国家电价目录形同虚设 一年4万亿度电费超收几何

老木匠

2011年04月04日08:44  来源：《新世纪》周刊  作者：蒲俊   

　　本刊实习记者 蒲俊

　　此次调查由本刊记者毕爱芳、符燕艳、王姗姗、张宇哲等共同完成


　　每年4万亿度电有多少被超收电价？谁受损失？如何监管电网巨人？


　　一位在电力行业工作了40多年的老专家，日前在北京城区一家餐馆，发现了一个令他吃惊的事：这家餐馆的实际电价比国家发改委公布的北京市商业电价每度高出约2毛钱。

　　根据餐馆老板的电费单，这家餐馆一个月消耗了28810度电，支付电费29973.95元，平均每度1.04元。北京市商业用电目录电价为每度0.794元。

　　这并非特例。

　　财新《新世纪》记者对北京、上海、重庆、广州、南京、济南、西安、长沙、银川、乌海、嘉兴、佛山等地工商业电力用户进行了抽样调查，调查覆盖华北、华东、华南、西南、西北，兼顾了不同经济发展水平的多个地区。结果显示，工商企业，特别是中小型商业企业，用电的实际价格普遍高于国家发改委及地方发改委公布的目录电价。

　　比如，北京多处写字楼用户的电价均超过每度0.9元，商铺和饭店的用电价格多在每度1.1元以上，即使考虑峰谷分时定价因素，仍超出目录电价0.06元到0.278元不等；

　　上海调查的两家工厂，今年1月平均电价分别为每度1.017元和0.758元，超出目录电价0.088元和0.189元；

　　西安调查的四家商户，用电电价在每度1.3元至1.6元之间，超出当地目录电价0.33元至0.63元；

　　济南一家酒店的平均电价为每度1.02元，超出当地目录电价0.174元；

　　浙江一商场租户，电价每度1.22元，超出目录电价0.14元……

　　这些价格都高于国家发改委公布的目录电价。有的地方，如陕西，甚至超过当地峰段目录电价最高值。如果与国家电网公布的平均销售电价相比，很多地方更是高出1倍到2倍。据国家电监会年度电力监管报告，2007年国家电网公司平均销售电价为0.501元/度，2008年为0.519元/度，2009年为0.534元/度。国家发改委2008年公布的各地销售电价标准则从0.306元/度到0.689元/度不等。

　　中国对终端销售电价实行目录电价制度，根据用户类型不同，分为居民用电、工商业用电和大工业用电、农业用电四大类，并按电压等级和地区规定了不同用电价格，各地各类用电价格均由国家发改委核准。根据《电力法》规定，“用户应当按照国家核准的电价和用电计量装置的记录，按时交纳电费。”

　　但从财新《新世纪》记者的调查结果看，目前中国普遍存在着工商业电价实际执行价格高于国家发改委核准电价的情况，国家目录电价形同虚设。

　　这种情况在电力业内已不是秘密。原国家能源局局长张国宝(专栏)曾数次在国家能源局会议上提起，他曾在山东一家炒茶厂询问到其执行电价为0.9元/度，这让他感到相当震惊。按规定，这家炒茶厂应执行普通工业电价，而山东核准的一般目录电价为0.7339元/度。

　　电力是一种需求弹性极低的产品，收取电费又由各地供电局执行。尽管在2002年的电力改革之后，供电局已经被划入电网公司，但普通消费者仍多视之为政府部门，因而在缴费中即使对电费有疑问，也很少质疑，只能按照收费人员提供的单据一缴了事。在调查中，一位写字楼租户告诉财新《新世纪》记者，她的家人都在地方电力局从事技术工作，她相信电价就是按照目录电价来收的，不可能多收。

　　但是，就是这家租户，电费单上每度1.07元的电价白纸黑字，却从未存在于北京市的电价目录上。

　　电价超收从何而来？

　　高电价成因

　　电价制度原因之外，从用电类型无限细分到具体的抄表收费自由裁定，五花八门的人为因素为电费层层加码

　　造成上述局面的原因，首先与中国的电价制度有关。

　　中国电价制度分为两大类——单一制电价和两部制电价。简而言之，单一制电价是指用户只需根据电表计数缴纳电费，以用电量乘以电价即得应缴电费；两部制电价用户除了要按用电量缴纳电费，还要根据用户的变压器容量或最大需量缴纳一部分基本电费。居民用电、一般工商业用电以及农业生产用电采用的是单一制电价，大工业用户则采用两部制电价。因此，大工业用户的实际用电价格普遍高于目录电价中的单价，多由两部制导致。

　　峰谷分时电价，也是导致实际电价上升的一个因素。目前峰谷分时电价正在中国很多地区试点推行。峰谷分时电价是指据电网的负荷变化情况，将每天24小时划分为高峰、平段、低谷等多个时段，不同时段执行不同的电价水平。国家发改委核准电价多作为平段电价，哪类电价需要执行峰谷分时制度，以及具体的时段划分等内容则由地方的物价部门和经贸委等确定。

　　理论上，峰谷电价与国家发改委核准的不分时目录电价之间应有一个计算公式，以保证以峰谷分时定出的电价与不分时目录电价持平。但从试点地区的情况看，峰谷电价给工商企业带来的一个实际后果就是平均电价上升，企业需要多缴电费。

　　但是，这两条远不足以解释实际电价高于目录电价的所有情况，在财新《新世纪》记者的调查中，从用电类型无限细分到具体的抄表收费自由裁定，五花八门的人为因素为电费层层加码。

　　以北京市工商业用电为例。2009年11月，国家发改委价格司发布的发改价格［2009］2919号文件中曾明确提到，“同意北京市商业、非居民照明、非工业、普通工业用电价格合并为一般工商业电价类别”，由此将北京市用电类型从过去的七类归并为四类：居民生活用电，一般工商业用电，大工业用电和农业生产用电，并以此为标准公布了北京市的销售电价。

　　但是，北京市电力公司网站上公布的电价却还包括工商业未同价前的七类。财新《新世纪》记者通过“95558”电力服务热线向北京市电力公司询问电价类型时，得到的回答也是“现在北京执行的还是七类电价”，至于用户的用电究竟属于哪一类，则要依据“用电性质和用电电表类型”来定。

　　北京市的工商业用电同价为何迟迟无法落实？原因很简单，国家发改委现在按“四类”核准的“一般工商业用电价格”，比过去按“七类”核准的非居民照明、商业和普通工业的电价都要低，作为售电方，电网企业自然缺乏执行的动力。

　　到了具体收费层面，分类就更加复杂。北京市一餐厅的电费单上，甚至出现了厨房动力柜和门头霓虹灯两项单列电费，对应电价高达每度1.14元，比核准的工商业用电价格每度高出0.34元，超收40%以上！北京一家幼儿园按相关规定应采用居民用电价格(0.4883元/度)缴纳电费，但实际缴纳电费时还是被单列出了动力电与照明电两项，以至最后缴费远高于0.48元/度。

　　所谓动力电和照明电的分类，源于1999年前执行的一套计费标准。根据这一标准，电价按明电、动力电等分为八大类几百种电价，“内行说不清，外行听不懂”。动力电和照明电这样的历史说法已在发改委电价目录上消失，但在北京、长沙等地，却仍然出现在电费单上，有的变成了多收电费的依据。

　　在调查中，上海市一家工厂的平均电价高达1.017元/度，原因则在于超出最大需量部分的容量电价要加倍计费。按照两部制电价收费的规定，如果是按照最大需量缴纳容量电费，一旦实际用电超过最大需量，超出的部分，容量电费加倍计算。这一做法的初衷是为了在供电紧张的情况下限制用户用电，但一直沿用到电力供应不再紧缺的今天，在一些电力业内人士看来值得商榷。

　　上海同时也是国内最早试行峰谷分时电价的城市，自1993年后逐渐在全国推广，其目的是鼓励用电客户合理安排用电时间，削峰填谷。提高电力资源的利用效率的初衷原本很好，但在实际执行过程中却产生了很多问题。

　　要实行有效的峰谷分时电价制度，分时电表必不可少，这样才能分别计算峰谷平三段的用电时间。但对于很多租用商铺和写字楼的用户，只有写字楼的总表是分时电表，每个租户的分表还是不分时的，因此只能根据大楼的总用电量和电费为每个用户估算出一个不分时的电价来。这个电价合理与否，很大程度上依赖物业管理人员的规范程度。而从财新此次调查的情况看，多地物业根据峰谷向业主收取的分时电费单价，普遍存在不合理偏高的现象。

　　在北京西郊一家汽车配件销售市场租有商铺的张某告诉财新《新世纪》记者，“我们的电价很贵，1.2元/度，电费单上只有用了多少度电和一共多少钱。”这个数字甚至超过了北京市目录电价中峰段工商业用电的最高值(1.194元/度)。“我们的物业是国资的，很强势。”张某无奈表示。

　　峰段、平段、谷段的时间设置更对实际电价水平影响巨大，合理与否也有争议。比如北京、山东等地在峰段之外，又设出了更高定价的尖峰段，实际等于提高了电价。再比如上海的分时电价不设平段，而每天峰段时间高达16个小时，实际效果也等同于提高电价。

　　分类的庞杂，以及峰谷分时收费与分时电表的脱节，都给予了基层收取电费的工作人员很大的自由裁量权。

　　内蒙古自治区乌海市的一家铁矿石加工企业，尽管电费单的用电分类一栏写着“大工业/35kV-110kV以下”，但在电费信息一栏中，电价又被分成了两类：大工业(配套铁合金)和大工业，电价分别为0.3579元/度和0.4009元/度。实际上计费表只有一块，也就是说，正好6万度的大工业用电是电网收费人员主观估算出来的。

　　如果说这还是由于没有分表计量所采用的权宜办法，能够分表计量的情况又如何？一家长沙的商贸企业告诉财新《新世纪》记者，要想少交电费，只需“搞掂”抄表员就可以。他们的企业有宿舍区，所以有工商业用电和居民用电之分。因为居民用电价格远低于工商业用电，有时居民用电少一些，他们也可以跟抄表员商量，多算点居民用电，少算些工商业用电；还有时当月用电量较大，抄表员会主动提出把表拨回去，然后从省下来的电费里拿走一半。

　　形同虚设的目录电价

　　工商业用电户以中小工业制造和服务业为主，却承受最高的电价，这在正大力推动经济转型的中国显得相当反讽

　　实际电费执行过程中有如此众多的权宜和自由裁量，与中国过去的复杂的电价分类历史有关，也与中国近年来提倡节能减排而推出新举措有关。但由于监管不力，以及新计费方式并没有相应的配套，实际执行过程中，都变成了电网企业增加利润的“加价三十六计”。

　　尽管各省销售电价均由国家发改委核准后公布，但目录电价中，各地电价情况仍千差万别。除了用电类型不尽相同，有些省份直接公布了峰谷分时电价，有些省市则只公布了平段电价。

　　到了地方执行层面，除了前述北京市这样未执行工商业同价的情况，还存在着夏季用电电价和非夏季用电电价等区别。山东省的目录电价，甚至是分不同县市核准的。在广东，虽然国家发改委核准的是全省统一电价，但各市实际执行的电价标准并不相同。广东省物价局对此的解释是，在很早之前，电价定价权在地方，导致各地电价存在差异，现在虽然由国家发改委统一核准，但要真正实行，还需要一段时间的过渡。

　　正是因为有这么多的特例、历史情况和各地的“具体做法”，发改委又不厌其烦地一一核准，一个更简明、规范的电价标准迟迟不能建立起来。由此导致的现实就是：除了相对清晰的居民用电，工商业实际用电价格远高于目录电价，国家发改委核准的所谓目录电价形同虚设。财新《新世纪》记者曾就发现的上述电价问题询问国家电监会价格与财务监管部的官员，答复是这些操作层面的问题还得由地方物价部门和电网企业决定，“电监会也并不清楚”。

　　电力监管部门尚不清楚，遑论普通用户？

　　抛开实际操作中出现的问题，各地目录电价是否公平合理？

　　多年来，国家发改委对电价的调整多是在价格上，鲜少对电价结构进行调整。以两部制电价为例，用于大工业用户已经数十年。“最早的初衷是为了鼓励企业多用电，这样容量电价平均到每度电里就会少一些。”中国社会科学院规制与竞争研究中心主任张昕竹告诉财新《新世纪》记者。同时由于当时供电紧张，又设置最大需量以限制过多用电。半个世纪之后的今天，电力供求模式和国民经济结构已经出现了巨大的变化，但两部制电价除了电价数额变化，还是在沿用当年的办法。

　　比较国内外的电价，一个最大的差别是国外通常是工业用电价格低于居民用电价格。但在中国是工商业用电价格最高，居民用电价格较低，大工业用电相对也较低。

　　国外这种电价的制定逻辑很简单，工业企业和商业企业相对居民是用电大户，高电压等级的工业用电与低电压等级的居民用电相比，输配成本更低，因此可享受更低的价格。

　　形成国内这种电价局面的逻辑，则要复杂许多：压低居民用电价格主要是出于社会稳定的考虑；而大工业用电用电量大，输送成本低，也是供电企业较为重视的用户，甚至有地方供电部门违反相关规定给工业企业按照优惠电价计费的情况出现。结果就是工商业用户最终承受了更高的电价。

　　美国驻华使馆的博客上“晒”有一张弗吉尼亚州一户居民2010年12月中旬到2011年1月中旬的电费单。用电860度，电费120.06美元，平均每度电合人民币0.92元。美国工商业用电价格比这还要低，约为每度电0.5元到0.6元。也就是说，对中国一般的中小工业制造业和服务业企业来说，它们承担的电价比美国同类型企业要高出2倍左右。

　　工商业用电户以中小工业制造和服务业为主，却承受最高的电价，这在正大力推动经济转型的中国显得相当反讽。促进第三产业发展，显然不能仅仅依靠个别地方“对商业用电暂不执行峰谷分时电价”的做法，而需要对目前的电价结构和形成机制进行彻底的调整。

　　同样是工商业用户，实际遭遇亦有不同。在调查中，财新《新世纪》记者发现，如果是规模比较大的用户，所能接触到的电费信息相对较为详细，多缴费的情况虽然也有，但差得不多，个别还可能拥有与电网议价的余地。但对于小型商铺等用户，它们实际支付的平均电价较高，且往往申诉无门。

　　根据国家电监会发布的《电力监管年度报告(2009)》，2009年全年，全国12398电力监管投诉举报热线收到的10381条有效信息中，电价执行和收费方面的问题共805件，占7.75%。

　　电网“吃差价”模式

　　2010年全社会用电量近4.2万亿度，超收主要发生在第三产业和中小型的第二产业企业

　　电网及其基层人员，为什么会在实际执行过程中倾向于多收费？一些原本在其他国家行之有效的节能方式如峰谷定价，为何在执行中走样？在很多电力业内人士看来，关键在于目前中国的电网企业仍然在依靠传统的“吃差价”来获得盈利。一位国家能源局官员直言，“这是世界上最落后的一种盈利模式，只有中国和朝鲜还在用”。

　　差价指的是需求侧销售电价和上网电价之间的差值。在中国，电网企业的利润主要就来自于销售电价比上网电价多出的部分。只要这种盈利模式不被打破，电网企业就会依靠垄断优势来尽可能压低上网电价，同时提高销售电价。

　　据电力业内人士介绍，在购电环节，电网企业压低上网电价的方式包括以低价收购超出计划的发电量，以及通过延长新机调试周期、跨省输电(将发电量输送到电价更低的省份)、上网侧峰谷分时定价等方式压低电价等。

　　河南省电监会曾对省内发电企业上报的数据进行过分析：河南省30家火电企业因执行峰平谷电价政策，导致上网电价平均每度电下降了0.005元左右，企业减少收入约4.29亿元。主要原因就是由于电力调度由电网说了算，发电企业在时段分配上没有自主权。

　　2008年3月，国家能源局曾就当时煤价疯涨问题开调研会。一位来自五大发电集团的企业代表表示，他们并不希望实行煤电联动，因为电价一涨，煤价会再涨，电价还是跟不上。他表示，“如果国家能够加强监管，确保电网企业按照国家规定的上网电价进行结算，发电企业就能够扭亏为盈”。

　　按照这家发电企业算过的账，电网企业的收购电价普遍比发改委公布的上网电价每度低了3分到4分钱。

　　全国政协委员、原大唐集团公司总经理翟若愚在今年政协提案中直接呼吁，“要进一步规范电力市场，保证国家已核定的上网电价能执行到位”。

　　水电企业同样有类似困扰，但跟火电企业一样，对于处于垄断地位的电网公司敢怒不敢言。水电的上网电价按照季节分为峰汛枯三大类，每天又分为峰谷平三段，一共有九个电价。电网企业可以控制每台机组的开停机，因此，要想在价格较高的枯期多发电的话，与电网企业的关系尤为重要。四川一位水电企业工作人士告诉财新《新世纪》记者，调度对发电企业利益影响巨大，电网企业不可能让出这个权力。就是因为算不过电网调度，所以发电企业普遍拿不到标杆电价。

　　在需求侧，则出现了在本文开头列举的诸多乱象。

　　在中国社科院的张昕竹看来，中国目前电价机制最大的弊病，在于无法形成发电企业之间的自由竞争。发电环节作为竞争性领域，应当通过竞争，由市场供需关系平衡点的边际成本形成电价。这个边际成本无需政府管理和监督，如果成本和价格一旦高了，自己发的电就可能卖不出去。如果实现自由竞争，就可以解决煤电轮番涨价最后由消费者埋单的恶性循环。

　　2010年全社会用电量近4.2万亿度，由两大电网公司国家电网公司和南方电网公司收购和销售。国网公司约占80%，其余20%主要由南网公司销售。

　　根据中电联的数据，2010年国内第二产业(工业)和第三产业(服务业)的用电量分别占全社会用电量的约75%和10%，另外15%是居民用电和农业用电。财新调查发现超收主要发生在第三产业和中小型的第二产业企业。无从得知超收准确范围，姑且假设一种情形：第二产业用电中有三分之一出现超收，而服务业中全部超收，则每度电超收一分钱，就意味着超收电费167亿元。

　　超收电费去了哪里？是直接变成了相关收费人员的个人收入？还是变成了电网的隐形盈利，进而成为电网企业职工的隐形福利？著名经济学家周其仁(专栏)说过：垄断企业的成本是不可知的。

　　如何打破电网的吃差价盈利模式？国家能源局新能源司司长王骏在《什么是“水火同价”》一文中给出了答案：“国务院2003年批准的《电价改革方案》中，基本思路之一便是对电网企业进行单独定价。如果政府根据相对平均成本和允许利润，对电网企业进行单独定价，电网企业就将告别‘吃差价’的盈利方式，而是成为真正‘传输电力’的公用事业单位。”

　　八年过去了，中国仍然没有制定出单独的输配电价，它还只是一个从销售电价和上网电价间挤出来的概念。国家发改委曾在2007年和2008年两度就输配电价发文，公布的却是2006年和2007年各省份的输配电价标准，时间上的滞后和可操作性的缺失使得这两个文件从未得以实施，更遑论国家对电网输配电成本与收入的监管。

　　有国家发改委内部知情人士告诉财新《新世纪》记者，这两份文件是当时电力改革压力催生的产物，自制定之日起就没有想过要实施，输配电价定得低是为了反映电网企业的艰苦，为要求涨价铺平道路。

　　“发改委还欠电网5分钱”

　　对于垄断企业，找到涨价的理由不难，扩张版图及提升企业效益亦属正常。但如何有效监管这类主要提供公共服务的垄断企业，则是出给监管者的一道难题

　　既然实际工商业电价水平远比国家发改委的核准电价高，那么目录电价的意义在哪里？

　　对电网公司，这是要求涨价的依据。每当向国家申请上调上网电价时，国家电网便会用目录电价算上一笔账，说明电网为了承担各种公共服务而举步维艰，以此要求国家发改委上调销售电价，以“理顺电价矛盾”。

　　国家电网公司一高层在2009年3月的一次报告会上，曾提出要全部解决国家电网公司长期以来积累的电价矛盾，需提高销售电价0.0523元/度。

　　2008年国家发改委曾上调过一次上网电价，并“为逐步理顺电网输配电价”相应上调了输配电价，工商业电价和大工业用电价格也随之上调。维持不变的仅是居民用电、农业和化肥生产用电。由于居民用电、农业和化肥生产用电占全社会用电量只有15%，可以说此次上网电价上调对电网企业的盈利影响不会太大。但到了2009年初，国家电网华北电网有限公司董事长马宗林就对媒体表示，若销售电价不及时调整，预计2009年国家电网公司亏损将超过500亿元。这个亏损数字背后的计算基础也还是国家发改委公布的目录电价。

　　2009年11月，国家发改委再次上调包括居民用电在内的销售电价，电网企业要求涨价的此次“攻关”可算成功。国家发改委一位官员向记者直言，“电价方案实际上就是国家电网在做。”

　　电网企业要求涨价的理由中，除了“市场煤”与“计划电”的矛盾和前述的输配电价，经常提到的理由还有“交叉补贴”、电网建设费用甚至是“一户一表”改造费用。仔细审视，这些理由几乎都难以成立。

　　交叉补贴是指电力企业利用在盈利领域(工、商业及发达地区)的收益弥补在非盈利领域(居民、农业及贫困落后地区)的亏损。在中国，非盈利领域主要指居民用电和农业排灌用电。

　　如果以国家发改委公布的各省份的脱硫标杆上网电价与输配电价之和作为标准——约为0.5元，除了北京、上海、东北和华东电网的居民电价低于这个标准，大部分省份的居民用电价格已高于这一标准，也就是说，理论上足够覆盖成本，不需要交叉补贴。

　　根据中电联数据，2010年农业用电在全国用电量中占比不足2.5%，农业排灌用电量更小，居民用电仅占12.2%；其余85%均为大工业和工商业用电。

　　一方面是居民用电和农业排灌用电对电网企业盈利的影响相当有限，另一方面是占比例大得多的大工业和一般工商业用电价格都较此标准高，如果再算上电网实际通过种种方式拿到的高于目录电价的收益，则电网的隐性盈利本应十分可观。

　　电网要求监管部门提高销售电价的理由还包括：电网建设投资巨大，负债率高和“还本付息”压力大。与此同时，电网近年来一直在大规模投资。2011年，国家电网计划投资达到2925亿元。

　　除了大规模地继续发展特高压，国家电网公司还四处出击，先后以权益出资15.8亿美元(约合110亿元人民币)和17亿美元(约合118亿元人民币)收购了菲律宾电网和巴西的七家电力公司，又从地方国资委无偿受让了电气设备公司平高集团的股权，并控股许继集团。

　　当前中国电网仍是以国家电网公司和南方电网公司为中心的垂直垄断体系。垄断企业找到涨价理由不难，扩张版图及提升企业效益亦属正常。但如何有效监管这类提供公共服务的垄断企业，则是出给监管者的一道难题。

　　在英、美等国家，采取的是放开两头，只管中间，对电网单独定价的办法。所谓放开两头，就是不管上网电价和销售电价，将这两个价格交给市场决定，而管住输配电价。通过核算电网的运营成本，由监管部门定出一个合理的输配电价标准。

　　在中国，却恰恰相反，管住两头，而忽视了对电网的监管。由于电网体系过于庞杂，主辅不分，至今难以核算成本。

　　张昕竹告诉财新《新世纪》记者，输配损耗就像“万金油”——需要表现电网建设成就时就网损不断降低，需要作为涨价理由时就是配电网络建设停滞不前，缺乏资金，甚至把偷电和部分电力企业职工不需缴纳电费的隐性福利都算作网损。现在国内除了没有进行改造的农网，线路网损率都已经很低。

　　发改价格［2009］2919号文件在解释销售电价上涨时提到：“各省(区、市)销售电价每千瓦时提高0.2分钱，暂用于解决电网企业‘一户一表’改造投资还本付息等问题”。也就是说用电户在电价中已经支付了相应的电表改造费用，但不少用户投诉称仍为此支付了数百元的电表改造费。