2007-01-19 11:17:15 来源: 21世纪经济报道
权利经济学
钱穆先生曾说，相对于欧洲，中国的历史是早熟的。周行封建制，比欧洲的封建制早了差不多两千年，秦建立郡县制，类似于西欧十六世纪以及十八世纪各国君主建立集权的中央权力的努力，又早了一千多年。为配合这一制度，秦初步建立了科层官僚制，到了唐宋终于出现完善的科举制度，整个社会形成了“朝为田舍郎，暮登天子堂”的迷思，具有一种高度形式化的平等。
政府官员也同样享有这种形式化的平等。在这种体制下，各级政府之间没有界限，官职是完全打通的。整个官僚体系构成了一个层次分明、井然有序的升迁阶梯，从理论上说，任何一个官员都有升迁到中央政府担任最高级官职的可能性。而在封建制下，则绝无这种可能性。
在这种政府体系下，各级政府管理同样的事务，但处于不同的层次上。显然，制定法律、政策最省事，最容易得到正面评价，而基层最繁难，最容易得到负面评价。更不要说，由于权力是自上而下授予的，官员的机会、财富、地位、声誉等等官职之高下呈绝对的正相关关系。越往上，支配权越大，而在权力不受约束、监督的情况下，这意味着寻租的机会越大、越多。
于是，沿着政府体系自下而上地不断升官，几乎成为一些官员的信仰，并且也影响到整个社会。
优秀治理人才的合理分布
这种架构必然导致一些地方治理资源的空虚。在自上而下控制的政府体系中，升官不仅是部分官员的首要目标，也是上级政府能够给予能干的下级的最主要的奖赏。比如，去年7月份，某省就将优秀的乡镇党委书记调入省直机关，在其中担任处级官职。该省进行这一试验的初衷是，让“安心基层、安心做事、不事张扬、勤政廉洁、不跑不要的干部感到有奔头、有盼头、有前途”。
然而，这种做法却是自相矛盾的：“安心基层、安心做事、不事张扬、勤政廉洁、不跑不要的干部”恰恰被提拔到省里去了，而不再在基层安心做事了。也就是说，这种政府体系的奖惩机制越健全，基层越是留不住安心基层、安心做事、不事张扬、勤政廉洁、不跑不要的干部。
建立这样一套线性官员升迁通道，当然有其道理。在这样一个体制框架下，全国性政府对于公共利益来说最重要，所以，最优秀的人就应当集中到全国性政府，让其才智最大限度地造福于最大范围的民众。不过，反过来说也未必没有道理：基层政府对民众生活最重要，因为，他们直接与民众打交道、影响民众生活最直接。假如基层官员都比较廉洁、正直，那么，民众的大多数公共品需求就可以得到较好满足。
这样看来，站在民众的角度，每个政府其实都是同等重要的，其官员的素质都应当至少维持在尚可的水平。因而，比较理想的状态是，优秀治理人才在各级政府之间比较均衡地分布。但在一个官员升迁通道自下而上贯通的政府体系中，作为一种奖励机制，“好”官会不断地向上级政府集中。这样，一些地方的治理难以避免地将趋向粗鄙化。越往基层，治理水准越不如上一级。
面对这种情况，人们本能地想到的办法，就是强化上级政府的权力，让上级政府像大人管小孩子那样管制这些基层官员。但这样一来，却可能更强化一些基层官员的相关不良行为。
需要政治家精神
一般而言，一个政府体系按照严格的上下级隶属关系构造，还会导致另一个结果：整个政府中只有官僚，缺乏政治家，官僚精神主宰整个治理领域。
道理是这样的：各级政府的权力是自上而下授予的，官员主要对上一级政府负责，而不对民众直接承担责任。民众对本地官员的不满或者赞赏，必须得通过上级政府，才能够决定官员的升降。这样一来，大部分所有官员，不管其级别多高，基本上只是承办上级交办工作的办事人员，就仿佛企业里的管理人员，按部就班地按照董事长、总经理的指示处理自己的工作。上级政府提拔官员，通常情况下，就是看谁执行自己的命令最为得力。马克斯·韦伯就曾经总结说，官僚制的基本特征就是命令-服从关系，行政官僚与企业官僚只会遵从现成的技术规范和法令体系。
这样的官僚，对于一个社会的治理当然是必要的，尤其是在现代国家，有大量事务是专业性的，适合官僚承担。韦伯甚至认为，这正是现代化的一个标志。但是，韦伯也清醒地意识到了，一个社会的治理假如基本上由官僚主导，那也是比较糟糕的。假如，地方的主政官员也是按照行政官僚的标准考核升迁上来的，这可能是最糟糕的。
市长与市政局局长，完全是两种不同性质的职位。后者是官僚，而前者必须是政治家，按照韦伯的说法，政治家类似于市场中的企业家，具有三种禀赋：认定自己的价值目标以及对此的生命关切和献身精神；由价值关切所产生的现实使命感和责任伦理；对现实超越感情的冷静判断和洞察能力。
这也许有点过于理想化，但是，市长肯定不应当是官僚，因为他要像一个企业家一样，探究民众的需求，确定政府的目标，并以较高效率满足民众的需求，从而换取民众的支持率。而他作出的目标选择将为官僚设定行动框架。
在中国，《公务员法》没有区分政务官与事务官。就目前而言，尤其需要地方层面的政治以及政治家精神。因为，政治的本质就是在各种目标之间进行抉择，确定政府投入资源的方向。而如果缺乏这种地方政治，那么，该地方对于官员就会失去吸引力。
发表于 2007-1-22 06:56
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