【内容提要】 本文结合东盟前期(1967~1992)的冷战背景以及东盟在经济上对美、日等西方国家的依赖，从利益交换的角度对东盟的区域合作进行了分析，认为东盟的经济合作和政治合作并不是孤立进行的，而都是对外部影响的妥协，是可以从东盟寻求自身利益的角度给以解释的，即这些合作是为了与外部进行利益交换。 【关键词】 东盟 区域合作 利益交换 导 言
东盟《曼谷宣言》声明其目的之一是在平等与合作精神指引下，共同努力加速地区经济增长，以加强东南亚国家和平与繁荣的基础。为实现这一目标，东盟国家多年来在经济合作方面进行了很多努力。这些努力以1992年东盟第四次领导人会议的召开为界，可分为两个阶段：东盟前25年经济合作发展相对缓慢的第一阶段，以及1992年东盟第四次领导人会议召开后迈上建立自由贸易区道路至今的第二阶段。本文将要分析的是东盟前25年的经济合作。
(一)东盟前期合作的几个特点
1、东盟合作初期目标模糊，使得这一时期的经济合作表现为明显的继承性和应对性①。经济方面，虽然东盟《曼谷宣言》提出共同努力加速地区经济增长，但由于缺少可操作性的合作议程，在具体的合作领域上东盟实际继承了东南亚联盟时期未完成的合作项目。新成立的常设委员会则试图在这些领域的基础上进一步覆盖可能合作的领域。随后开展的特惠贸易安排以及东盟工业化项目都明显受当时发展经济学关于进口替代工业化理论的影响，表现为一种试图利用地区市场的内向发展思想。
2、经济合作强调形式而不注重成果。从1976年巴厘首脑会议起，东盟开始加强经济合作。《东盟协调一致宣言》提出了经济合作的基本规则，东盟特惠贸易安排和东盟工业化项目随之启动。在此后的十多年中，东盟国家逐步增加了特惠贸易安排的产品数，工业合作项目也逐步落实。然而正如很多研究东盟的学者所指出的，东盟区内贸易份额未出现显著变化。但即使特惠贸易安排被认为减税幅度太低，使关税一直是区内贸易增加的障碍①，东盟国家也未加大减税力度。很显然，它们关心的是其他国家和地区把东盟“作为一个力量和实体来看待”。印尼总统苏哈托在东盟经济部长第六次会议开幕式上表达的希望很好地说明了这个问题，“他希望在这次经济部长会议期间特惠贸易安排包含的商品数目能显著增加，以此反映东盟各成员国在推动贸易合作上的真诚努力。”②
(二)目前文献对东盟这一时期经济合作的分析
对于东盟前25年经济合作表现出的这些特点，目前研究东盟区域合作的文献大都未予关注，多数研究都试图对东盟这一时期的区域合作努力做出评价。一个似乎已达成共识的观点认为，东盟的经济合作是失败的，而政治合作则比较成功。
对东盟第一阶段的经济合作，很多研究者持否定态度。他们认为东盟在贸易、工业等领域的合作没有取得积极成果③：一方面，虽然经过了二十多年的贸易合作，东盟五国的区内贸易与其贸易总量相比都还是很次要的一部分④；另一方面，东盟各国的经济成就主要依靠的是各国自身的努力，东盟经济合作对经济快速增长并未产生直接的影响⑤。
与经济合作相比，同期东盟的政治合作则从应对内部纷争到解决外部矛盾的过程中得到锻炼。东盟作为一个组织也因参与柬埔寨问题的解决而声誉鹊起，多数研究因此认为政治合作取得的成就是明显的。
这些分析虽然存在着对于经济合作的失败注重原因分析，而对政治合作的成功却只以案例证明的问题，但从总体来看仍反映了东盟合作的实际。尽管如此，当我们把东盟区域合作看作东盟的理性行为时，上述分析的缺点就暴露出来了。因为无论是政治还是经济合作，都是东盟这个行为主体所进行的，认为政治合作成功、经济合作失败只是描述了现象，关键的问题在于如何看待东盟合作中的政治成功、经济失败?政治合作与经济合作是否可以单独分析?为什么东盟国家在经济合作中只注重形式而不关心结果?本文认为，东盟经济合作失败与政治合作成功是相互关联的，不能孤立分析。为此，本文试图将外部因素引入到东盟区域合作的分析中，从利益交换角度对东盟国家的区域合作进行考察，重点分析外部因素对东盟这一时期合作的影响以及政治合作与经济合作的潜在关系，并在此基础上对东盟区域合作做出评价。
区域合作与利益交换：一个简要的分析框架
区域合作的基本理论认为，决定区域合作能否得以推进的因素有两方面：一是区域合作的潜在收益要足够大；二是合作中要有愿意承担责任的领导国①。而从目前的研究观点看，不管是资源禀赋的雷同，还是经济规模的限制②或长期规划不明确限制了潜在收益的发挥③，几乎所有对东盟早期经济合作失败的解释都把潜在收益约束作为主要原因。同时，东盟区域合作则被认为缺少领导国④。这两方面因素是目前东盟研究解释其经济合作失败的主要论据。但本文认为，这种将东盟政治经济合作割裂评价的做法不能确切反映东盟区域合作的实际。本文引进外部因素正是要将东盟的政治合作与经济合作结合在一起进行分析，而外部因素则是联系这两者的重要纽带。
(一)外部因素与利益交换
东盟国家经济增长对外部市场和资金有很强的依赖。这种依赖关系正是一直面对的主要外部因素。其影响主要表现在如下两个方面：首先，它为东盟经济合作提供了一种必要的潜在收益；其次，外部因素的存在也会对东盟经济合作进程产生影响。这两方面的作用对于东盟各国政府的合作选择具有至关重要的影响，是东盟经济合作发展的关键。
1.外部利益是东盟经济合作利益的补充虽然东盟各国政府在参与合作时具有很高的自主性，但是由于特殊的地缘关系以及历史原因，“外部因素在东南亚的民族主义和地区主义发展进程中的作用是决定性的，并对东南亚国家内外政策的制定、对东盟的形成和发展都具有不可忽视的影响力”⑤。本文认为，外部因素影响的一个重要方面在于东盟对外部市场和资金的依赖产生了一种外部利益，并对东盟有限的区内合作利益发挥了补充或替代作用。
外部利益在这里主要指与东盟对外部依赖相联系的利益，包括经济利益和政治安全利益。经济上，由于东盟国家多为外向型发展战略，经济增长对外部市场和资金依赖程度比较高，这种关系的存在意味着东盟各国存在共同的外部经济利益。安全上，东盟也因为对外部的安全依赖而具有共同的外部安全利益。这在两极对抗时期表现最为明显，东盟先是在安全上依赖美国，进而提出了“和平、自由中立区计划”，但仍要求美、苏、中三国支持这一计划。许通美在《美国与东亚：冲突与合作》一书中分析了这种外部利益：“(美国为东盟的经济增长)保持了安全、稳定的环境，提供了技术并且向东盟出口开放其市场。”⑥
2.区域合作与利益交换
虽然外部利益的存在使得东盟合作的潜在收益不足问题得到满足，但外部利益的一个特点在于它以双方依赖关系的维持为存在前提。也就是说，外部利益的获得是有条件的。无论是安全利益还是经济利益，如果东盟国家不能满足外部利益提供者的某些利益要求，就都无法得到。从这种意义上看，虽然外部利益并不必然与合作联系在一起，但它是与依赖关系共存的，即它是需要通过利益交换来实现的。
外部利益的存在对东盟合作的促进作用在于，东盟国家之间通过合作可以维持、或者形成这样一种利益交换关系①。因为合作可以加强东盟国家的优势，使其与外部的相互依赖更趋平衡，利益交换更容易实现。东盟在一些问题上与其他国家讨价还价并取得成功就是这种作用的表现。
(二)美国是主要的外部利益提供者②
从国际关系的宏观角度看，东盟对美国有两个方面的依赖：一是在出口市场和外资来源上的依赖。东盟自1967年成立以来，其五个主要成员国的对外贸易都得到飞速的增长，这得益于出口导向型发展战略成功的关键。但由于东盟一直没能形成一种有效提高区内贸易和直接投资的区域一体化安排③，东盟国家的出口一直依赖美国等西方国家提供的区外市场。此外，东盟国家从20世纪50年代开始的工业化、特别是出口导向工业化阶段的发展，都是由外国资本主导的④。二是安全上对以美国为首的西方集团的依赖。虽然东盟自1971年就提出了把东南亚作为和平、自由的中立区的计划，不与大国结盟。但无论菲律宾、泰国还是新加坡都与美国保持着军事方面的合作⑤。由此可见，不论这种依赖来自于东盟的历史背景⑥、出口导向型发展战略，还是冷战背景下特殊的地缘政治因素，都赋予被依赖的美国以影响东盟的某种实力。对外部市场及资金的依赖自然影响到东盟国家的政策选择，“当东盟各国政府为各自的经济发展而开始推动经济合作时，那些能够提供贸易和援助的工业化国家自然是他们重点考虑的目标”⑦。对东盟国家来说美国当然是首选。当然，这种局面的形成也在于东盟对美国利益具有一定的重要性⑧。首先，东南亚国家在美国抵御共产主义力量方面具有特殊作用⑨。其次，东南亚国家地处联系太平洋和印度洋的战略水道，同时也是美国很多重要原材料的产地和产品的市场，对美国的经济利益至关重要10。此外，美国需要东南亚国家的支持以维护霸权地位11。
美国对东盟的需要意味着东盟的目标更易达到。东盟与美国之间出现了美国全球抱负以及实现抱负能力的变化正好与东南亚地区的国家建设和经济发展重合的态势。正是在冷战这个大背景下，本文认为东盟这一时期的经济合作和政治合作并不是孤立进行的，而都是对外部影响的妥协①，是可以从东盟寻求自身利益的角度给以解释的，即这些合作是为了与外部进行利益交换。利益交换与区域合作：东盟的实践东盟的区域合作以1976年第一届首脑会议的召开为界，可分为两个不同的阶段，下面将结合东盟这两个阶段区域合作的表现来分析美国因素的影响。
(一)第一阶段：1967~1976年的合作
东盟前九年的合作总体而言并未取得明显成就：政治上，主要是避免了内部冲突对东盟存在的威胁；经济上，尽管组织建设得到加强，但合作的成果有限。对此，王士录、王国平认为除了这一时期经济合作由外长会议领导、区域合作缺乏经验外，东盟内部频繁发生的摩擦与冲突使东盟无暇顾及经济合作②。
恶劣的政治环境自然制约了东盟的经济合作③，但这样的解释只能算是对现实的描述而不是原因分析。因为即使没有这些冲突，我们也不能确定东盟各国是否会集中力量推动经济合作。
从利益交换与区域合作的关系来看，东盟这一时期合作中出现的问题，实际是因为缺少合作意愿。对此，区域一体化理论强调，东盟各国缺少合作意愿是受潜在收益的约束。本文引入美国作为外部因素虽然打破了合作潜在收益的约束，但这一时期东盟的合作说明，除非利益交换需要通过区域合作才能完成，否则，外部因素对区域合作起不到明显的促进作用。
从当时的历史情况看，美国深陷越战泥潭，在很多方面都需要东盟的支持。但东盟在成立初期，还存在很多历史遗留问题不断威胁着各国之间的关系。这意味着在东盟各国成为一个协调的整体前美国还需要分别同他们打交道。而东盟各国尽管对合作的潜力开始有所认识，但除了尽量以和平方式解决成员国之间的冲突，在与美国的利益交换上还没有感觉到加强合作的重要性。他们仍习惯单独与美国合作。
菲律宾从殖民时代起就是美国的势力范围，但它通过允许美国在其领土上建立军事基地加强了自己的议价能力④。此外，菲律宾不仅派兵参加了朝鲜战争，还在越战后期派出工兵参战。因此美国国务卿说：“我们(美国)与菲律宾的防御协定意义深远……任何人如对菲律宾发动攻击，那就是在攻击美国……”约翰逊总统则称“马科斯总统是我在亚洲的右臂”⑤。这种关系对菲律宾政府来说既是安全上的保证，也意味着经济利益。
泰国从20世纪50年代就开始获得美国的战略关注。同时，因为泰国临近共产主义国家，其军人政府一直努力寻求西方在安全上的帮助。1954年泰国加入东南亚条约组织，加强同美国的安全合作。此后，泰国完全倒向美国，像菲律宾一样派兵参加越战，以此获得美国在安全上的承诺和经济上的援助。从1951年到1969年，美国对泰国的援助和贷款超过9亿美元，从1960年到1970年，美国在泰国的军事开支超过11亿美元①。
1965年独立后，新加坡迅速利用其地理优势与美国建立了联系。新加坡成为美国越战部队以及第七舰队的休整和补给中心，新加坡同时与美国签订了《投资保护协定》。基于这种关系，新加坡不仅安全上得到保证，还在同受美国资助的南越政府的贸易中获得很大收益。
印尼和马来西亚两国与前述三国的情况有些不同。美国对苏加诺时代的印尼没能建立起强大的影响力。这是因为印尼政府对美国附带政治条件的援助又爱又恨，为了提高自己对美国的讨价还价能力，苏加诺采取在美苏之间脚踩两只船的做法②。美国人没有对苏加诺妥协，而是把精力放在了推翻其统治上。后来，通过1965年政变上台的苏哈托开始全力同美国在亚洲的安全利益合作。马来西亚则由于殖民传统一直与英国保持着更密切的合作。马来西亚曾在英国的说服下拒绝加入东南亚条约组织，后又提出试图摆脱大国影响的中立区思想，但却仍然维持与美国的关系，积极支持美国在越南的军事行动，尽管其并未像菲律宾、泰国那样出兵参战。
虽然东盟各国都对美国有不同程度的依赖，但在各国利益追求还无法形成协调的地区利益时，它们都以不同的方式在与美国进行利益交换。这一时期其实也有各国合作与外部进行交涉的例子，包括1972年与欧共体就产品出口限制进行的会谈，以及1975年与日本就合成橡胶问题的斗争等，但很明显都是应对性的。这说明东盟各国还未能主动将各成员的优势集中起来与外部进行利益交换。正是因为外部因素还不能使其走向合作，而自身又没有明确合作目标，才使东盟这一时期的经济合作主要承袭以前的合作项目，而政治上则表现为各国利益的纷争与磨合。
(二)第二阶段：逐步走向利益交换
进入20世纪70年代后，东盟各国内部未再发生大的冲突，并在1971年就《和平、自由、中立区宣言》达成了一致，但未提出加强经济合作的措施。1976年2月东盟第一次首脑会议后，东盟区域合作进入一个新的阶段。因为这次会议签署的《东南亚友好合作条约》和《东盟协调一致宣言》提出了明确的经济合作计划和政治合作措施。
1.外部环境变化与政治合作加强东盟的这种变化不是偶然的，地区局势的变化是东盟出现这一转折的主要原因。20世纪70年代，伴随着石油危机的爆发，资本主义国家普遍陷入经济危机。深陷越战的美国在1971年经历了20世纪第一次贸易逆差，经济也开始受到“滞胀”的打击。世界经济环境的这种变化对东盟各国影响很大，他们开始担心其经济增长③。同时，在东南亚地区内部，随着越南战争的结束和美国的逐步撤离，东南亚的安全格局发生了重大变化。共产党在印度支那三国取得胜利，而美国态度又发生转变④，这意味着东盟在威胁加剧时失去了安全屏障。
共同的威胁使东盟的应对性开始发挥作用。经济上，由于担心其所依赖的外部市场因经济衰退随时可能丧失，一直低于20%的区内贸易份额让这些国家看到了通过增加区内贸易来维持发展的希望。尽管这最后被证明于事无补，但东盟各国当时确实把经济合作看作促进经济增长的重要手段①。同时推出的东盟工业项目则是因为得到了外部资金的承诺，并且被认为可以实现地区规模经济。无论是增加区内贸易还是发展工业项目，都与当时主流经济学倡导的进口替代理论相一致，因而显得合情合理。
而为了对抗共产主义势力可能造成的威胁，各国在加紧军事现代化的同时②，也看到了维持内部团结在加强东盟及其自身抗御力方面的重要性。
2.柬埔寨事件与利益交换的开始
东盟国家的行为当然不可能只反映其自身利益，这在越南入侵柬埔寨后表现得十分清楚。对美国卡特政府来说，越南对柬埔寨的入侵是一个严峻的挑战，它必须设法阻止苏联支持的河内政权控制亚洲的野心③。但美军在越南的惨痛记忆使卡特政府不可能再寻求对印度支那的军事介入。因此，华盛顿比以往任何时候都鼓励东盟扮演直接的政治角色、担负安全责任。
这一事件使东盟国家走上了与美国进行利益交换的道路。由此，东盟的大部分精力转移到柬埔寨问题上，按照美国的“审慎引导”，东盟国家在联合国谴责越南的侵略、呼吁撤军及不承认越南扶植的傀儡政府等。而美国里根政府则保证把支持东盟国家的发展与稳定作为美国东南亚政策的核心④。从东盟所处的地区安全背景出发，不难理解东盟这一时期区域合作中政治成功、经济失败的原因。而东盟经济合作中注重形式而不关心结果的特点，也可以放在这一背景下解释。
尽管在经济萧条威胁到自己依赖的外部市场时，东盟国家试图通过增加区内贸易来维持地区经济增长。但这个名为特惠贸易安排的计划从一开始就受到各国利益协调的约束。很显然，没有哪个国家指望一个从71种产品降低关税10%开始的合作安排对区内贸易会有多大的促进。然而，尽管减税项目由各国自愿决定，计划还是认认真真地开始了，这是东盟合作的特点。
柬埔寨问题的爆发把东盟的注意力引向对这一突发事件的解决，也改变了经济合作的意义：以集体的力量来参与柬埔寨问题的解决，从而换取美国在经济发展方面的支持。东盟的国际影响力于是显得重要起来。东盟开始意识到如果要被严肃对待，就需要有具体的成就⑤，通过内部合作来展示东盟团结、协调的形象成为他们的选择。
因此，在东盟区内贸易份额几乎未受影响的情况下，以增加区内贸易为目的的特惠贸易安排得到各国热情的推动⑥。从1978年6月印尼总统苏哈托在东盟经济部长第六次会议上呼吁增加纳入特惠贸易安排的商品数目开始，特惠贸易安排包含的产品种类不断增加，到1986年经济部长第十八次会议时为12700种。但是，为了使纳入特惠安排的产品数目保持增加，“各国不仅把东盟国家之间无贸易的产品列入安排，还通过改变颜色、缩小包装等把原来相同的产品变成不同分类代码的产品”①。因此，实际得到优惠的产品并不多②。在这样的思想指导下，东盟工业项目以及后来的其他工业合作也只能是虎头蛇尾。
正是因为这一背景，面对20世纪80年代上半期世界经济普遍衰退、很多发展中国家陷入债务危机的局面，东盟第三次首脑会议并没像上一次会议那样急于加强内部经济合作，而是呼吁发达国家对其刚刚发展起来的制造业给以市场支持，并对柬埔寨问题这一东盟外事务表示了一如既往的关心③。
(三)利益交换与经济增长
从1973年到1986年，世界经济连续遭到两次石油危机的打击，发达国家经济出现“滞胀”，而很多采取进口替代战略的发展中国家则陷入了债务危机。但东南亚国家由于在美国的冷战利益中的地位，其出口导向的发展战略无论在市场和资金上都得到了以美国为首的西方的支持。其经济表现与这一时期普遍的低迷状态相比，明显好很多。1973~1984年间东盟五国的年均GDP增长率(见表1)，比其他发展中国家大致要高出两个百分点④。虽然受出口减速的影响，1985年东盟各国经济增长速度突降，但它们很快摆脱了困境，并进入一个经济快速增长时期。 表1 1973~1991年东盟五国的经济增长率(单位：%) 国 家1973~1984年均1985198619871988198919901991 印度尼西亚6.83.97.26.67.09.19.08.9 马来西亚7.3-1.11.25.49.99.19.09.5 菲律宾4.8-7.33.44.36.86.23.0-0.6 新加坡8.2-1.42.19.711.39.99.06.8 泰 国6.84.65.59.513.312.211.28.6 资料来源：1973~1984年均数据引自《1986年世界发展报告》，其他数据引自EIU统计。 尽管对于出口的增长如何带动总体经济增长尚需更深入的研究，但“分析东亚成功的出口经济的人都不会怀疑出口在其快速增长中扮演的重要角色”⑤。从图1关于东盟五国的出口情况看，这些国家的出口增长率虽有一定波动，但总出口量基本保持稳定的增长。而这期间美国的支持是很明显的。图2给出了同期美国占东盟各国出口的份额情况。在整个20世纪80年代，除印尼外，美国作为东盟其他国家出口市场的作用是很稳定的。
图3显示，美国自东盟成立以来一直是其主要贸易伙伴，无论东盟对美国的出口还是从美国进口都处于稳定的增长中，而且在大多数年份东盟都处于顺差状态。不结合布雷顿森林体系解体后美国的国际贸易状况及石油危机后遭受“滞胀”打击的国内经济，就不难看清美国为了冷战利益而对东盟做出的让步。
美国在二战期间积累起来的强大实力因为冷战大受削弱。石油危机的爆发引起美国经济“滞胀”，美国的宏观经济开始逆转。1979~1980年，美国的失业率由5.8%猛增到7.0%，通货膨胀率则从11.3%上升到13.5%⑥。随之而来的宏观经济政策调整引起了贸易政策的巨大变化，公平贸易问题开始越来越受到关注。正是这样的背景使20世纪80年代美国的贸易政策向微型单边主义及管理贸易转变①。结果作为多边体系捍卫者的美国也开始参加一些双边贸易安排(如1985年的美国—以色列自由贸易区)，作为管理贸易手段的自动出口限制也开始被用于日本的汽车进口和美国几乎所有的钢铁进口，迫使日元升值的广场协议也是美国这一时期的政策结果。
但从图3的统计数据看，东盟对美国的出口并没有受到这些变化的影响。从1979年不足100亿美元增长到1991年超过300亿美元，而且在20世纪80年代后半期每年都有大约50亿美元的贸易顺差。结合前面分析的美国政府的政策倾向，可以这样认为，东盟对美国出口的良好表现不是无缘无故的，利益交换是一个重要的解释因素。
由此看来，东盟这一时期的区域合作在与外部交换利益方面基本是成功的。或许正因如此，有些研究才认为“东南亚国家出口导向工业化的成功，无论是在国内政治环境，还是在投资、出口市场方面都得益于二战后这一地区不断发生的局部战争、特别是美国为维护其在这一地区的利益所进行的战争”②。 图3 1967~1992年东盟与美国的贸易(单位：百万美元) 而从区域合作的角度看，正是这一特殊的环境使利益交换成为可能，利益交换推动了东盟的区域合作。而政治合作成功、经济合作失败除了客观原因外，主要是因为服从利益交换目的的结果。 结 论
本文认为，东盟在1967~1992年间区域合作中政治成功、经济失败以及东盟国家在经济合作中重形式、轻成果的现象，可以由利益交换做出解释。作为经济发展相对落后的发展中国家，东盟各国在推动合作时受到潜在利益的制约，而这种合作之所以能够得以推动，关键在于外部利益的存在，外部利益对东盟区域合作的推动作用则主要是通过利益交换实现的。
从前面的分析来看，在东盟成立初期，经济合作是在当时主流经济学理论和欧盟这样的区域合作组织的经验指导下进行的。资源禀赋、发展阶段上的相似等因素的制约确实是经济合作发展缓慢的主要原因，但对于此后经济合作与政治合作的不同表现，以及东盟经济合作中所表现出来的重形式、轻成果问题，利益交换则更具说服力。一方面，东盟对外部利益的依赖决定了它们必须要满足外部利益提供者(美国)的利益要求，由于这一时期美国期望东盟发挥的作用主要在政治安全方面，东盟在政治合作上的活跃自然可以理解。至于经济合作，外部利益存在并未改变其潜在收益很小这一特点，东盟国家推动经济合作从利益交换角度来看更主要的是树立一个团结合作的东盟形象，只有这样东盟在国际社会才有更重要的地位，才能更有效地满足美国的利益要求，进而实现自己的目标，东盟自身经济合作的成果自然不会受到重视。实际上，东盟这一时期的政治合作主要是对东南亚地区一些政治事务的参与和关心，并非像欧盟那样的真正让渡主权的政治合作，而且到目前为止东盟在这方面仍无大的进展。从这一点上看，东盟当时关心政治事件的利益交换因素就更清楚了。
| 
发表于 2007-7-12 16:04
| 