上，执政者固然把保障人民居住自由、迁徙自由的权利列为法律原则，在野的各政党各政治集团所标榜的争取民主自由口号，也都是把居住自由和迁徙自由作为理所当然的人民权利，并抨击当政者没有给予人民权利实际的保障。在保障人民自由权利上，中国共产党对国民党政府的批判最为严厉，还特别强调废除保甲制度的问题，将之列为实行人民自由的一项重要事宜。
中共长期在农村根据地环境搞武装斗争，没有现代户籍管理的实践经验，但并非没有户籍管理的意识。早在中华苏维埃共和国时期，在苏维埃政府的二十几个专门委员会中，就有户口委员会的建制。[20]在抗战时期，中共虽然没有另立户籍法律，但在政治理念上是争取民主和反对专制的，并一直把争取人民的基本权利作为自己义不容辞的政治责任。
在1945年4月的中共七大上，中共提出了“将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家”，这个新国家“保障广大人民能够自由发展其在共同生活中的个性”。毛泽东在大会政治报告中特别指出：“人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体这几项自由，是最重要的自由。”并宣称：“在中国境内，只有解放区是彻底地实现了”。[21]毛泽东在这里所讲的“身体”自由，即包括人民有居住和迁徙的自由。
以毛泽东为代表的共产党人，走的是农村包围城市的道路，因此非常重视农民的地位和作用。这与靠城市暴动夺取政权，一向轻视农民的苏共有很大的不同。在七大报告中，毛泽东高度评价了农民阶级的历史作用，称：农民在革命时期是“现阶段中国民主政治的主要力量”，在建设时期是工人的前身和“中国工业市场的主体”，“只有他们能够供给最丰富的粮食和原料，并吸收最大量的工业品”。毛泽东还给全党同志展现了一幅新中国的工业化会带来大规模人口流动的未来发展前景，“将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程”。[22]毛泽东对农民在未来新中国的社会地位进行充分肯定的同时，也阐述了城市与农村要协调发展的思想。
中共在建立户籍制度上的最初实践，是从农村走向城市的转折过程中逐步开展起来的。由于农村人口成份单纯，居民同质化程度高，中共在农村进行的组织动员并不需要借助户籍制度。而城市人口集中，成份复杂，居民异质性强，人员流动性大，如果不能准确掌握人口信息，城市的治安秩序很难维持，各项工作很难开展起来。中共对户口管理重要性的认识，是从建立城市政权的社会治安需要开始的。所以，新中国的户籍管理制度首先是从接管城市的军事管制时期起步的，一出生就带有鲜明的军事管制的胎记。
抗战胜利时，中共迅速抢占了一批大中城市，很快意识到户籍制度对管理城市非常重要，开始了建立户籍制度的最初实践，并初步总结出了一些管理经验。如1946年7月13日晋冀鲁豫公安局印发了邯郸市建立户籍管理制度在维护新解放城市治安秩序的经验等。其间，中共在东北占据大城市较早，统治时间长，积累的户籍管理经验也最为完整。[23]特别是中共接管哈尔滨市后，建立了一套比较系统的户政管理法规，对新中国户政工作的创建具有直接的影响。
1946年4月，中共在苏军协助下接管了哈尔滨市，确定了长期执政的工作方针。中共哈尔滨市政府在城市管理中认识到，如果掌握不了人口数字和人口变动情况，难以建立革命秩序和开展各项工作。1946年10月15日，哈尔滨市政府颁发了《开展户口调查布告》。1946年10至11月，公安机关在全市进行了第一次人口清查登记。1947年9月，在全市进行了第二次人口大清查。这次大规模调查登记，基本查清全市的户数人口和社会关系，破获了一批政治性和刑事性案件，初步建立起了户口管理制度。[24]户口管理的初步实践，使中共新政权掌握了管理城市治安的一把钥匙：居民怕被牵连，不敢留无户口人员住宿；无户口人员不敢留居，要求登记；坏人无处躲藏，被迫自首；限制了无业游民流窜，清查了逃亡地主分子；发现并控制了一批可能的犯罪嫌疑人和潜在的敌对分子。总之，建立起了市民的户口管理制度，中共在城市的政治控制和社会治安管理上也就有了基本的抓手。
为了统一管理城乡居民的流动，1947年6月，东北公安总处通令各地区统一旅行证制度。中共哈尔滨市政府规定了市民迁出、迁入、出生、死亡、临时外宿、临时居住旅行、事项变更等申报制度。市公安局制定户口移动手续制度。市民外出，需携带证明身份的路条、旅行证等证件。1948年4月，东北行政委员会颁布命令，实行居民证制度，废除旅行证制度。1948年8月，东北公安总处发出通知，规定：居民证是证明居民身份和在东北地区旅行的通行文件。居民证按捺指纹，并留存底档登记注明，每年查验一次，临时居民证半年查验一次。这是中共最早实施的居民证。[25]
1948年6月25日，东北公安总处根据哈尔滨市、佳木斯市、北安、双城等地的经验，制定并颁布了《关于户口暂行管理办法》。《管理办法》就户口管理的目的、范围、方法和重点作了明确规定，并且将“反革命嫌疑及有违法行为、破坏治安之嫌疑住户”另设登记册。在这些嫌疑住户发生迁移变动时，区街公安机关“应相互通报情况，随时登记材料，以便继续了解，发现问题，打击坏人”。[26]这是中共在这一时期最早制定的比较全面的地方户口管理法规。
在户口调查登记后，东北各地公安机关按照《管理办法》的有关规定，建立起了统一的户口管理制度，对参加过国民党各类组织的人员和危害社会治安的危险分子，都按特殊人口（即嫌疑住户）专门控制和重点掌握。
东北地区运用户籍管理城市治安工作的经验，得到中共中央的重视和推广，为关内城市接管工作提供了范本。1948年5月，中共中央社会部下发《新解放城市的公安工作介绍》的文件，指出：“户口工作是管理城市的重要环节，是建立革命秩序、掌握社会动向，了解阶级关系、限制坏人活动的工作基础，是公安工作不可缺少的工作”。[27]1948年8月4日，中共中央社会部批转《关于东北城市公安工作经验通报》。《通报》指出：“户口问题是管理城市的重要环节之一，因城市集中而又复杂，良莠难分，坏人到处活动，毫无限制，无有户口、门牌，搬来搬去，不但在治安方面有很大困难，就是邮政、电话、电灯、自来水等管理，亦无法进行。同时建立户口管理制度，弄清人数户数，阶级成份，掌握户口动向，不但利于公安，而且对于战勤负担，国民教育，发展生产，配给粮食，组织群众，都有帮助。”[28]
各地在接管城市中大致有两种情况：一是原存的户籍档案基本保留下来了；一是原存的户籍档案毁坏散失。加之居民为躲避战火，纷纷择地迁徙，人户分离严重，门牌号码混乱，居民人口数目不清。这给新政权的治安管理带来极大的困难。各地在接管城市的军事管制时期，首先暂时利用保甲管理现有人口，待各系统接管完毕，建立街区组织后，即开始清查户口，补报登记人户，建立新的户籍管理制度。通过重新登记，新政权初步摸清了城市各类户口的基本情况，稳定了社会治安秩序，开始建立新的户口管理系统。
1948年11月中共接管沈阳时，还比较缺乏管理城市的经验，户口管理非常混乱。24个分驻所的户口调查簿和1个分局的户口卡片全部失落；还有2.8万户、10万余人没有户口。清理整顿户口中，补报者有20多万人。[29]到接管上海时，户籍工作已然是井然有序了。1949年5月，中共占领上海。12月20日开始在全市查对户口。到1950年1月8日，全市户口查对工作即告完毕。[30]
中共在夺取全国政权时，坚持彻底摧毁旧的国家机器的政治观念，完全否定了国民政府的法律体系。1949年2月，中共中央下达了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，《户籍法》当然也在废除之列。但在接收政策上，中共政权是把户籍管理列为旧的国家机器中可以保留的具有社会管理职能的那一部分，对警察系统中的交通、消防、卫生、户籍等业务人员都作为留用人员为新政权服务。
1949年9月，在新政协制定的国家临时约法《共同纲领》中，明确规定“中华人民共和国人民有居住、迁徙的自由权”。[31]这一条款是近半个世纪以来中国各派政党和政治势力共同确定的政治原则。新中国的户籍制度既是在这一原则上重新起步的。
中共新创建的户籍制度，是在否定旧法统基础上的重建。其首要任务是巩固新政权，建立革命的政治秩序，具有鲜明的革命法制的特点。如公安部长罗瑞卿所说：“户籍工作有一条基本原则，就是保障人民的自由，对人民要宽，给以合法的最大的方便，对敌人或坏人则要加以限止、管制，对敌人和坏人要紧，使之不能乱说乱动，一言一行皆在我掌握之中。”[32]
中共初建的户籍体制根据新政权的统治需要，承继和加强了过去户籍治安管理的某些管制性特点。主要特点有二：一是“户警合一”的管理方式；二是“特种人口”的管理办法。这两个特点体现了新中国建立户籍制度的政治功利原则，即把户籍管理作为对敌对分子和其他犯罪分子进行政治控制，维护社会治安，巩固新政权的工具。
1、“户警合一”的管理方式。在国民政府时期，户籍登记等静态管理归属民政机关，有关治安的人口动态管理则由警察机关负责，实行二元管理体制。中共在接管城市后，将民政机关的户籍管理职能并入了公安机关，由治安部门统一管理户籍。由警察机关办理户籍行政业务，在当时社会治安混乱的情况下，有利于迅速实现新政权对城市的控制，恢复和建立社会秩序，确立城市管理的基础。这是1949年以后中国大陆“户警合一”的户籍管理体制的滥觞所出。
然而，“户警合一”具有的“管制性”特征，势必影响到户籍管理的社会服务职能的正常发挥。[33]这在城市接管时就有所反映。1948年4月5日，中共哈尔滨市委在对公安工作的决定中，就提出要改善户籍管理的制度，要简化户口手续，允许没有户口的人落户等问题。[34]建国以后，战事平息，社会秩序稳定，公安部正式提出了改进户籍管理办法，方便和服务群众的问题。1950年11月，中央公安部长罗瑞卿在全国治安行政工作会议上的总结报告中指出：“过去我们的户籍工作，多少侵扰了人民，麻烦了好人，……这样我们就成了‘警察人民’，而不是人民警察了。应该改正。”[35]
2、“特种人口”的调查管理。“特种人口”调查和管理，是国民党警察机关发现和控制各类“犯罪嫌疑人”，特别是对付中共地下人员的一个重要手段。[36]中共进城之后，即把这个手段拿过来，对付对新政权有危险性的政治敌对分子和社会不安定分子。在登记国民党军警宪特人员、党团骨干分子的基础上，各城市的公安部门确定了一批需要严加防范的特种人口。“特种人口”（简称“特口”）是指对新政权具有威胁的反革命分子和其他危害治安分子，大致分政治性和社会性两大类人员。以南京市为例，据1950年2月的特种户口统计，分为匪特嫌疑、窃盗嫌疑、吸售烟毒嫌疑、赌博嫌疑、暗娼嫌疑、歌女舞女、无业游民七类。而且各地的“特口”在人口中所占比例也差异很大。当时南京市人口976117人，其中“特口”为6457人，占总人口的0.66%。[37]另据天津市1949年3月统计，全市共有居民221246户，793463人，其中“特口”即为21537人，占总人口的2.71%。[38]
1950年8月12日，中央人民政府公安部在内部颁发了《特种人口管理暂行办法（草案）》，对“特种人口”的类别、管理方针、管理方法、确定与撤销、材料调查与档案管理等项，作了统一的规定。确定列为“特口”的划分条件是：“凡曾为反动党团、特务、军政官员、或为反动派掌握的外围组织之活动分子，尚无证明其确已改悔者，及有反革命嫌疑尚不足构成侦察条件者，均得认为政治性特口”；“凡属封建地主、封建会门、散兵游勇、隐藏武器、扰乱金融、假冒伪造、抢劫偷盗、贩毒、聚赌、窝娼等首要分子、可疑分子及前科犯、假释犯，均得认为社会性之特口”。管理方式分“公开管理”和“秘密调查”两种。《暂行办法》是新中国出台的第一个户籍管理文件，统一了全国公安部门对重点人口的管理工作。
在接管城市初期，为维护社会治安，各地对流动人口的管理十分严格，规定了旅店和住户对暂住人员的即时上报制度。如北京市1949年规定，“大小旅栈、客店、妓院均需建立旅客登记循环簿及旅客统计日报表，于每日就寝前，向该公安派出所呈送之备查”。一般住户的来客登记是“住宿3日以上者，应由户主于即日持户口簿申报登记，离去时即日申报注销……”[39]但各城市对正常的户口迁移是放开的，包括对“特口”的迁徙在内，都没有特别限制。《特种人口管理暂行办法（草案）》第七条规定：“特口”之迁徙手续与普通户口同，但须事先即时报告分局，非依法不得公开限制。
中共在接管城市时，组织了相当大的力量进行清查整顿户口档案的工作。到1950年底，全国各大中城市大都已将户口的底数清理完毕，初步掌握了必要的人口信息，发现和控制了政治上和刑事上的嫌疑人员，进而建立起了户口管理制度（申报迁徙、出生、死亡、旅行等），基本上克服了城市人口的混乱情况。这项工作的完成，不仅对城市治安管理发挥了重大作用，提供了施政的依据，也为管理国家积累了最初的经验。
新政权对户籍制度重要性的认识是非常朴素的，即所谓“保护好人，限制坏人”。这种治安户籍的理念，是中共长期从事阶级斗争的观念产物，对新中国户籍制度建设的影响深远。新中国成立后，长期把户籍管理当作公安保卫工作的手段，服务于巩固新政权、镇压敌人的政治需要。1950年11月，公安部长罗瑞卿在全国治安行政工作会议上总结说：“户籍工作是一件巨大的工作，做好了，对于我们保卫人民利益，发现和控制反革命分子的活动均有很大好处，并可得到很多供国家施政参考的有价值的资料。”[40]
上述可见，新中国户籍制度的建立，最初是从接管城市开始的。即以“巩固革命秩序”为目的，实施对重点人口的监控管理，带有鲜明的军事治安的特点。中共执政后对户口管理任务的规定，首先是当作对敌斗争的工具，“发现、控制反动分子，管制他们不许乱说乱动”，以巩固革命秩序。把户口管理作为政治控制的手段，这与国民党对户政管理的认识大不相同。在户籍管理的制度理念上，中共奉行的是“保护好人，限制坏人”的政治理念，国民党奉行的是“户政是庶政之母”的行政理念；在户籍制度的功能设计上，共产党是作为控制手段，国民党是作为行政依据；在户籍管理方式上，共产党实行的是“户警合一”，国民党则规定“户警分立”。从这些差异的产生，可以看到战争因素对现代户籍体系的制度变迁路径产生了十分重大的影响。在治安管理制度的定位下，新政权对户政建设的重视程度远不如过去，期限也没有那么迫切了。1949年新中国第一次全国公安会议上，确定以十年时间完成全国户口登记制度的建设。[41]
三、移植与枳变：新中国当代户籍制度的形成及其苏联因素的影响
新中国当代户籍制度的形成，一般是以1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，标志着当代中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。
从中国现代化历史上看，这个以城乡二元分割为特征的中国当代户籍制度的建立，存在着巨大的历史悖论。它既不是自晚清以来中国法律近代化过程自然延续的结果，也不是对苏联、东欧的人口管理模式简单的制度移植，更不符合中共在革命时期一再宣称的人民民主的共和理念。中共夺取政权走的是农村包围城市的道路，对农民的重视程度远远超过苏联共产党。但中共执政之后，不过短短几年时间，却采取了把农民堵在城外的政策，这是有违执政者初衷的。这个变化的发生是“一五”时期实施重工业优先的国家工业化战略，全面移植苏联体制所带来的。其中，统购统销政策和农业集体化运动是制度选择的两个关键因素。
当代户籍制度在1958年的建立，其制度路径的选择因素与苏联当年发生的情况是一致的，都是出于同样的工业化理由，都沿用了同样的农业集体化的历史逻辑。新中国的工业化采取的是苏联重工业优先的内部积累方式，需要从农业为工业化提取资金。所以，工业化一经启动，国家就出台了统购统销政策，并加速推行农业集体化。三者构成了互为因果的事件链条，使城乡差距持续拉大，农村人口推力不断强化，城乡冲突的规模越来越大，越来越激烈，最后国家不得不采取严厉措施限制农村人口的外流，并最终将限制人口自由迁徙的功能纳入了户籍管理制度之中。这是一个随着中心任务的变化而逐步演进的过程。
第一，巩固新政权的统治，城市户口登记制度的统一，治安户籍制度的初步建立。
新中国的户籍制度设计，一开始就与苏联东欧各社会主义国家的户籍管理性质相一致，都是属于治安户籍制度。户口管理的最初功能，主要是进行政治控制和维护社会治安。1950年7月召开的首次全国治安行政工作会议指出：“户口工作是国家管理城市不可缺少的一环，是治安工作的基础，在人民的国家机器中起着重要的作用。”并要求户口工作“成为公安保卫工作中有力武器之一”。[42]这个户政工作思想体现了新中国巩固政权的政治需要。
城市是国家的政治、经济、文化的中心，在国家管理层次上处于社会控制链条的高端，农村则处在这个链条的低端。新中国户政制度的建设步骤，是先城市、后乡村；具体办法，是从重点人口的管理，再到一般户口管理。这都是出自于同样的政治控制的理由——通过户口登记来发现和控制敌人。
新中国的户政建设是在巩固新政权统治的镇压反革命运动中开始起步的。1951年7月，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，统一规定了城市户口登记制度。这是新中国最早的一个全国性的户籍法规。各地将镇反运动和户籍制度建设相结合，建构起了对危害新政权统治的敌对分子进行政治控制的管制系统。[43]
镇反运动结束后，专政机关的政治控制活动转向制度化和规范化。户籍管理的任务主要是对政治性和社会性嫌疑人员加以控制。按照中央有关部署，户口建设的中心是大中城市、工矿地区、军事要塞及沿海边境地区的重点人口管理，规范和严密大中城市的户籍管理，在农村的户口登记问题尚未提上日程。
1953年的全国第一次人口调查和第一届基层选举，在为召开第一届人民代表大会作普选准备的同时，也强化了户籍工作在治安管理的作用。中央公安部1954年7月的一份内部报告中讲：“只有做到人人有户口，彻底消灭漏口、漏户，才便于发现与控制反革命分子和刑事犯罪分子，才便于寻找通缉罪犯，才能有效地达到严密社会面的控制。”[44]
新中国初期，农村人口向城市迁徙比较自由，实行的是迁徙证制度，对在城市有生存基础的居民都准予入户。直到1954年，政府还没有将限制人口迁徙流动的功能纳入户籍管理制度中去。第一届人大通过的五四宪法第三章第九十条明文规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”[45]
五四宪法制定后，中央政府骤然加快了各项法律制度的建设步伐。1954年12月20日，内务部、公安部、国家统计局下达《关于共同配合建立户口登记制度的联合通知》。通知要求：各地民政、公安、统计等有关部门共同配合，把户口登记制度在1953年人口调查的基础上确实建立起来，以适应国家各项建设的需要。
从形式上看，1954年以后加紧户籍制度建设的这些举措，固然是反映了宪法制定后的进一步健全国家各项制度，全面建立户政体系的客观要求，但实际上国家对户籍制度建设的重视，并非仅仅是制宪立法的需要，更是有着城乡冲突下的现实动因。
新中国第一次城乡冲突出现在1952年，直接导因是“三反、五反”运动。三、五反运动在政治上打击私人企业的同时，也破坏了城镇原来的工商业基础，造成了大量城镇失业人员。为解决城镇劳动力结构性短缺和大批农民涌入城市问题，政府开始对农民进城就业加以行政干预。
1953年4月17日，政务院发出《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，要求各级政府劝止农民自行进城找工作，动员滞留在城市的无业农民回乡。[46]虽然这时的措施还只是比较缓和的“劝止”和“动员”，但必须限制农民向城市自由流动的意思是非常清楚的。随着新中国开始全面移植苏联体制，城乡冲突的性质又有了新的变化。这个在新的制度基础上发生的变化，对当代中国户籍制度的建立具有重大影响。
第二，统购统销的实行，城乡二元利益结构的形成，城乡户政建设的加快实施。
1953年，新中国开始实施第一个五年计划，推行重工业优先的工业化战略，建立计划经济体制。苏联优先发展重工业的国家工业化战略，所需用的大量资金来自内部积累，需要强迫农业为工业化提供原始积累，剥夺农民成为工业化起步的必要代价。其特点是高强度的社会动员，高积累的经济政策，以农业集体化来支持国家工业化战略的实施。新中国的工业化道路与苏联工业化道路是沿着同样一条历史逻辑进行的，伴随着工业化而来的是对农民的高征购和农业的集体化。
“一五”时期，是中国当代户籍制度的形成期。一方面，计划经济的实施，需要准确的人口信息。特别是统购统销的实施，需要户籍制度承担分配居民食品的功能；另一方面，由于城乡差距持续拉大，城乡冲突越来越激烈，国家不得不采取一系列强硬措施，限制农村人口的外流。而最便捷有效的措施，就是户籍管理制度。鉴于户籍制度的重要性，国家在“一五”时期大力推进了户政建设的步伐。
新中国工业化计划刚一启动，就开始出现了粮食紧缺的问题。中央高层决定，实行农产品的统购统销政策，并于1953年11月在各地实施。统购统销的实施，需要有准确的人口数据作为食品供应的依据。这就意味着必须要把城镇人口管理都纳入国家计划的范围之内。各地在实行统购统销时，对城镇户口都进行了清理。
1954年是国家对主要农产品实行统购统销政策的第二年度，政策执行中的各种问题都暴露出来了。由于在农村统购中强迫情况严重，从农民手中征粮过多，统销不到位；而城镇的粮食计划供应又开口过大，销量大大超过规定指标；再加之严重自然灾害的影响，使粮食形势非常紧张。到1955年春季，几乎是“人人谈粮食，户户要统销”。各地农民的闹粮风潮此起彼伏。
1955年，中央政府采取紧急措施，对统购统销政策进行整顿。在农村，实行粮食定产、定购、定销（简称“三定”）的办法；在城市，在“按户核实”供应的基础上，一律实行居民口粮分等级的定量供应。各城市结合粮食供应，严格控制迁入人口，并清理了没有城市户口的外流人员。从此，粮食的计划供应指标就与城镇户口直接联系起来了，统购统销政策基本定型，人民生活开始进入票证化时期。在1956年初，北京市民经常需用户口证件作证明的事项，即达30多种。[47]
在整顿统购统销政策的同时，国家也改进了户口管理的办法。一方面加强了对迁徙人口的管制，明确由公安机关掌管迁徙证的发放；一方面加紧了城乡户籍管理制度的建设，把“农业人口”和“非农业人口”在人口统计指标上划分开来。[48]
1955年6月22日，周恩来总理签署颁布了《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》，提出：“争取在几年之内，将经常性的户口登记制度逐步建立和健全起来。”[49]
1956年3月，经国务院批准，第一次全国户口工作会议召开。会议指出：“户口工作是维护公民权益，维护社会秩序，服务于社会主义建设不可缺少的有力的工具，也是国家行政管理的一项基本制度。它的基本任务是：证明公民身份，便于公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命分子和其他犯罪分子的活动，密切配合对敌斗争。”[50]会议还讨论了初步拟订的《中华人民共和国户口登记条例（草案）》等文件，要求在一定时期内在全国建立一套比较系统的户口登记管理制度。
在统购统销政策定型以后，国务院及有关部门还提出了加紧户籍制度建设的具体部署。主要有：1、从1957年下半年起在全国各大城市实行“公民证”制度；2、在1956年、1957年的两年时间内普遍建立起来常住人口登记和人口变动制度；3、1958年在全国范围内实行出生证、死亡证和外出证制度；4、城市在1956年，农村在1957年，将应列管的重点人口全部管起来；5、增加户口统计指标，如农业人口、职业、文化和年龄等等。此外，国务院还曾一度要把户政管理的职能移交到民政部门归口管理。
从上述实施部署来看，新中国一开始要建立的户籍制度，带有着明显的苏联户政管理的印记。不但由民政部门主管户籍的管理体制，是借鉴苏联的；公民证、出生证、死亡证和外出证这一类证件化的人口管理方式，也是借鉴苏联的。在对重点人口的控制和管理方式上，与苏联也是一致的。新中国对地主、富农、反革命分子和坏分子的管制，与苏联的特殊移民政策也大有异曲同工的功用。
在控制农村人口外流上，新中国与苏联“老大哥”也有着同样的管理逻辑。苏联在实施优先发展重工业的战略时，为强迫农民为国家工业化提供原始积累，实行了居民证制度。只给城镇居民发放居民证，农民没有居民证。没有居民证和其他有关证明文件，苏联公民是不能异地流动的。通过这种证件管理的方式，苏联一方面把农民束缚在土地上，限制他们的自由流动；一方面国家可以根据工业化发展的需要，有计划地从农村吸纳劳动力。
中国在实行统购统销的时候，开始也是试图借鉴苏联的证件化人口管理办法，实行劳动力的计划管理，试图把农村劳动力的转移纳入国家工业化计划之中。但是，中苏两国的基本国情大不一样。中国农村人口基数大，工业化程度低，城市就业容量小，政府管理方式粗放；苏联地大物博，劳动力普遍短缺，工业化程度高，政府管理计划精细。所以，中国和苏联在实施工业化和集体化过程中所发生的城乡冲突，其内容、性质和表现程度是不太一样的，在对于农村人口大量外流的处理方式上也有很大差别。
第三，城乡社会主义改造和城乡关系的新变化，城乡冲突的结构性矛盾的形成。
在新中国许多领导人的观念中，农业集体化能够大大提高国家的粮食生产能力，因而一再加快农业集体化的步伐。在农业集体化高潮的带动下，1956年全国城乡一举完成了社会主义改造，迈入了社会主义的门槛。但是，国家提取的粮食没有增加反而减少了，城乡人民的生活没有提高反而降低了，一波强过一波的城乡冲突没有得到缓解反而更加剧烈了。而且，出于巩固工农联盟的意识形态理由，从统购统销以来形成的城乡二元利益结构被固化了，城乡冲突更加缺乏相互协调的弹性。这些改造带来的新情况，对于国家的户政建设产生了重大影响。一些正在实施中的户籍制度建设规划被明令取消了。[51]
城乡社会主义改造的完成，彻底改变了城乡居民的生存基础和生活方式，也使城乡关系和城乡冲突的性质发生了根本性的变化。一方面，农业集体化彻底改变了农村的政治生态，国家与农民的关系持续紧张，骤然加大了农村奔向城市的人口推力；另一方面，在消灭了私人资本和改造个体工商业之后，城市的经济活力迅速萎缩，吸纳劳动力的能力大大退减。农村方面是人口推力的持续增强，城镇方面是人口吸力的持续减弱，这就形成了城乡人口对冲的结构性矛盾。所以，中国在1956年完成了城乡社会主义改造后，也把城乡之间的利益冲突提升到了一个体制化的新平台。
城乡冲突的结构性矛盾之一：农业集体化运动造成农村的人口推力持续加大。
“一五”期间是中国人口迁徙的高峰期，迁徙数量逐年攀升。1954年的迁移人数为2200万人，1955年上升为2500万人，1956年又继续加大，达到了3000万人。[52]这个持续攀升的情况，正是农业集体化运动强化了农村人口推力的表现。1956年虽然全国范围实现了农业集体化，但国家统购统销的完成情况反不如去年。1956至1957粮食年度的收购减少了25.6亿斤，市场销售却增加了127亿斤。[53]加上一些地方灾情严重，统购统销又多购了“过头粮”，这就引起了农村社会的普遍恐慌。
农民生活方面，被集体化的农民，失去了劳动的自由，劳作更加辛苦，收入明显减少，生存状况持续恶化。由于生产没有增加，再加上副业收入减少和合作社开支过大，许多农户收入减少。1956年农户减少收入比例约占总农户的1/3或1/4。[54]这使得农民对土地和农村生活普遍失去了眷恋。
当时，毛泽东已经认识到苏联在农村政策上“犯了严重错误”，义务交售制对农民“挖得很苦”，告诫党内同志要处理好国家与农民的关系。[55]然而，从1956年秋冬，全国各地普遍发生了农民闹粮、闹社的事件，到1957年春，事态还在继续发展。许多人纷纷逃离农村奔向城市，加入“盲流”队伍的人数呈暴涨之势。据内务部不完全统计，从1956年秋到1957年3月，北京、天津、南京、南宁等18个城市和陕西、甘肃、新疆、黑龙江等8个省一些主要城市流入的农民，即达40余万人。[56]
城乡冲突的结构性矛盾之二：城镇社会主义改造造成城镇的人口容量大幅度萎缩。
早在1953年和1954年间，中小学毕业生的分配问题就出现了。1954年，全国约有60%即23万初中毕业生，约有63%即209万小学毕业生不能升学。1955年的情况更严重，有71万多初中毕业生和266万多高小毕业生不能升学。以后3年不能升学的初中毕业生将有170余万人，高小毕业生将有880余万人。[57]国家当时关于初中高小毕业生的基本政策是：除招考少部分人升学外，主要是号召、组织一部分人去从事工业生产，大部分人去从事农业生产。[58]
一方面是大量的初中小学毕业生升学就业困难，另一方面是一哄而起的农业合作社缺乏大批会计、记工员等初级管理者，决策者考虑让知识青年在农业集体化中发挥作用。毛泽东在《中国农业社会主义高潮》一书的一篇按语中号召说：“一切可以到农村中去工作的这样的知识分子，应当高兴地到那里去。农村是一个广阔的天地，在那里是可以大有作为的。”[59]当时报刊媒体接连发表文章，号召中小学毕业生回到农村干一番事业。
同时，动员城市的中小学毕业生下乡务农的问题也提出来了。共青团中央等单位，受到苏联在西伯利亚等边远地区建立共青团城的启发，以为楷模，开始尝试动员城市中的少数中小学毕业生下乡务农。他们在北京、上海、温州等地组织青年志愿者垦荒队，奔赴边疆和偏远山区开发建设。到1956年9月，约有20多万人参加了这项活动。[60]
城市经过社会主义改造后，实现了公有制的单一所有制形式，失去了依靠市场解决就业的能力。这是更为根本的体制问题。在“大锅饭”的单位体制下，实行统分统包的劳动用工制度，城市解决自身的就业问题都已是力不从心了。1956年8月，全国省辖市以上城市就大约有160万失业人员。[61]其中很大部分是城市新增就业人口。为此，《全国农业发展纲要（草案）》提出：“从1956年开始，按照各地情况，分别在5年或者7年内，解决城市中的失业问题，使现有城市失业人员都获得就业的机会。除了能够在城市就业以外，他们的就业途径，是到郊区、到农村、到农垦区或者山区，参加农、林、牧、副、渔等生产事业和农村的科学、文化、教育、卫生事业”。[62]根据“纲要”提出的解决城市失业问题的方针，劳动部门确定了“先城市后农村”的就业原则。各企业、事业单位招收人员，凡“城市中能够解决的，就不要到农村中去招收”。[63]
中国城乡社会主义改造的完成，即加大了农村人口推力，又减弱了城市人口的吸力，从而使城乡冲突带有了不可调和的制度刚性。但是，与苏联三十年代的农业集体化情况相比，中国的情况没有那么激烈。
苏联三十年代的农业集体化政策，对整个乡村经济的破坏非常严重，直接后果是造成了1932年到1933年的大饥荒。[64]为了阻止饥饿的农民大举涌入城市，斯大林恢复了早已废弃的沙俄时代的国内居民证制度，全面实行严格的人口登记与迁徙管理，于1933年l月开始正式实施。居民证的发放范围最初限定在莫斯科、列宁格勒等25个重点城市。后又扩大到所有的市镇。广大农民是没有居民证的。农民在进入居民证管理区后，须在24小时内到所到地政府部门申请暂时居住许可证。如不批准，必须在3日内离开。[65]苏联的居民证制度用行政手段强行把城乡分割开来，将农民牢牢地束缚在土地上。直到1975年，苏联农民才有获得国内居民证的权利。
虽然中国的城乡二元户籍制度与苏联的居民证制度，有着同样的形成逻辑——同是来自重工业优先的工业化战略引发的城乡冲突，同是要强行限制集体化农民的外流，但是中国最终没有采取苏联的居民证制度，而是实行更为严厉的城乡二元户籍制度。这个体制移植中发生的“枳变”，与中国1956年一波三折的宏观经济形势有着很大关系。
第四，从“冒进”到“反冒进”，宏观经济的大起大落，中国当代户籍制度的出台。
在毛泽东一再批判右倾保守思想的激励下，全国各地轰轰烈烈地完成了城乡社会主义改造。同时，在加快经济建设速度，“提前实现工业化”的口号下，各部门各地区纷纷修改计划，提出激进的发展指标。1956年《人民日报》的元旦社论提出“又多、又快、又好、又省”的高速发展要求。这种盲目的乐观主义情绪，是一种政治运动的动员后遗症，与计划经济的理性要求是毫不相干的。在它所营造的喜气洋洋的氛围中，掩饰了真正的问题和潜在的危险。
1956年上半年，经济形势出现了全面“冒进”的态势，建设规模成倍扩张，财力、物力、人力全面紧张，并使得城乡冲突的激烈程度骤然加重了。由于铺摊子、上项目、超计划大量招工，1956年全国职工人数比1955年末增加224万人，不仅大大突破了原计划增加84万人的指标，并且超过了1957年劳动力的需要量。[66]这个虚假的城市人口吸力的出现，一度改变了过去国家控制城镇人口规模的政策。城镇人口仅1956年、1957年两年就增加了1664万。[67]曾经轰动一时的青年垦荒运动，在1956年9月以后实际上已偃旗息鼓了。[68]
经济过热造成财、物、人的全面紧张，中央在1956年下半年采取“反冒进”的措施，大幅度压缩基建投资，调整不切实际的各项指标，采取措施限制城镇人口急速增长。1957年继续实行“保证重点、适当收缩”的方针。从1957年1月起，所有企业事业单位，一律停止在社会上招收工作人员。1957年4月23日，在全国劳动力调配工作会议上，劳动部长马文瑞检讨了对解决城市失业问题的盲目乐观情绪。[69]
1957年1月，毛泽东在省、市、自治区党委书记会议上讲话说：1956年这一年，无论在国际上还是在国内，都是一个“多事之秋”。1957年还是“多事之秋”。他告诫全党：“一定要重视农业。……不抓粮食，总有一天要天下大乱。”他还提出：要统筹兼顾，全国六亿人口统统管着。对城镇青年的安排原则是，或进学校、或到工厂、或到农村、或到边疆。[70]
毛泽东特别讲到了城镇青年的问题，是因为当时中小学生在升学和就业上遇到前所未有的严峻形势。“反冒进”的措施所及，影响到教育部门压缩了1957年的招生规模。当时估计，大约三分之一的高中毕业生升不了大学，三分之二的初中毕业生升不了高中和中专技校，五分之四的高小毕业生升不了初中。[71]有8万高中毕业生不能升入大学，这是建国以来的新情况。因此，在毛泽东亲自修改，并于1957年10月正式公布的《全国农业发展纲要（修正草案）》中，毛泽东新加上了一段话：“城市的中、小学毕业的青年，除了能够升学、就业外，应当积极响应国家的号召，下乡上山去参加农业生产。”[72]
经济全面“冒进”的出现，引发了激烈的城乡冲突。为了减轻急剧增长的城市人口压力，政府从1956年秋季起，在短短的一年多的时间里，连续出台了一系列限制城乡人口流动的强硬措施。主要有：
1、大力提倡向农村转移城市劳动力的就业政策。1957年4月8日，《人民日报》发表社论《关于中小学毕业生参加农业生产问题》，明确指出：“就全国说来，最能容纳人的地方是农村，容纳人最多的方面是农业。所以，从事农业是今后安排中小学毕业生的主要方向，也是他们今后就业的主要途径。”1957年6月，周恩来在一届人大四次会议上的《政府工作报告》中正式宣布：长时间内，劳动就业的主要方向仍然是参加农业生产劳动。[73]各级政府大力动员青年劳动力和毕业学生回乡参加农业生产。
2、收紧企事业单位的用工控制。1957年1月12日，国务院下发《关于有效地控制企业、事业单位人员增加，制止盲目招收工人和职员的现象的通知》，要求所有国营企业、合作社营企业、公私合营企业和所有事业单位，自1957年1月起，一律停止自行从社会上招收工作人员。如需要临时工，应首先从城市失业人员和剩余劳动力中招收，不能解决时，方可到农村招收。临时工的雇用期限，不得超过1个月。[74]随后，政府又接连下发清理临时工和停招固定工的文件。规定：农民预约工、临时工的户口不能迁入城市，他们的用粮凭在本地换取的粮票供给。
3、实行事先审批，凭证落户的户口迁移管理制度。凡符合登记常住户口条件者，需先经本人单位审查同意，并在迁移证上注明盖章后，派出所再进行登记。加强城市的户口、粮票管理，企业尽可能不向农村招工。并改变了过去的职工家属随迁入城的政策，要求各单位向职工宣传尽量把家属留在乡村，动员家属回乡生产，并且实行回家探亲的办法。[75]
4、严厉限制农村人口的外流。1956年12月30日，国务院发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》，要求切实劝阻农村的盲目外流人员，只有外出后生活不致发生困难的，才可以允许他们外出。1957年3月2日，国务院又发出《补充指示》。要求各地政府对所有准备外出的农民“应反复地、耐心地加以劝阻”，“把他们稳定在农村”。除少数确已投靠亲属或就业安家者外，其余流落外地的农民一律遣返原籍。[76]9月14日，国务院再次发出《关于防止农民盲目流入城市的通知》，规定：各城市一律不准随意招工用人，对盲目进城农民采取随到随遣（返）的办法。根据国务院指示精神，公安部要求各级公安部门，严密户口登记管理制度，对于不听劝阻，继续滞留城市的盲流人员，则强制送回当地处理。[77]
有鉴于农村人口盲目外流屡禁不止的情况，1957年12月，中央通过并下达了阻止农村人口外流的两个重要文件：《国务院关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》和《中共中央、国务院关于制止农村人口盲目外流的指示》。这两个文件再次明确强调：各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。
这些措施的中心目的，就是以行政手段构建起来一个城乡隔离带。一是关住城市的门：从户口管理、粮油供应、劳动用工等方面全方位控制外来人口的进入；一是拴住农民的腿：从过去的“资助”返乡，到“劝止”进城，严格控制“迁徙证”的发放，进而实行“收容遣送”制度，对滞留城市者予以强制“遣返”。
在处理工业化和集体化导致的城乡冲突方面，新中国和苏联最大的不同，就是受到战争动员的革命传统影响很重，在政府管理上存在浓厚的游击习气，政策出台的随意性很强。1956年的经济“冒进”，使城乡冲突骤然激化了。中央政府果断采取“反冒进”的措施，加强对城乡流动人口的控制，虽然遏制了农村人口大量涌入城市的势头，但是也侵害了五四宪法规定的公民权益。在1957年的整风鸣放时，许多言论都提到了保障公民居住和迁徙自由的问题。也正是借助反右派运动的强大政治声势，政府得以出台这些严厉强硬的措施，用行政手段将城乡强行分隔开来，分出“农业人口”和“非农业人口”两大社会集团，并促使国家出台相应的法规，最终将限制人口自由迁徙的功能纳入了户籍管理制度。
1958年1月，国家颁布《中华人民共和国户口登记条例》，标志着中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。在统购统销、农业集体化中发展起来的城乡二元社会利益格局，终于以法律的权威手段确立下来了。在这个户籍制度上，长期附着了粮油供应制度、劳动就业制度、医疗保健制度、教育制度、福利制度等十几项制度，形成了一整套城乡隔离体系。占全国人口最多的农民被强行束缚在土地上，为工业化提供积累，实际上处于“二等国民”的身份地位。在人口流动的问题上，一向有“穷人有迁徙的自由，富人有救济的义务”之说。但这项制度安排，在马克思主义的自由和人性解放的意义上，不仅退回了革命时的出发点，甚至还倒退得更远。我们似乎又看到了中世纪的“编户齐民”、世袭身份和贵贱等级的历史遗蜕。
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发表于 2011-3-29 20:42
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