《中国城市的金融生态研究》

本文原载第21期《比较》，《中国城市的金融生态研究》中的第四部分。作者李扬刘煜辉。

(四) 现行分权体制下各级政府行为的扭曲

   区域制度变迁的不均衡性既产生于中央政府推进改革的策略性考虑，更来源于现型体制下地方各级政府行为方式以及努力程度的差异

应当看到,在中国经济改革和发展的过程中，由于金融资源高度集中在中央手中，地方政府争夺金融资源就是一个必然现象，这种情况的结果是:本来应该由市场引
导的资源配置机制被花样翻新，无穷无尽的”跑部”行为所替代。进一步，地方政府为争夺金融资源的种种机会注意行为也直接影响各地区在司法和执法方面对债权
人权益的维护力度，在一些地区，政府甚至公开保护乃至鼓励该地区企业逃废银行债务，从而导致整个地区金融生态环境恶化。本文以下的分析绝无责难地方政府之
意，恰恰相反，我们认为，从总体上看，发生这种状况并不能完全归罪于地方政府，而是制度使然。

1. 地方政府财权与事权的不对等，造成地方财政紧张

在一定意义上，改革开放是一个针对地方的放权让利过程。经过20余年的发展，

地方享有的由宪法确定的地方立法，司法和行政权利得到较大的肯定和事实上的逐步加强。同时，财政包干政策是的财富较多的集中于地方。1994年分
税体制后带来财政的某种联邦化趋势，地方开始从一个毫无法律人格地位，也不被承认享有单独利益的车间，开始向一个由中央”控股”的，拥有合法独立地位和利
益，并可以此与中央及其他地区进行合理利益博弈的”子公司”演变.加上全国市场经济体制的推行和政府对于经济领域改革的主导作用，地方与地方之间的互相竞
争也开始浮出水面。如果这一”子公司化”的地位和合理的利益不能得到宪政体制和制度变迁的支持，尤其不能得到来自中央的认可，那么这种利益博弈必然就会溢
出体制之外，形成所谓”上有政策,下有对策”的格局，促使地方动用一切当地资源(包括司法资源)进行灰色的甚至是非法的博弈。在分税制前，这种博弈主要表
现在地方擅自减免企业税收，将与预算内收入转移为预算外收入等；在分税制以后，则主要要表现为鼓励企业拖欠中央税款，谎报收入基数以及鼓励地方企业逃废银
行债务等.

由于上级政府在政治上仍然对下级政府享有绝对权威，分税制下政府间税权的支出水平仍然由中央政府决定，而不取决于同级人民代表大会，这就使得中央可以根据
自己的利益随意改变分配的原则(Ma 和 Norregaard
,1998)(1)，而上下级政府的财政却是独立的，这样，上级政府很容易发生机会主义行为，把问题尽量往下级政府压，把资金尽量往本级政府抽调。

  以上种种现象造成的直接结果是，在各级财政之间比较，越往上资金越充裕，越往下财政越困难。

不妨回顾20世纪60年代以来的情况。1960-1985年，地方政府均有预算盈余，1986-1993年，盈余与赤字的年份参半。1994年的税制改革
完全改变了这个局面，地方政府预算从1993年的总体达61亿元的盈余骤然下滑为1994年总体达1727亿元的赤字，从1994年开始，各省每年均有预
算赤字。1994-2001年，地方政府的赤字以年均16%的速度增加。基于2002
年预算，地方政府的债务在2002年达到3630亿元，比2001年增加了25%,即使是最富有的省份也需要大笔的中央返还才可付清预算赤字。例如
1999年中央向广东省返还208.6亿元，占该省预算收入27%，对上海返还229亿元，占上海预算收入54%，对江苏返还203亿元，占江苏预算收入
29%。

以上还只是中央与各省之间的财政关系。若考虑各省对其各下级政府的财政关系，并把它与中央和地方政府的财政关系放在一起考察就会发现:我国基层政府普遍处于入不敷出的地位。祥见图4，5

由于地方政府普遍入不敷出，求.助中央政府拨款成必然之势，中央向地方的转移支付遂成为地方政府预算的重要项目。而在当前情况下，中央财政的转移
支付的能力毕竟有限，于是地方政府自然就把眼光投向金融资源。然而,随着改革逐步深化，金融资源已经基本上按照市场化原则在全国分配，基于这一机制，金融
资源向富裕地区集中便成必然。在这种情况下，贫穷地区的地方政府便只能通过行政或者其他超经济手段争夺区域内国有银行分支机构的金融资源。这样看来，从某
种意义上说，不发达地区的地方政府争夺国有金融系统的金融资源是一种无奈的选择.说道本质上，在财政产权相对明晰但中央和地方政府各自都存在不同机会主义
倾向的情况下，通过金融渠道争用中央政府金融”租金”，实际上是地方政府变相地与中央政府进行财政资源竞争的表现之一。

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(1)几个典型的例子，a.证券交易税原来的分享比例为中央与地方50:50,后来屡次调整为80:20,88:12,现在是94:6(2)本来
营业税划为地方税，但将发生在全国各地金融业,运输业的工农业税统一汇算到这些企业的总部上交中央.(3)将房地产和建筑安装业的工农业税，改为增值税.
最近一次的中央政府行政管理严重”失信”，虽属无奈之举，但造成的金融风险更加，此即”出口退税帐户托管贷款”危机。所谓出口退税是指对出口商品已经征收
的国内税部分返还给出口商的一种措施。但由于中央财政无法按时足额退还企业应退税款，出口企业占压资金而陷入困境.为此，人民银行，当时的外经贸部，国家
税务总局联合推出了”出口退税帐户贷款”，商业银行为解决出口企业的退税款未及时到账而出现短期资金困难，在托管企业出口退税帐户下，以退税应收款为抵
押，向出口企业提供短期贷款。这既解决了企业流动资金困难，又缓解了中央财政的退税压力，可谓一举两得。但随着出口退税欠款的日积月累，商业银行反而陷入
贷款陷阱。因为中央财政并没有按时足额退还企业的税款。中央政府又出台办法，一是将出口退税总合下调3%，、二是由各省,市,县三级地方承担25%，可是
地方政府又以身处当地的出口企业上交中央增值税为由，陈述自己的财政困难，这笔款实际上成为银行在政府承诺但以失信的负资产，等于银行被迫为中央财政买
单。这也是1993年以来中央对其保证不再向银行进行财政融资之承诺的违背(时红秀,2004)

2. 地方政府缺乏正常的市场化融资手段和配套的制度

在税收增长缓慢，财政收入不足以满足地方的财政支出需要时，地方政府就会寻找财

收入的替代品。“乱收费”就一直成为地方政府筹集资金的主要方式之一，我们看到，虽经中央政府多次治理，乱收费问题至今仍然难以有效的制止。除此之外，地
方政府还可以通过间接设立投资公司，采用BOT或者信托方式对部分盈利性项目进行商业化融资。问题在于，对于绝大部分地方公共品而言，由于盈利能力差，建
设周期长，风险大，很多地方政府不堪重负。在国内金融市场不完善以合法融资渠道不畅的情况下，地方政府只能转而加强对国有金融体系的控制，或者推行花样翻
新的创新，试图用金融手段来替代本应该有财政手段发挥的功能(CCEB,1999,周立，2003)。简而言之，对于地方政府来说，实施金融控制是缓解地
方政府收支矛盾的一种次优选择(麦金农，1993;张杰,1998)

在发达市场经济国家，发行市政债券是地方政府进行融资的重要方式。然而这种国外比较成熟的地方政府融资方式，在中国现行法律中却行不通。在客观需要越来越
大但正规制度又不允许的情况下，地方政府便会采取各种变通的方法来举债融资。目前，各级地方政府举债的通行做法是成立各种从事城市基础设施项目投资融资和
经营管理的城市建设投资公司，并通过他们从市场上筹集资金。此类公司主要有两种类型，一种是完全由财政出资成立的非经营性国有投资公司，实行收支两条线的
资金管理体制，融资由财政担保，尝债依赖财政；第二类为政府控股经营性公司，有一定的经营收入，但收入来源以财政拨款为主。通过这些投资公司，地方政府事
实上直接成为参与市场博弈的”逐利主体”(1)

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(1),某省会城市借举办全国性赛事之际，欲彻底改善城市面貌，便由市政府出面，以财政担保该市商业银行和国有银行等分支机构借款，市政工程公司和城市投资公司分别运营，这样形成的收入相当于本级财年收入的15倍左右。

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另外，我国1995年颁布的<担保法>规定，除国家规定的需提防政府，财政担保的向外借款外，在社会经济活动中，地方财政不能向国内任何提供
资金的单位和个人进行担保。这意味着，目前我国地方政府的多数债务担保都是无效的。但是，迫于筹集资金的需要或其他原因，各地现实中存在着种种变通的安
排。在这些安排中，无论是地方政府还是同级人大，无论是提供担保还是反担保，他们对银行或投资人的承诺，都不过是一纸空文，依据此种协定发生的债权并没有
得到国家法律的保护和国家政策的支持。

  由于地方政府的举债和担保举债都为我国现行法律和法规所不允许，因此一旦项目没有实现预期的经济目标并导致地方政府违约，债权人不可能通过司法诉讼程序来保证自己的权益.(2)

3. GDP 的政绩考核导向与届别机会主义行为

在中国目前的政府体制下，中央政府和地方政府之间的关系可以用委托——代理模式加以刻画。在这种关系中，地方政府实际上面对的是一个来自中央政府
多任务委托合同，其中既包括经济增长，税收增加，农民增收等经济目标，又包括诸如保护环境，社会安定，下岗职工再就业等社会目标。从纯技术性角度看，作为
委托人，中央政府对数字和指标的统计结果进行评价要比实地调研成本小的多，对现时下去经济总量的统计要比考察其潜在生产能力要容易得多，因此，作为理性经
济人，委托人(中央政府)经常会把GDP,税收增长率，就业率等作为评价和奖惩地方官员的主要依据。在这种政绩考核压力下，地方政府有足够的动力利用信息
传递链条过长的这一优势对中央政府隐蔽信息(3)

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(2)
由于事涉违规，目前我们难以得到各级地方政府负债的准确数字，国家统计局数据显示，到2001年底，全国过拖欠工程款达到2787亿元，其中政府投资拖欠
款所占比例重大26.7%.其中中西部地区更为严重。在乡镇一级，全国过乡镇政府负债总额为2200万亿元，平均每个乡镇负债400万元。据估计，全国地
方政府债务至少在1万亿元以上，占GDP的10%，很多研究者认为，目前我国地方债务风险的严重性，已经超过金融风险，成为威胁我国经济安全与社会稳定的
头号杀手(参看<商务周刊> 2004年第五期)

(3)
在铁本事件中，这种现象表现为市级向省级隐蔽信息，而省级向中央政府隐蔽信息。前者如常州高新区管委会经济发展局批准将4个合资公司的建设工程拆分为12
个项目。这12个项目没有实际建设内容,主要的目的就是为了化整为零，向省国土部门申报项目用地。后者如由于省级审批权限每次不能超过35公顷，因此经江
苏省国土厅于12月19日和20日分42个批次批准了常州市2.1万亩农田转用和土地征用。其中14个批次涉及的土地与铁本项目涉及用地面积完全同。

在我国经济转型期。这种由上下级政府间直接委托——代理关系所导致的信息传递效率低下问题已经导致了严重的不良后果，比如政府间层层上报的统计数据存在巨大的信息失真现象，以及中西部贫困地区普遍存在的财政空转问题等(李军杰，2004)

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如果单纯站在代理人(下级政府)的角度看，在同级人大监督”缺位”的情况下，经过成本-收益计算的最佳对策，是拿出主要精力用于上级政府可观察的
政绩显示，例如高于其他地区和本地区历史纪录的GDP增长，大型工业项目，高标准的市政建设，以及那些能够打动人心的事项如”X件实事”，”X件大
事”,”X件好事”等等。

加入任期因素后，地方政府行为就更耐人寻味。由于信息传递链条过长(上级政府很难做到对下级政府的”现场监督”)和监督约束不力，地方政府作为理性的经济人，具有强烈的机会主义冲动和强烈的界别机会主义倾向。(4)

与企业剩余索取不同，任期制使得地方政府对财政收入(税收剩余)的获取不一定具有连续性，地方光源只有追求再任命，才有机会享受税收剩余，而决定再任命的
可能因素有地方对政绩考察指标完成情况，辖区公众的反应和辖区社会形态，这时我们看到形象工程，政绩工程的制度性更源.

政绩考察的是当期的，但变卖公产却不受期限的限制，因此，变卖公产便成为地方政府获得可支配资源的主要渠道。例如，通过土地批租，50年或者70年的土地
租金被征服一次性收取，而一届政府的任期只有3-5年。这种不对称性是诱使地方政府无休无止的占用本地土地资源的根本原因。另外中央明令禁止三乱的情况
下，集资，摊派，乱罚款在辖区内不得人性，而且可能影响对自己政绩的考核。因此,举债,就成为了地方政府筹资的上上之选。其诱人之处不仅在还本付息的压力
不用在本任期内实现，而且还有现阶段中国金融体系固有软预算作支撑。一届政府任期5年，而城建打捆融资贷款期限一般在10年以上，在没有法定政府负债额度
（比如公债负债率，公债偿债率和地方居民应债率）约束的情况下，这种偿债对举债者(地方政府来说)是标准的”软约束”，它不但会导致地方政府债务的无限膨
胀，还可能引致下一轮的金融危机。这种偿债的” 软预算约束”，正是由各级地方政府主导的投资扩张屡禁不止的强劲动力(5)

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(4)
这样的例子不胜枚举。安徽省埠阳市前地委书记王怀忠为了把埠阳建成国际大读书，动用2亿元建一个天大的国际大机场。2003年总共1240人乘坐飞机，平
均一天4个人乘机，机场运营后1年被迫关闭，现在杂草丛生，野兽出没，而地方财政因此欠了许多债务。江西某市兴建了一条世纪达到，136米宽，10公里
长，34车道，各种标准均高于长安街。中国这样的城市多达500个，城市化水平只有4成的发展中国家，全国竟有183个城市提出建立现代化大都市的目标，
30个城市提出要建中央商务区(CBD)

(5)
时红秀(2004)列举了四川省P市的一个案例:2012年，全部财政收入扣除政府运行的基本开支后，政府债务还本付息数额将比最大还债能力多出2.6
倍，形成近6.9亿元的还债缺口。这种巨债方式在一个有着长期产权保证的企业里是无法让人理解的。但是在考虑政府财政产权相对清晰和决策者因任期而导致的
控制权益不确定的时候，他却是地方政府的理性选择。

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4. 制度供给的失衡———软化制度约束环境导致的地方政府对制度租金(金融与土地)的摄取

在经济转型期，中央政府由于没有猪狗的制度创新”知识”以及无法全面掌握各个地

区的具体情况，从而不得不借助代理人(地方政府)临近现场，通过其能够掌握较多信息的优势去推动制度创新。但是，中央政府在预留给地方政府制度创
新的空间的同时，客观上也留下了”模糊产权”和“软预算约束”为主要内容的不规范制度环境。地方政府迫于财政压力，辖区间竞争
和政绩显示的压力，大肆撷取现行制度安排中存在产权界定模糊(例如辖区内的土地)和预算”软约束”（金融租金）领域的公共资源便成为必要和可能。从最近几
年发生的不胜枚举的事例看，目前这两个领域已经成为中国现行经济制度设计中最薄弱的环节，也是经济转型过程中传统计划经济因素在不完善的市场经济条件下最
为突出的扭曲表现。

  李稻葵曾将模糊产权定义为实际最终控制权的模糊性。李军杰借用了德姆塞茨的”产权束”概念，将模糊产权现象进一步描述为，由于市场环境变化，新出现的盈利性资本产权束因为没有得到最终控制权的及时，明确界定，从而处于开放状态。进而成为被竞相撷取的公地.

不妨举农村土地转变为城市用地的例子来说明。中国正处于城市化的过程中，随着城市的发展，大量农村土地转变为城市土地将不可避免。根据中国现行法律，农村
土地属于农民集体的集体所有。但是，集体和集体所有从来没有得到清晰的界定，这些土地的产权其实是虚置的，或者说是模糊的。在传统体制下，由于当时的经济
环境并不容许将这些土地用于盈利性用途，而只能采取国家划拨的方式在国有或者集体经济组织中流动，因此，这种模糊的产权安排并没有造成直接的效率损失额
和”滥用”。但是在市场经济的条件下，由于靠近城市的特殊的区位优势，随着城市化的推进，这些耕地就产生了被用来进行商业性开发从而盈利的可能，用产权经
济学的语言来说，这时就出现了盈利性的资本产权束，而在这些新出现的产权属未能重新得到明确界定的情况下，他就处于开放状态，就有可能被人们用低成本获
得。

按照我国现行的土地征用和管理制度，最有能力且最有合法省份去找由这部分资源行为主体就是地方政府。

目前中国的土地产权流转过程，其实可以用我们在其他经济领域中司空见惯的双轨制加以概括。在整个过程的起点上，农民拿到的是按国家牌价确定的土地出让收
益。政府去的土地后，他反过来就会用市场价格将之出售，因而得到的是按照市场供求出让土地所获得收益(尽管土地价格的形成方式各种各样，名称也五花八门，
其实质是政府定价并获得土地用途转换的收益)。无疑，后者(市场价格)要比前者高得多。也就是说，依凭土地产权的缺陷，各级政府占有土地收入的绝大部分。
我们认为，在从2002年开始的本轮经济周期中，地方政府之所以热衷于以各种形式的开发区建设和市政建设名目来跑马圈地，并却在中央严令下屡禁不止，其根
本原因就在这在这里。

  问题还有复杂之处，土地是不可再生资源，也是最基本的生产要素。作为人类一切经济活动的承载物，土地从来就是最优良的信贷发放标的物。这样，政府掌握了土地，也就掌握了对地区金融资源的配置权。由
于企业拿到土地之后便可持知道银行要求相应的贷款，因而土地批租权实质上就变成了地方政府取得信贷的权利。政府已经相关官员可以根据自己的政治晋升的各种
政治和经济目的，对不同企业给于不同安排。结果往往是资本密集型，高能耗，高产值的大型企业很容易用较低价区的土地，而处于发展起的中小企业却得不到政府
应有的支持。于是我们看到由于政府的资源控制权所挟持，大量的企业特别是民营企业不得不以变异的行为”另求他途”.2004年轰动一时的江苏常州铁本时间
就是此例。

  在这里，我们看到这样一条清晰的逻辑: 土地控制(资源配置权)->吸引金融资源->资金投向资本密集型产业->区域重复建设，产业同构，投资过热->宏观调控->产能过剩->银行坏账->金融风险累积

  在这种格局下，地方国有企业(甚至非国有企业)的融资成本和金融风险仍然会由国有银行承担，而且最终还是会转嫁给中央政府，从而国有商业银行事实上蜕变为地方政府的”第二财政”

简而言之，在现行金融体制下，地方政府争夺国有金融机构的金融资源，事实上是一种高收益，低成本的理性选择。这意味着要想改变这种状况，我们必须在政府制度上动大手术.