沈阳：司法正义才是农地保护的根基

司法正义才是农地保护的根基
作者：沈阳
来源：《凤凰周刊》2011年第16期

　　2010年，中国“拆”声一片。从云贵高原到东北平原，从锦绣江南到黄河上下，以拆迁为基础的城市化进程中的中国，从来没有这激烈。一句话，野蛮拆迁而引发的中国土地问题和官民矛盾从来没有这样尖锐过。2011年以来的一系列拆迁事件、以及在这个过程中中国公民的悲壮而难免无效的抗争足以表明，这个局面并没有在产权保护和制度运行上得到任何意义上的缓解。
　　部分意识到了这个现象的危险程度，3月25日，中央纪委、监察部发出通知，要求各级纪检监察机关加强监督检查，进一步规范征地拆迁行为。该通知明确要求，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要“参照”新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。《中国经济周刊》评论说，新条例适用于城市范围内国有土地上的房屋征收，对于集体土地上的拆迁仍然依据《土地管理法》；同样是房屋征收与补偿，城镇与农村适用不同的法律法规，造成了立法和执法上的不公平。
　　对此，宪法学教授姜明安认为，“既然土地的产权是属于农民集体的，为什么一定要政府强制征收后才能卖掉？农民自己为什么不能卖呢？所有权人不能处分自己的土地，这是没有道理的。”土地产权不明确造成权利保障缺失，保护农民的土地必须立法确保其所有权。姜明安教授的观点无疑是非常正确的。然而，事实上，农地保护面临着比私有制立法更重要的司法正义问题。
　　地方政府为什么喜欢野蛮拆迁？
　　中国宪法规定，农村土地实行集体所有制。然而，长期运行的规则（这不是潜规则，而是法外的明规则）是，农民不能自主处分土地。这等于说，名为集体所有制，转变为国有制，落实为地方政府所有制。由此，必须由“村民委员会”以集体的名义，被动地与政府签订一个不平等条约，真正的主人成为强制拆迁的整治对象。
　　这里的政府，由于参与了房产商的土地开发过程中，作为房产业的推动者和保护者，深深地嵌入了经济运行，成为一个超越于整个产权体系和法治规则的利益集团，成为圈地运动中的非自然人的“大地主”。由此可以确认，政府作为房地产和城市化的中介这一违宪事实是中国土地财政的制度保障。
　　近年来的中国的野蛮拆迁主要集中在农村，原因在于农村的拆迁成本不高。一是地价和安置成本的不同，用经济学的观点来说，农村的“级差地租”远远低于城市；二是城市的发展很大程度上已经达到了用地的极限；三是，城市化的一个标准是用地规模的扩大，农村的城市化正好满足地方政府扩大城市面积的政绩需要；四是，农民的组织程度远远低于市民，加之农村精英的大量外流，对农村的这种拆迁容易避免引起城市那样有组织的集体抗争。
　　农民捍卫家园的抗争
　　农民仍然在以多种方式反抗。第一种对地方政府的反抗方式是上访。一个农民、多个农民，千里迢迢地到国家信访局和全国人大等国家机关，请求中央为他们做主。这样的事情不是个案。根本的问题不解决，地方的纠纷被聚集到了北京。为了维护稳定和形象工程，地方政府无所不用其极，官民矛盾进一步尖锐化，地方政府与开发商的权贵共同体进一步强化。
　　今天，访民已经成为中国社会运动的一支重要力量。访民认为，中央的立法是好的，糟糕的是地方政府站在了资本家的一方。这是有部分道理的。在一个更大的治理体系中，农民的思维和一些认为光有立法、不需要司法的思维共享一种“去法治”的前文明的思维逻辑。区别在于，一向缺乏民主化参与的农民是这种非法治观念的接收者和最底层的牺牲品。第二种方式则是针对暴力拆迁的暴力反拆迁。暴力反拆迁并非没有正当性。毛泽东就说，哪里有压迫哪里就有反抗。然而，同样急剧地加深官民对立，进一步弱化执政体系的正当性。
　　无论是上访，还是暴力反拆迁，由于中国固有的制度运行特点，其共同特点在于：1、它们都最终导致了官民矛盾的尖锐化，导致了社会对抗，加深了社会的毫无意义的不稳定；2、在制度运行规则上，它们都毫无例外地冲击国家的司法正义形象，侵蚀了国家的司法公正与程序正义为核心的事关公民权利保障、政府权力制约的“法治”的最高最后决断地位。
　　有一位河南朋友面临拆迁。她问我怎么办。我说我也不知道怎么办，但我能确定的是：第一不要上访，上访会成为维稳的对象；第二，媒体的作用微乎其微，类似重庆“最牛钉子户”那样的案件，是靠我们单个人的力量很难操作的，所以可以联系媒体，但不要期待媒体；第三，无论遭遇了什么，你至少不能自焚，来日方长，作为朋友我希望你平平安安的。知其不可为而为之，我还是帮她联系了一位曾在《南方周末》工作的记者朋友。这位记者耐心地告诉我们，媒体最多就是一个压力，找媒体基本不能解决问题。过了两周，拆迁现场传来消息说，她和她的爱人坚持到了最后，拆迁人员知道说理说不过多年自学法律的人，干脆找了个小混混给她家断电了。孤军奋战后，他们比邻居多得了一万元的补偿金，挽回了面子。
　　类似的问题，我曾经反复换位思考，如果我家遭受了这种困境，怎么办？对此，一位一直在鼓吹民主法治、从事群体性事件研究的政治学者和我的回答异曲同工，就让他们拆迁吧，大不了找个地方再赚钱，大不了移民到其他国家去。可是，关键的问题在于，不是所有人都像我们这么豁达的（更多应该是懦弱？），一个人一生中也没有多少房子可以被拆迁。看似轻松的回答，表达的更多是愤怒。民心一旦群体性转变，拆迁就必然不是简单的法律问题。
　　警惕非法治取向的私有制浪漫主义
　　每一阵的拆迁热潮中，总有拆迁户因为愤怒自焚。一些舆论动辄指责他们不理性。正如那些暴力抗击拆迁的人士，也被动辄批判为“民粹”。曾经有一位著名民法学家，就批评为这些弱势群体辩护的学者为“民粹主义”。这种大帽子是不合适的。即使真有经典哲学里说的“民粹主义”，解决办法也不是对弱势群体进行道德批判，而应该在制度轨道上，寻求突破口。
　　如果我们进入田间地头，认真和农民交流，就能发现，他们对我们这个国家的良性治理是多么期盼。他们的要求很简单，就是希望政府能节制起来，尊重他们的集体土地，让他们有一个安居乐业的生活环境。这是公民基本的权利和最起码的生存呼唤，自古是天经地义的。
　　诸多评论指出，中国农地保护的这种困境，关键在于私有化。私有化能促成农民对土地的珍惜，也能让司法机关基于明确的产权有清晰的责任。然而，私有化的这种作用，如果不和农民的自由结社、自主维权结合起来，如果缺乏严格落实的一元化决断的司法正义，私有权同样不能被保护。第二，私有化过程中，同样存在一个公平正义的问题。第三，农地的私有化难免面临关于宪法修改的一个敏感问题。集体所有制是中国根本经济制度的根基，废弃农地的集体所有制的产权属性，是一个比保护集体所有制下的农地更为复杂的政治问题。
　　中国农地的私有化，是在修宪程序上比司法独立拥有更多意识形态阻碍的话题。中国的立法精神并不必然否定程序正义和司法独立，但执政党一定会因为中国的社会主义立国原则，而否定私有制的所有制选择。社会主义的天经地义就在于，它要创造出比侵犯人权的“羊吃人”的圈地运动更为文明的生活。除非试图为社会运动寻找意识形态辩护，如果相关学者试图在制度内有效解决问题，不如放弃私有制建议，改而鼓吹司法公正显得更富有建设性。
　　非常重要的一点还在于，私有化事实上未必必然能够解决农村土地的拆迁问题。道理很简单，司空见惯的各种违法犯罪行为（例如抢劫、盗窃等侵害行为）会发生，并不是这些行为所涉及的相关财产的所有权属性决定的，而是这些财产没有受到合适的保护。私有制企业同样存在贪污腐败现象，并没有因为私有企业主而让腐败不发生。历史上英国发生过“圈地运动”，解决的办法并不是深化私有制属性，而是在民众的抗争压力下强化法治。
　　能够确认的是，简单财政学化的“经济学帝国主义”没有用，光有立法没有公正司法、严格执法的非法治中心主义的社会体系建构也没有用，关于技术性治理的国家稳定思维更是没有用，基于社会控制的政治逻辑更是这种司法文明与现代治理的不同戴天的敌人。我们可以这样简单而确信的总结，关键不在私有制还是公有制，而是明确的产权、严格的司法。
　　司法正义才是农地保护的根基
　　农民理想中的国家是，正如宪法序言所说，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。无论是开发商，还是地方政府，或是中央政府，或是执政党，都能毫无条件地尊重农民的土地权利和房产权利。农民没有义务接受任何一方的单方面定价，更没有义务因为“公民不服从”被最后通牒、被野蛮拆迁、被维稳、被跨省劫访。不仅如此，农民天然地享有与开发商和地方政府就土地是否被出卖、被拆迁、以何种方式被出卖并被拆迁、以及限定未来如何规划和使用他们世世代代谋生的土地的使用方式的权利。
　　如果他们的权利被侵犯了，他们可以在法院起诉任何一个个人和组织，法院完全站在司法正义的立场上，不折不扣地保障每个公民的权利与幸福。如果有谁胆敢有法不依，那么司法机关可以保护他的权利。如果法官胆敢贪赃枉法，这个国家的媒体、人大代表会群体而攻之。在这样舆论的监督下，法官和律师知道他们之所以为法律人的最起码的伦理与底线。换而言之，社会各界对司法的监督，本身就是对这个国家法律人共同体的坚定保护和深深祝福。一句话，这个以维护公民权利为立国根基的国家，就是公民权利的钢铁长城和铜墙铁壁。
　　个体性的自焚必然无法产生更大的政治压力。这种行为要想产生影响，只能依靠新闻媒体的密集报道，以引起更多人的同情，在此基础上产生新的政治压力，才能在个案上督促拆迁部门改弦易辙。至于要想达成拆迁制度的根本性变革，其难度更是可想而知。要相信，民众的权利意识不会因为自焚而放弃。自焚是弱者的反抗。经验表明，自强者的反抗模式是，通过串联与结社，改变社会机制。压力由此从单纯的经济诉求转变到政治方面的诉求上来。
　　此时，理性回答下列的问题就显得日益必要：面对大规模的野蛮拆迁，当法治不彰、正义找不到之时，是否需要民众的集体抗争才能有效解决问题？如何评价民众这些针对拆迁部门的抗争行为（包括暴力抗争行为、集体暴力抗争行为）？如果政府对此的回答是放弃司法正义，那要多大程度上加强维稳体制？为了维系这个体制，政府应该承担多少的相应财政支出？若想让中国的社会体系可持续运转，配合维稳体制的一个办法常常是在民生方面对民众有个交代。这也涉及到民生方面的财政支付。那么政府有多大能力应付民生、维稳方面的直接支出？因为权力不受制约，“三公消费”和贪污腐败经费在财政支出中将占到多大比重？不受制约的权力将在多大程度上破坏市场经济的活力，从而减少政府的财政收入？
　　事实上，无论抗争会达到一个什么样的效果，确定无疑的是：在世俗政治领域，法治是超越于所有社会主体上的唯一的正义机制。只有作为政体运行的最高决断手段的司法及其正义体系，以及组织起来能够与开发商和地方政府平等谈判的集体谈判和集体博弈机制，才能真正保护农民的土地权利。也只有作为治理评判标准的法治，才能让政府名正言顺地回应民众为了捍卫自己的土地和家园而兴起的、有可能异化成某些波及无辜者的社会运动，基于公平正义的共识，以法治的名义，规范、引导民众的维权抗争成为对民族美好未来的促进。
　　这正是法治的魅力所在。法律面前人人平等，出于保护每个人的公民权利限制并规范所有人的行为的机制本身，能够让各种公共行为理性化、进入到一个可预期的轨道上来。
　　因此，相对于各地掀起的暴力拆迁浪潮，要求各级纪检监察机关加强监督检查，进一步规范征地拆迁行为，并希望农村土地和城市土地采取同一机制的做法，非常值得表扬。我们进一步的期盼是，中国整个体系在司法公正上做出更大的努力，从而在根本制度上彻底终结中国的野蛮拆迁。反之，社会机制会以一种超出他们预料的方式继续展现人类未来的画卷。

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