我国分税制决策背景回放

金丝铁线

编者按：确立分税制改革到今年已经整整10年。这项改革是党的十四大确立建设社会主义市场经济体制宏伟战略以后诸项重大改革中的一项，从实施效果看，尽管这项制度仍有完善之处，但其成功是不言而喻的。
　　
　　也许不少人对分税制比较陌生，什么是分税制？呵我们有什么关系？其实我们今天每一个人都在分享分税制的红利：中国的财政收入从分税制实施前的5千多亿元迅速窜升为目前的近2万亿元，使中央财政贫弱的局面得以改观，进而使中央得以做许多多年想做而无法做的大事，比如加强了对低收入群体的社会保障，增加科技与教育经费，加强了基本建设力度，以及实现了军队不经商等等。地方财政同样不断提高。
　　
　　今天我们回放此项改革的决策背景和过程，是因为于10年此项改革设计、实施的情形相比，今天中国深化改革与体制完善的国内外背景更加复杂，改革和发展的难度更大。当我们谋划今后的发展大局，寻找深化改革的新的突破口，着手完善已初见轮廓的社会主义市场经济体制的时候，汲取过去一些重大改革所取得的经验，是大有裨益的。
　　
　　（第一部分）
　　
　　实施前夕：悬崖边上的中央财政
　　
　　上个世纪80年代末90年代初，中国的中央财政陷入了严重危机，由于财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”的状态。中央财力的薄弱，使那些需要国家财政投入的国防、基础研究和各方面必需的建设资金严重匮乏。
　　
　　正是这场财政危机，让党中央、国务院痛下决心，一场具有深远影响的分税制改革在中国拉开了序幕。

　　
　　囊中羞涩的财政部长
　　
　　每年一度的全国财政会议，就像家庭理财一样。收支是否平衡？花费是否超出全年的收入？下一年度怎样安排支出等等。财政会议就是一个大家庭的每个成员都要参加的对上一年度预算执行情况进行汇总、判断和做出下一年度财政预算的会议。
　　
　　1991年的全国财政会议，给一位刚到财政部工作的人士留下了深刻的记忆。当时的财长是王丙乾。这位工作人员说，每年财政会议的主要议题是做下一年度的财政预算，当时中央财政十分困难，第二年的预算无论如何都安排不了，有一个大的窟窿，因为前一年税收只有2970多亿元，很多地方非常困难，又赶上贵州遭遇大灾，中央没有钱给地方。王丙乾出于无奈，要各省作“贡献”， 从1000万到1亿元不等。
　　
　　财政会变成了“募捐”会。一些财政厅厅长却对王丙乾说：“跟我要钱，我可没有！”一些富裕省份的财政厅厅长与财政部长当面“反目”。“很多年过去了，我还在为王部长难过，那时做财长非常可怜。”一位财政部干部回忆说。
　　
　　“反目”有没有道理？有！比如广东，依据与中央签订的财政大包干“契约”，每年只向中央财政上交22.74亿元，递增9%，再要钱就超出“合同”范围。但是，让财长下不来台的是，原以为由于中央给了广东很多优惠政策，就连关税都留给了广东，中央财政遇到困难，要点小钱会如此不给面子。
　　
　　从80年代末到90年代初，共发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事，每次总数大约都是二三十亿元。其实人们心里都清楚，名为“借”，实为“取”，就是要地方“作贡献”。
　　
　　财政会议还向地方“压”税收指标，压不下去预算盘子就定不下来，中央财政下一年度就无米下锅。因此，财政会议上“罗圈架”打得不可开交，税务局长跟财政部“打”，地方财政厅厅长也跟财政部长“打”。税务局说：我们收不了这么多。财政部坚持不让步。当时，几乎所有省份对中央下达的税收指标提出异议，特别是富裕地区。
　　
　　一年一度的全国财政会一开就是半个多月到20天，会上不是认真总结财税工作，变成人们为“领任务”，分税“收指”标而争执不下的会议。
　　
　　1992年，刘仲藜接王丙乾任财政部长。在工作交接时，刘仲藜拿着手中的账册对王丙乾说：老兄，我真佩服你呀，这些年都是怎么过来的？他最懂前任部长的苦衷。
　　
　　刘仲藜感慨地回忆：“那几年实在太困难了。”他把国库的报表拿给时任国务院副总理的朱鎔基，...只说了一句话：你这个财政部长真是囊中羞涩呀！
　　
　　1992年，全国财政收入3500亿元，其中，中央收入1000亿元，地方收入2500亿元，中央财政支出2000亿元，赤字1000亿元，当年的赤字大部分向银行挂账。中央财政非常困难，刘仲藜向分管银行的...副总理借钱，...没有借答应。

　　
　　中央财政难以为继
　　
　　1993年上半年的一些指标发出警示，国家财政特别是中央财政十分紧张：
　　
　　整个财政收入一季度比1992年同期下降2.2%，按可比口径也仅仅持平；工商税收1400亿元，比上年同期增12%，去掉出口退税10%，仅比上年同期增长1.4%。而1993年一季度的国民生产总值增长15.1%，上半年达到14%，比1992年GDP增长12.8%高出不少。财政收入与经济增长比例失衡，全国生产增长速度很高，而国家财政特别是中央财政十分紧张。
　　
　　税收增幅小，开支却大幅增长。资金不到位的情况多方出现：粮食收购财政亏损性补贴资金不到位；重点建设资金不到位，很多重点建设卡着脖子，如铁路、港口、民航等。按照往年的进度，重点建设资金上半年至少要拨付全年的40%，而1993上半年为19.5%，差了将近一半；重点生产企业和重点出口企业缺乏流动资金。
　　
　　与此同时，需要由中央财政收入中支出的硬支出，一分也不能少。在...宣布财政再困难也不能到银行透支之后，所以那一年，刘仲藜三次找...副总理，希望他批条子向银行借钱，自然没借来。当时已经到了不借钱工资发不出去的境地。
　　
　　财政紧张到这种状况，引起...副总理的高度重视。他意识到，如果这种情况发展下去，“到不了2000年就会垮台，这不是危言耸听"。
　　
　　保证国家必要的开支成为燃眉之急。1993年7月23日，...副来到全国财政、税务工作会议，对所有参加会议的人员说："在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子过不下去了。目前中央财政收入占全国财政收入的比重不到40%，但中央支出却占50%多，收支明显有差额，中央只好大量发债，不然维持不下去。去年，内外债务，向银行借款900多亿元，今年预计1000多亿元，中央背着大量的债务，而且越背越重，中央财政困难，而且是加剧的趋势。一般来说，发达的市场经济国家，中央财政收入比重都在60%以上。而中央支出一般占40%，地方占60%。但是我们正好相反，收支矛盾十分突出。这种状况是与市场经济发展背道而驰的，必须调整过来。"
　　
　　“两个比重”下降”的严重后果
　　
　　80年代以后，中国出现持续性的高速经济增长。1980年—1990年间，国内生产总值平均增率为9.5%。经济的高速增长并没有带动和促进国家财力的同步增长。当时，财政部透露，政府财政收入占国内生产总值之比，由1978年的31%，下降到1992年的14%，中央财政收入的比例不断下降，已经削弱了中央政府对宏观经济的调控能力。
　　
　　为什么财政收入占GDP比重不断下降？为什么中央财政收入占整个财政收入的比重不断下降？是什么造成中央政府财政能力降至历史最低点，已经陷入“弱中央”的地步？在财政部门工作41年、已经卸任的原财政部部长项怀成认为，这是因为当时税收体制造成的结果，税收已被“包”死了，中央没有增量。
　　
　　他说：“在分税制改革之前，我们的财政体制始终处于多变的、不稳定的状态之中。1993年之前，在40多年里，变动了不下15次，最短的一次财政体制只维持了一年。”
　　
　　当时，全国的财政体制大体上分为收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助，另外还有五五分成的分税制试点。这种状况，被形象地比喻为“一省一率”的财政体制。
　　
　　老财政体制的弊病，从上海和北京可窥见一斑。上海实行的是定额上解加递增分成的模式。定下每年财政收入165亿元，100亿元归中央财政，65亿元归地方财政，每增加一亿元，中央与地方五五分成。结果，上海实行财政包干五年，年年财政收是163亿元--165亿元之间，一点没增长。对北京采取的是收入递增包干分成模式，约定的年增长率是4%。5年之中，北京每年财政增长为4%。分税制之后才发下北京隐瞒了98亿元的收入。
　　
　　所谓承包是“包盈不包亏”，即使包上来的也跟不上物价上涨，物价一涨财政就又缺了一块，这些都造成了税收来源困难。同时，地方承包了以后，就有了这样一种心理：我增收一块钱，你还要拿走几毛，如果不增收不就一点都不拿了吗？于是就出现了“藏富于企业”、“藏富于地方”的现象，给企业减免产品税，造成“不增长”，然后通过非财政途径的摊派，收取费用。最后生产迅速发展，而间接税（产品税）收不上来。如此，中央收入被“包”死了，“包”到了中央财政困难的窘境。而地方的日子相对于中央财政要好过得多。
　　
　　项怀诚说：一个市场经济国家的财税体制应该是稳定和规范，并且更符合市场经济原则的、公平及透明的分配体制。而我们国家当时频繁的、轮番变换的财税体制，造成了地方对中央极大的不信任以及互相猜疑，因为不知道下一步你如何改？怎么改？更不知道未来的预期。
　　
　　由于“税”收不上来，政府开始打“费”的主意，刘仲藜说。到80年代中期，没有办法就出现了“能源交通基金”，在原有的基础上增加10%（整体约100多亿），来补充中央财政的不足。到1989年还是过不下去，财政受到政策体制的限制，又出台了一项政策，叫“预算调节基金”，同样的口径增收5%，而且那时候每年财政会议之前，总要千方百计地出台一些收费措施。
　　
　　  
　　
　　（第二部分）
　　
　　方案出定：体制创新的艰难跋涉

　　
　　制度创新的时代环境
　　
　　上个世纪90年代，中国高层决定建设社会主义市场经济体制，这是一个具有划时代意义的重大战略举措。之后，所有重大改革与制度创新，包括分税制的改革，都是出自这一战略举措实施形成的改革和发展环境。
　　
　　
　　
　　分税制改革从提出到最后出台，历经八载。1987年中国高层就有搞分税制的动议：1987年10月召开的..十三大通过的报告，极为简要地提到，要“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。
　　
　　
　　
　　刘仲藜说起了这一段往事：
　　
　　当时分税制只是一种理想主义的设计。在中央经济工作会议上，.....、国务院副总理姚依林提出相关设想，由于当时社会经济环境没有要求实施分税制的动因，也不具备实施分税制所要求的市场经济财税体制，计划经济下是无法搞分税制的，所以遭到了几个省的强烈反对，因为这直接触及到了地方的利益，因此这次尝试没有成功。
　　
　　1990年，时任国务院总理的..在《关于制定国民经济和社会发展十年规划和"八五"计划建议》中提出，要在"八五"期间，有计划地实施分税制。鉴于当时的状况还要不断完善财政包干制，同年，财政部提出了"分税包干"的体制方案。
　　
　　1992年年初，邓小平发表南方谈话后，社会主义市场经济登堂入室，分税制的被再次提出。1992年党的十四大报告提出"要逐步实行税利分流和分税制"同年中央选择天津等九个地区进行分税制试点。
　　
　　项怀诚说：“1992年召开的..十四大是标志性的。从改革的角度来说，在这次大会上，以小平同志提出的社会主义市场经济的概念，...同志阐述了我们国家体制改革的目标、模式，第一次在党的代表大会的文件中正式写入社会主义市场经济的理论。党代会审议通过了这个政治报告之后，市场经济的改革方向实际成为中国...人的共同意志。今天我们讲社会主义市场经济已经是天天挂在嘴上，但是当时提出市场经济改革，却是有划时代意义的。”
　　
　　项怀诚回忆说，1993年5月，中央成立了十四届三中全会的文件起草小组，第一次会议是5月30日，...同志到小组作了关于十条意见的报告。...同志讲了十个问题，十四届三中全会文件的最后形成，就是这十个问题，其中只有一点调整。
　　
　　...同志在讲话中说：“实行分税制，合理划分中央和地方的事权，合理确定中央和地方的手指比例，目的是理顺经济关系，使经济活动规范化……，财税体制和金融体制改革，是发展社会主义市场经济的要求，既符合国际上的通常做法，也考虑了中国的特点和具体情况，这样做，有利于发挥中央和地方两个积极性，……在处理中央和地方的关系时，中央要考虑地方的困难，地方要树立全局观念，全局照顾局部，局部服从全局。”
　　
　　分税制改革被正式写进《关于社会主义市场经济若干重大问题的决议》。税制改革是这十个问题里的第四部分第18条。可见，在分税制改革的历程上，十四届三中全会起了“一锤定音”的决定性作用。
　　
　　挑灯夜战做方案
　　
　　进入1993年，分税制改革加快了进程。
　　
　　1993年4月22日，.....常委会专门听取了财政部部长刘仲藜和国家税务局局长金鑫关于财税体制改革的汇报。
　　
　　4月26日，中央领导又专题听取了金鑫关于税制改革的汇报。...同志指示财政部要研究财政与税收制度改革问题。他指出：现在这种包干体制是一种不适应市场经济的落后体制，没有哪一个国家是这样搞的，财税体制已经到了非改不可的地步。
　　
　　4月28日，.....常委会正式批准了税制改革的基本思路。
　　
　　高层决策者对已经下决心对“财政包干”为特征的旧体制进行改革。但是否采用分税制来重新调整中央与地方的利益格局还不是很明确，是否在全国全面推行分税制还没有做出决定。
　　
　　那天.....常委会后，项怀成回到财政部传达了中央的税制改革基本思路。依据指示，在“五一”之前，成立若干个体制改革方案起草小组，其中分税制改革小组设在财政部。从那时起，方案小组进驻黑龙江驻北京办事处。
　　
　　首先是调查研究。为了制定出有效的改革方案，他们开展广泛的调查研究，掌握丰富而可靠的材料与信息。财政部长刘仲藜、副部长项怀诚，带着有关司局负责同志做调查，听取各方意见。并借鉴国外各类分税制的经验。
　　
　　与此同时，财政部开始搞测算，搬出所有的数据，涉及到35000户企业，相当于80%左右的国内税收。在6、7、8三个月的日日夜夜，方案小组先后作了40多套方案，处理了几十万个数据，作了几千张表格，其工作量可想而知，许多人每天在电脑前工作20余小时。
　　
　　经过日夜奋战，在7月23日全国财政、税务工作会议之前，拿出了第一个方案初稿。这一方案立即送到了...办公桌上。当时...说：有的同志看了这个方案，说你们搞集中收入、集中权力，把地方的财力收上去，还不如搞统收统支。我们总是要向前走，绝对不会回到统收统支的老路上去。同志们要有改革的思想，要了解社会主义市场经济怎么搞，财税改革的原则是什么？现在的体制是不适应市场经济的落后体制，没有哪个国家是这样搞的。
　　
　　7月23日，全国财政、税务工作会议在北京召开，...副总理到会，并作了具体部署，他说："我们准备根据的决定，马上成立财政和税制领导小组，请刘仲藜负责，再请计委、经贸委、体改委、税务总局这些部门负责同志参加，还要调一些熟悉国内外财税制度，又懂得法律，能够动笔头子的人来讨论，设计、起草财政税制改革方案。"
　　
　　...在参加会议的前一天，已向...同志那里明确表示，一个半月之内要拿出初步方案，向中央汇报。
　　
　　按照...的设想，8月底向总理办公会议汇报，9月2日拿出最后方案，9月3日向政治局汇报。随后的两个月，...带领有关部委到各省区，进行深入的调查研究和细致缜密的测算，以确保确定1994年1月1日分税制新体制的实施。

　　
　　分税制改革方案的构思
　　
　　分税制改革要兼顾中央和地方两个积极性，既确保增加中央财力，又不损害地方既得利益，这就是中央与地方“共赢”方案的设计目标。
　　
　　设计增值税是这次改革关键的内容。因为有三个理由，第一，增值税是税制改革后最大的税种，占整个税收比重的43.7%，占流转税的75%。第二，增值税是稳定的税种，所以要拿到中央。第三，在中央与地方搞分税制之前，仅流转税就有几百个，十几种税率。
　　
　　...在听取财税改革汇报后，提出中央与地方共享税的税种，其中增值税是最大税种。切入点在增值税的增量分成比例上。他提出了“高、中、低”三个分成比例，既“二八”、“三七”、“四六”的设想，请方案小组算算账，核心原则是“保地方利益，中央财政取之有度”。
　　
　　8月31日，总理办公商财政部拿出"高、中、低"三个测算方案。在总理办公会讨论时，只有个别人认为，要借分税制改革之机中央多拿一些，选择“高”方案，但大多数人不同意；也有个别人同意“低”方案。“高”、“低”两个方案很快就被否决了，更多的人倾向“三七”开的“中”方案。最后交给.....讨论时确定分成比例为75：25方案。但是1：03系数没有确定。
　　
　　定系数是激励地方的做法。以一个基期年为基点，地方税收全部返还，在给定一个系数返还。究竟系数为多少合适？开始时，财政部倾向按通胀率确定，...认为这样恐怕不行，他提出是否可以考虑按中央财政的实际增收比率，系数化、指数化来确定，再次请财政部研究。
　　
　　最后确定出了一个1：0.3系数。怎么共享法，在1：0.3系数中，中央拿增量的0.7系数，地方拿增量的0.3系数，中央拿增量大头，地方拿小头。项怀诚说：“这就是模型。最后测算比例是52.5:47.5，达到了提高中央财力的要求。”
　　
　　分税制改革是一个渐进式改革，在承认地方基数全部返还的基础上，在下一年度的增值税返还基础上，再乘上一个增长比例返还给地方0.3，地方增值税的实际增长中央拿走其中的0.7，中央多拿了一块增量。1：03系数，时间越长地方拿的越少，按照公式计算，最后趋于无限小，但是永远不相交。分税制实施十年后，现在地方已经拿不到1：03，现在大概只有0.1左右。
　　
　　假定，1993年某省增值税上划3/4数字是10个亿，这10个亿不动，1993年拿10个亿，返还给地方10个亿；到了1994年，这10个亿的增长速度可能是10%，就是说实际收到11亿，这11个一国税局拿走了。给地方返还多少？按照1993年基数10个亿乘上3%（1：0.3）,增长1，给你0.3，因此返还给地方10.3亿元。中央拿走7000万元。
　　
　　...对河北省委及财政厅的同志说：这种改革是非常温和的改革，地方既得利益没有损害，而且退回去的不是“死面”，而是一块“发面”。
　　
　　这就是分税制设计的“共赢”方案：承认地方税收基数全部返还，中央与地方按照75：25的比例分享增长增值税，按照1:0.3系数返还办法激励地方增收。这三个原则自从确定之后没有变更。自此，具有符合中国国情特点的分税制方案出台。
　　
　　应该说，这个方案并非是完美无瑕，但是已经尽量在当时客观条件下做出追求最佳的努力。
　　
　　  
　　
　　（第三部分）
　　
　　地方谈判：南“征”北“战”十七省
　　
　　 从1993年9月9日到11月21日两个多月的时间，...副总理带领60多人的大队人马，有体改办、财政部、国家税务总局及银行等部门的同志，其中主要是财税系统的同志，飞遍17个省、市、自治区，由远及近，第一站是海口，最后一站是河北。
　　
　　 在70多个日日夜夜里，他们首先是充分听取各省同志的意见，做调查研究，与省里认真细致地算财政体制帐，每到一个省，了解历史上多次体制变更状况，另外按照是十分税制后的10年，预测中央从地方拿多少钱、占地方税收比重。这种预测的结果，决定对分税制切割线的确定。中央既可以拿到必要的增量，又要考虑到地方的承受力。
　　
　　与每一个省份谈判，中央的同志晓之以建设社会主义市场经济之“理”、动之以顾全大局向前看之“情”，千方百计说服所有省份拥护分税制改革。可谓苦口婆心，有时是忍气吞声，或是软硬兼施。
　　
　　 在这两个月里，中央原定的分税制方案在地方政府的强烈要求下不得不做出一系列调整、妥协与让步。但实行全国统一分税制改革的大原则，始终没有动摇。
　　
　　一石激起千层浪
　　
　　 根据公共政策的制定规则，当一项重大制度创新的目标确定之后，决策者必须要综合考虑多种因素，其中之一就是要考虑人们之间的利益关系，综合利益相关者的需求和现实条件，预测目标实现的障碍。最后的方案一定是经各方协商后确定。
　　
　　 1993年7月23日，...在全国财政会议上谈了党中央、国务院对分税制改革的想法。这一消息不胫而走。8月30日，中央拿出了分税制改革的第一个方案，9月2日.....常委会议讨论通过。不久，就收到了广东省委给中央写的报告，要求广东单独实行包干。
　　
　　 广东两位主要负责人找到...，谈了两个多小时。他们心情沉重地问...，广东的特殊政策还要不要实行？如果包干制取消，我们还要不要在20年内赶上“四小龙”？他们认为，如果按财政会议上所提出的办法，广东就什么大事也不能干了。
　　
　　 除了广东之外，还有的省长私下说，以后我们要到...那里领工资。
　　
　　 情况果然与原来预料的一样。
　　
　　 受...总书记、..总理的委托，...副要到一部分省区做解释工作，“解释”的基础是要与每一个省份细算实行分税制税收对比的帐。
　　
　　 1993年9月9日大队人马出发，第一站是海口。为什么先到海南？因为当时洋浦开发区举行封关仪式，邀...出席。但是，...并没有参加招待会，只是去开发区看了看。参加谈判的有关人士介绍说，...去海南不是主要目的，他是冲着广东去的，因为海南收入少，无足轻重，先到海南是为迎接广东“谈判”的“练兵”。
　　
　　果然，两天的工作进展比较顺利。中央与海南都认为改革是必须的，不能错过机会，而且也认为，改革对海南的特殊政策没有影响，海南的利益基本上也没有受到影响。如果按照增值税年均增长30%计算，受影响的只有3-5亿元。
　　
　　海南省除了提出要保1995年的基数之外，没有提出更多的要求。
　　
　　海南之行虽然增强了信心，但是...一行知道，“硬仗”在后面。

　　
　　一波三折的广东谈判
　　
　　...一行来到广东。刚刚落脚马上接见省委省政府领导。省里同志明确表示不同意搞分税制。
　　
　　9月13日上午召开大会，广东省的五套班子人员全部参加，有些地市委有些领导也参加了会议。...先向大家宣布中央决定，开门见山地说：这次我与铁映同志带领有关部委的同志来广东，是受...同志、..同志委托来的，是来向同志们传达、介绍党中央、国务院关于财政体制、金融体制、投资体制等方面的改革内容，同时与广东同志一起就落实改革方案进行商量，一起算账。
　　
　　他详细给省政府官员介绍了分税制改革方案，特别提到广东对分税制方案了解的信息不确切，指出现在的方案与财政工作会议时已经有很大变化。他讲了四个问题：为什么要实行分税制改革；分税制是什么内容，如何搞；分税制改革是否损害了地方利益；实行分税制广东到底要吃多大亏。所有人都在认真地听，快速地记。
　　
　　9月的广州没有此时北京的秋意，仍是那样闷热潮湿。北京来的人全部住在绿树成荫的珠岛宾馆。
　　
　　晚饭前，...把财政部部长及地方预算司司长叫到他的房间。手上拿着广东省给他的两张表格，核心内容是包干体制10年不变，地方财力是什么样的；实行分税制后的10年内，中央将从广东多拿走1000多个亿。他表情严肃地说：看来分税制是搞不下去了，将来拿地方这么多的增量，如果广东搞垮了，追不上“四小龙”，就成了咱们的罪状。此后，他焦急地在房间踱步。
　　
　　地方司长对...说：“按照已经修改得的方案，广东帐口径不对，因此误差很大”因为分税制已经确定增值税中央和地方按75：25分成，并会给地方一个增长率，分税制中央会从广东多拿一些财力，但是将营业税留给地方，也会给地方带来相应的增量。...要求当晚做出10年两种体制的测算账。
　　
　　已经是凌晨1点，...还等。做两种体制10年税收测算，大大小小税种加在一起，非常不易，他们一夜未眠，直到早晨开会之前才算出来。最后测算的结果，中央从广东所拿财力少了300多个亿，但是分税制之后，蛋糕做大了，地方的财力也会有更大的增长。...放心地笑了，因为这样就不会因此影响广东的开放，和追赶“四小龙”。
　　
　　一波刚平一波又起。广东进而又提出四条意见。核心是提出以1993年为基数的问题。他们认为，小平同志南方谈话是1992年上半年的事了，下半年经济发展起来，反映到财政收入上是1993年的事情。假如以1992年为基数，小平同志南方谈话成果都没有包含在内，这怎么行？他们坚决要求以1993年为实行分税制的基期年。
　　
　　...心里早有准备。他来广东之前请示了...，...决心已下：搞分税制是中央的决定，不能再讨论是不是实行分税制的问题。...在一次内部会议上说，只要广东同意搞分税制，分开征税，这一条定下了，有些地方做些妥协有好处，大家思想愉快，不然改革搞不好。9月14日下午，在内部会议上他明确表示，对于广东提出的四条，可以同意两条，否定两条。
　　
　　第一条，他们要求按1993年做基数，我赞成。因为我们一再讲，保证目前既得利益，这就是1993年嘛。以1993年为基数，道理上说得过去，当然中央少拿一点。以1993年做基数，全国各省都会欢迎的。
　　
　　第四条，他们要求中央对重点建设一视同仁。我说了，不仅可以一视同仁，而且可以照顾。有人说这是空头支票，但总不能叫我签字画押啊。
　　
　　第二、第三条不能同意。税制改革、分税制改革后，增值税分成比例全国必须统一，广东不能另立比例。第三条提出要按广东的中央收入增长率来确定返还数增长率，这一条也不能同意。其实，还有一条就是同意减免税再延长两年。
　　
　　这时出现了一个小插曲。当...提出可以以1993年为基数时，财政部的刘仲藜和项怀诚都不同意。他们的理由也简单，第一，认为只能以1992年决算为基数。因为谈判时间是1993年9月，还有3个月才作决算，数没有出来，以1993年为基数，账不好算，到1994年四五月份才能算清楚；第二，有个很大问题是各个省要做手脚，基数的东西历年来都是历史的，从来没有预知的、将来式的。1980年是按1979年底的电报数为基数的，1985年那次是按1983年的决算数为基数的。以前都是静态基数，这次竟然弄个动态基数。
　　
　　...指着项怀诚说：老项，你们财政部不就是以基数治天下吗？你这些东西我耳朵里的老茧都听出来了。
　　
　　对刘仲藜、项怀诚来说，尽管有他们自己的意见，但是，他们还是接受了总理的意见，因为，他们还在面对最大的未知数，即广东到底是否同意实行分税制改革。十年之后，项怀诚说，我这人不是谦虚的人，但是我还是钦佩...，他是有政治魄力的。
　　
　　第二天的会议上，尽管...没有给广东最后的保证与许诺，他只是表明他同意以“1993年为基数"的"个人意见"，这已经让广东喜出望外。
　　
　　到9月29日中南西南十省领导参加的会议上，中央领导认为大家的意见很有道理，最后确定以1993年为基数。
　　
　　真是一波三折。9月15日，广东再次提出要不要取消包干制、实行分税制的问题。...回答说：“至于广东是否继续实行包干体制，没有授权我在这里研究这个问题，不能在这里讨论包干问题，不然我可回不去了。我想，我们搞分税制应该比包干制好，不然就倒退了”。
　　
　　最后，广东终于被说服。这样，中央财政从广东拿回来的钱，相当于它在原体制下上交的两倍。让广东高兴的是以1993年作基数。  
　　
　　事后，...在评价广东时说：总体上讲，广东的同志最后顾全大局，牺牲自己部分利益，也是为了要发展中国经济，完成党中央交给的任务。
　　
　　接下来他们还是一个省一个省地做工作。
　　
　　上海同志“讲北京话”
　　
　　从广东回到北京后，9月25日 朱副总理一行再启"谈判"之旅。这次他们来到新疆阿勒泰。
　　
　　对于中西部地区，除去财政体制改革要达到的集中中央财力的目标之外，另外一个主要目标就是要缩小东西部财力差距。...同志在西北地区经济工作座谈会上说到这个问题。当时，发达省份的不同意见比较强烈。在全国财政会议上一宣布分税改革方案时，提出异议的都是富裕省区。而给予中央最大支持的恰恰是那些边远、贫困的省区。他们希望中央富起来，“大河有水小河满”。
　　
　　在新疆，...说，分税制改革对贫困地区是有利的，你们应该举双手赞成。但是你们也不能太焦急，不可能一下子就得益很多，分税制之后，中央财力可集中一些，对民族地区的支持也可增加，但是目前还不行。税制改革，全国必须统一，你们提出的要求增加增值税、消费税的分成比例，这些要求一概不能接受。税制必须统一，没有哪个地区可以搞特殊。
　　
　　原本以为西部地区都会支持中央搞分税制，但是意外又出现了令时任财政部副部长的项怀诚也没有想到。1993年9月，...同志召开片会，也叫六省座谈会，贵州省长站出来反对分税制，谈了分税制对贵州的影响。出席那次会议的有...、...、...等。落后地区反对分税制是谁也没有想到的。项怀成接到...的电话，连换洗的衣服都没带，立即赶往北京机场乘最后一班飞机，赶到会议地点。
　　
　　为什么有些落后省份反对分税制？这与当地的产业结构相关。贵州、云南、广西均为“烟酒财政”，这些地区长期靠“小烟”、“小酒”支撑，当时已经决定对小烟、小酒征收消费税，按照分税制的设计，消费税增量100%归中央。显而易见，这些地区是“吃亏”的。后来，中央给了这些省份不同的照顾。
　　
　　上海之行是愉快的。那几天项怀诚与上海的徐匡迪市长和财税局的同志，就上海的财政收支情况、分税制方案以及相关的政策进行了座谈，他们一起对了账以后，共同确认了1992年上海市财政支出和各项基础数据，对1993年财政收入的预测也基本一致，对上海市上缴中央财政的计算口径，以及分税制方案和相关政策中的问题，取得了一致的看法。项怀诚说：对帐是在充分理解、互相信任、彼此体谅的融洽气氛中进行的，双方基本的共同点在于团结一致，齐心协力来贯彻建立社会主义市场经济体制的战略意图。对中央实行分税制，逐步增加中央的财力，以便集中力量办几件大事这个精神，或者中央有了力量以后可以更好地支持中西部地区经济发展的这个战略意图，上海同志给予充分的理解。他认为，上海市长期以来对国家财政做出了重大贡献，上海市上缴中央的收入居全国第一，实行分税制之后，中央财政来自上海的收入仍然居全国第一，所以上海对国家的贡献是非常大的。
　　
　　...对身边的人说，那几天他“不干活了”，因为他曾经在上海工作过，他只是听听汇报，找人谈谈话，不参与具体意见。即将离开上海时，他在大会上表扬了上海同志水平高。他说，...、..既充分代表了上海发展的利益，又从国家的整体利益出发，维护大局这个原则把握得好。他说：上海同志们最后都是“讲的北京话”，讲得很好。
　　
　　（第四部分）
　　
　　实施之初：排险闯关解疑难
　　
　　难忘的1994年年初
　　
　　坚冰已经打破，航道已经开通，但这是一片无人探索过的海域，是否险礁重重？1994年年初分税制开始实施后，方案设计者和执行者所面临的情形便是如此。
　　
　　人们心中的担忧已经开始变得越来越具体了：分税制方案是否算无遗漏？方案中哪些地方还不够完善？会有哪些不可预知的情况出现？刘仲藜就是以这种心态度过那一段日子的。  
　　
　　首先遇到的第一个问题是，分税制运行之后，税收先入中央库再分给地方，加上返还的0.3系数都要到年底。地方等钱用，刘仲藜马上让地方预算司制定资金调度比例，确定公式之后，中央按照受到国库比例返还给地方。  
　　
　　他曾不无忧虑地对他的同事说，分税制推行出去有三件事，如果出现其中一件事，我这个部长就得下台。他担心什么？第一，分税制会不会推动通货膨胀？也就是设计方案的税率比原来高了，企业肯定要把费用转嫁给消费者；第二，如果这个税制不合理，不是刺激了生产，而是打击了生产，经济增长会往下走；第三，这种新的方法企业不懂，尽管大规模的培训已经完成，但税收征管人员懂不懂，钱是否能够收得上来还难说。项怀诚也说，直到1994年2月8日之前，他一直睡不着觉。
　　
　　刘仲藜说：“从方案来说我比较有信心，从实际操作来说我非常担心担负实际操作的人不懂。因为增值税的计算和原来产品税不一样，也因为是一边设计方案，一边培训人员，所以我始终比较担心。”
　　
　　
　　
　　为了了解实际情况，春节前的时间里，刘仲藜经常到各地转一转，商场、企业，只要有税收的地方他都去，看看会计会不会是用新方法做帐。看过之后他放心了。为了预防意外，刘部长从中央银行临时借款，借了120亿元放在国库里，时限一个季度，他担心征不上钱来，但是国家还要开支。项怀诚说：“到了1994年2月8日，我记得很清楚，那天是腊月三十，一月份税收数字上来了。一月环比税收增长61%。我高兴得无法形容。”
　　
　　刘仲藜正在北京税务局检查工作时得到这一消息。项怀诚则对刘仲黎部长说：“部长，税收增长61%，180亿拿到手了，我们可以喘一口气了。”
　　
　　“后来2月份，3月份，4月份一直到12月份，每个月税收都在增长，全年的税收增长了900多亿元，从此上了一个大台阶。”项怀诚说。
　　
　　项怀诚说，报表一出来他们马上告诉了朱鎔基副总理，他的反应和我们不一样，他没有喜形于色，所发生的一切似乎都在他的意料之中。
　　
　　到1997、1998、1999年，全国财政收入每年增加将近1000个亿。
　　
　　从分税制实施至今，经过了十年，财政的盘子从4349亿元增长到20000亿元（2003年预计数字），应该说分税制是成功的。
　　
　　地方税收猛增慌了财政部
　　
　　1993年，全国地方财政收入比1992年增长39.9%。其中山东增长 39%，收入达到 193亿元；江苏增长 45.3%，收入达220亿元；福建增长46.9%，达到110亿元；上海增长32.3%，达到232亿元；安徽增长32.8%，达到73亿元；江西增长30.8%，达到66亿元；广东增长56%，达到346亿元；四川增长42.2%，达到201亿元。浙江增长38.6%，达到166.6亿元；由于中央在9月下旬决定以1993年为基数，9月份税收增长比前一年高出60%，10月份增长80%，11月份90%，12月份120%。
　　
　　当时的顾虑现在被证实了。1993年9月份的收入急剧上涨。10月－12月份的收入比去年多了600多亿，当年的财政收入增加了900多亿。
　　
　　在几个月内，地方税收一下子增长了50-60%，财政部慌了。按照正常情况，地方每年给中央财政上缴增量200亿元左右。1993年全国财政工作会议，希望超收300亿元。如果这些全部返还，中央的算盘将要落空。地方在做手脚？这里面有多少正常和非正常的情况谁也说不清楚，因为以1993年为基数，所有在1993年增收的部分，最后都要返还给地方。
　　
　　当时，财政部采取的第一个措施是组织工作组到有关省市检查1993年收入的真实性，试图通过清理虚收过头税等途径挤干水分，压缩返还基数300亿元。实际检查结果并不理想。
　　
　　为什么查不出来？地方保护主义已发展到很严重的地步，而检查的手段又十分原始。为了抬高基数，地方有许多高招。比如，一个企业原来承包了，税补交已经减免，现在叫他交税，把基数抬高，交了以后在私下返还。再比如，把死欠、积欠当基数。什么叫死欠，就是哪个企业已经倒闭了，从来没有交过税，现在通过转账或者从银行借款缴税，这样把基数抬高了。还有就是寅吃卯粮，收过头税，把明年的税在今年收了，把基数抬得很高。做这件事很不容易，一要财政厅出主意，二要省长市长批准，三要银行拿钱，四是企业肯背债，只有各个关节打通才行。
　　
　　...对此事非常生气，他认为，这种事情省市长做不出来，只有财政厅长才会出这种馊主意。他在河北指着财政厅厅长说：“请你向你的部下约法三章，千万别出馊主意，别弄虚作假，大家规规矩矩，实事求是。你只要真正增收了，我一定退回去，一定给大家减免基数或者减免递增比例，能够减掉多少，要看能收多少。如果你搞过头税，把明年的税拿到今年收了，到那时，我不但不能返还，我还要查税票，只要查出，必须撤几个人，甚至刑事处分。但是，你收死欠是可以的，把十几年欠的税都收了好呀。因为是以前的欠的，不能作为基数返还。”
　　
　　另外一个不可忽视的原因被浙江省财政厅厅长道出，那就是改革开放以来，长期实行减税让利政策，社会上积蓄的税源比较丰富，所以只要依法征税，税收增长比例高于正常年份的水平是不足为怪的。
　　
　　确实，在1993年下半年，地方各级领导都在抓经济，经济上去才能保证税收，甚至出现财政给税务钱让他们抓税收。
　　
　　300亿预算缺口的出路
　　
　　如何解决1994年中央财政约300亿元预算缺口的问题成为是分税制第一年的最大问题。300亿元是什么？财政部经过测算，发现1993年财政新增的900多亿元收入中，中央要返还地方的基数所占比例过大，中央净得收入的比重达不到预定要求，如果都返还给地方，1994年的财政预算将有300亿窟窿。初步估计要调减约300亿元对地方的返还基数，约占增收总额的1/3左右。只有通过检查核实认定才能确定。但是，大检查组从年初到4月底陆续回来，都未能发现有虚增，此时，300亿元成了1994年预算执行中令人头疼的大窟窿。
　　
　　经过反复研究讨论，财政部先后拿出三套解决300亿元的方案，一是税收增长与各地方GDP增长率挂钩；二是把300亿元按照各省的基数增长率进行相应的抵扣；三是向前看，承认地方上报的1993年基数在此基础上增长16%。
　　
　　1994年7月13日-15日，财政部在北京刚刚建好的德宝饭店召开了京、沪、浙、苏、辽、鄂、粤、滇、黑、陕和大连等11个省市和计划单列市财政厅局长座谈会。主刘仲藜作了一个多小时的报告，提出了解决返还基数过大的难题，也就是说，这300亿元窟窿该怎么办。他请大家集思广益，研究解决办法。
　　
　　浙江财政厅厅长发言，认为财政部对各省市实施扣减基数的办法似乎缺乏依据，认为财政部通过对各省两税增收目标来解决，是一个同心同德向前看的好办法。
　　
　　上海、广东、江苏、山东省等代表一致同意这将财政厅的意见。
　　
　　至于如何下达中央“两税”增长指标问题，有两种不同的意见：一种是与各省GDP增长比例挂钩；另一种是与各省1993年“两税”增长幅度挂钩。第一种意见，由于GDP本身有水分，如一挂钩  GDP的绝对额将会出现“缩水”问题，可能会在国外产生我国国民经济搞不上去的感觉，其副作用太大，特别是与邓小平把国民经济搞上去的要求大相径庭，财政部门自身政治风险实在太大。第二种意见大家认为较为合理，1993年得益多的省市增幅相对高一点，应该多承担把财政收入蛋糕做大的任务，对中央多贡献一点。
　　
　　会议期间，财政部刘仲藜部长、金人庆副部长等部领导和主持国税总局工作的项怀诚同志将座谈会的要求向国务院领导作了汇报，国务院领导原则同意了大家的意见。经过1994年8月的全国财政工作会议，10月的广东中山全国预算座谈会和12月的全国财政工作会议的不断充实和调整，形成了四条意见：
　　
　　第一，全国以1993年当年“两税”增幅的三分之一即16%为目标，各省以本省上年增幅的1/3为目标。第二，完不成“两税”增收任务的省市以地方收入赔补，完不成上年基数的要扣减返还基数。第三，凡完成“两税”增长目标的地区，中央对其税收返还基数按当年本地区“两税”增长率的1:0.3返还。凡“两税”收入超过增长目标的地区，其超过部分给予一次性奖励，返还系数由1:0.3提高为1：06。第四，l：0.3返还系数不再与全国平均“两税”增长水平挂钩，而与本省上划“两税”增长挂钩。
　　
　　这一决定的效果在后来显示出来。如果当年真的动手挤干水份，削减各省返还基数300亿元，那么就不可能有1994年至1997年每年1000多亿元税收的增收，中国财政乃至整个财税体制改革将是另一付面孔。
　　
　　  
　　
　　结尾：十年之后，在河北涿州召开的座谈会上，多数专家们认为，1994年-2002年，我国财政收入年均增长17.5%，财政收入占GDP的比重由1993年的12.6%提高到2002年的18.5%；中央财政收入占全国财政收入的比重为55%，比改革前的1993年提高了33个百分点；2002年，除税收返还和体制性补助外，中央性地方转移支付高达4019亿元，是1995年的8.6倍，年均增长36%。
　　
　　但是专家还认为，这个体制先天的不足以及后来运行中出现的新问题，是不容忽视的。应在总结分税制运行十年中，既要总结经验，更要直面对待运行中存在和出现的各类问题。因此，深化及完善分税制财政体制，便是理论专家及财税工作者当前面对的一个十分重要和紧迫的研究及解决的课题。（瞭望　赵忆宁）

章启晔

虽然不该说事后诸葛亮式的风凉话，不过，这次改革造成的后果就是政治高度统一的中国在经济上成为联邦制国家。今后会怎么样？处理好中央与地方的关系恐怕比实现任何民主制度更为重要：那不仅仅是政治上的必要，而且是效率与公平之均衡所需。