李炜光：中国百年预算及启示

李旧苗

■中国的预算制度肇始于晚清，并于上世纪40年代在延安边区达到一个高峰：实现了预算民主。
　　■经过议会审议的预算，从根本上说，是用于解决政府和人民的财产关系问题，这是一国政治中最重要的宪法关系。
　　■ 把宪政理念引入预算领域，其意义在于，以民主法治的形式，对政府的财政权力进行限制和监控，以保护公民财产权及依附其上的基本人权，促进政府公共服务职能的实现和公共财政体制的良好运行。
　　晚清肇始
　　1911年的预算案，意味着中国第一次有了制约皇室财权的制度。
　　近代中国实质上的进步是从引进西方国家的预算思想开始的。先是一些曾经到过西方的中国人及来华的传教士撰文介绍西方国家的预算知识，主张仿效之以推进中国财政制度的进步，随之一批在近代颇有影响的思想家也纷纷发表预算言论，一时出现了理论的“扎堆”现象。预算始成为人民大众对抗封建专制、争夺民权的工具。
　　康有为在戊戌变法期间所作的《日本变政考》中，主张仿效西方，实行预算公开。光绪皇帝予以采纳，诏令改革财政，编制预算，因变法失败而未及施行也。
　　1908年，光绪皇帝和慈禧先后“驾崩”，其时革命风潮大涨，其势不可遏，摄政王载沣被迫诏令办理立宪事宜，成立各省咨议局，将九年立宪改为六年。此后，预算与税收便成为立宪派与皇室之间最重要的权力之争。
　　1910年，梁启超发表《度支部奏定试办预算大概情形折及册式书后》一文，对清政府颁布的预算草案的收支进行猛烈抨击。他认为，从预算可窥一国政府的施政方向，是政治而非经济所能概括，这是当时中国人对预算最为深刻的认识了。“资政院”是中国议会的雏形，这个清政府自己建立起来的机构一经面世，就给皇权专制造成不小的麻烦。开院之初，议员们经过多次详细审议讨论，据理力争，竟迫使历来强盛不可一世的清政府屈服，将原预算额37635万两核减掉7790万两，使岁入总额略有盈余。
　　1911年11月3日公布的《重大信条十九条》中规定：“本年度之预算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案内，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“皇室经费之制定及增减，由国会议决。”由此，资政院的财政预算权已得到法律的承认，称得上是中国历史上具有开创性的法律文件。
　　每个中国人都应记住这个历史的关节点：1911年的预算案。悠悠数千年的古老国度，如今破天荒，第一次有了自己的、可以制约最高政治权力财政权力的预算制度。
　　民国奠基
　　北洋乃至民国的历史遗憾：在中国，广大民众对政府及其财政行为始终没有形成真正的压力。
　　民国三年(1914年)5月1日，北洋政府公布《中华民国约法》，规定：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院。”这是我国审计权力列入根本大法之始。
　　同年颁布的《会计条例》，设计出一套较为完整的预算制度，对预算年度、总预算、预备金、编制方法等都有规定。财政部据以制定出该年度的国家预算简章。同年10月，颁布了我国第一部审计法和审计法施行细则。
　　预算制度颁布后，到1919年以前的执行情况较好，均编制了较为完整的国家预算。1920年后，由于军事开支剧增、提防截留中央专款严重而流于形式。不过，在1925年的时候，仍追编了前4年的预算，说明当时执行预算制度还是比较认真的。
　　北洋政府在预算上的贡献仍然是开启征程，重在技术方面，虽受时局影响未顺利实施，但其历史价值仍然不可低估。这一时期的预算在执行前须经国会审议通过方能生效，且不可随意增列预算项目，预算的法制性和权威性都有体现，就是其进步价值所在。
　　南京国民政府时期，预算制度继续缓慢进步。1932年9月24日，国民政府在经过较长时间准备后颁布了中国历史上的第一部《预算法》，标志着中国预算制度经历二十余年的发展已基本定型。此外，预算与决算并重也是国民政府预算建设的特色，即详列预算计划，又注重督促施行。
　　须知，即便是美国，全面接受预算思想、建立预算制度，也只是20世纪初的事。在财政预算的制度建设、由“看不见的政府”向“看得见的政府”的过渡方面，中国人并不显得落后。
　　但北洋乃至民国也给历史留下了一个巨大的遗憾：在中国，广大民众对政府及其财政行为始终没有形成真正的“压力”，“牵制”、“制约”、“平衡”等观念始终未能进入中国人大脑。
　　控制不住“钱袋子”，也就控制不住专制这匹脱缰的野马，执政者仍然可以不受监督，不受限制地继续盘踞无限的、绝对的权力。
　　延安民主
　　延安边区财政的确是民主的财政，是人民可以“说话”的财政。
　　从上个世纪40年代初中国共产党人的言论中可以清晰地看出来，在他们的思想库中，除了马列主义，还包含着近代以来中国进步思想的精华和西方文化的成分，其有机融合，凝结成珍贵的“延安精神”，至今屹立不倒，却没有受到当今思想界的充分重视。
　　延安时期，中共在恶劣的生存环境下，通过民主选举“三三制”、村民自治等形式，把人民群众团结在自己的周围，其民主建设的成就令后人肃然起敬：偏僻的乡村、大字不识的农民，在中国最没有条件实行民主的地方，却结下了丰硕的民主之果。
　　实践中，边区参议会按照民众意愿，通过民主程序审定和监督政府财政收支之事，便是延安的预算民主。
　　从本人阅读过的多篇预算决议案来看，当时边区参议会对政府财政工作的审查监督并不是“虚”的，其中即有对概算的设计、监督权，又有审查、批准权；既明确提出政府税收工作中存在的问题，又拥对政府税收工作提出“必须”、“不得”等要求的权力。边区财政的确是民主的财政，是人民可以“说话”的财政。
　　而且，边区参议会的功能没有停在“监督”、“检查”和“通过”的层面上，而是深入到了财政税收政策的设计与制定层面。
　　由于建立了严格的预算监督体制和民主参与机制，相比以往的任何政权，延安最值得骄傲的成就，就是它的高度廉洁。上世纪40年代，几乎所有访问过延安的外国观察者都持同样的看法，边区政府没有敲诈、勒索，官员的廉洁奉公在远东仅见；也正是凭借民主手段，边区政府才能在四面封锁、瘠地养兵的艰难环境下，成功地鼓励生产、征收粮税，并平衡了财政预算。那时的中国共产党深深扎根于人民群众之中，那时的人民群众也殷切地期待着党的指引和领导。
　　由此我们也就理解了，为什么当时有那么多优秀的青年知识分子千里迢迢来到地瘠民贫、缺衣少食的延安，为什么到过延安的观察者，无论是梁漱溟、黄炎培这样的民主人士，还是卫立煌这样的反共将军，或是陈嘉庚这样的海外侨界领袖，乃至美国的记者、大兵，少至一周，多至旬月，便尽弃陈见，成为延安的最热烈的赞美者与支持者。是什么吸引着他们、改变着他们？就是延安的民主。
　　宪政预算
　　用现代公共预算来衡量我国目前的财政预算体制和人民代表大会功能，答案不言自明。
　　一部中国近现代史，也是预算制度曲折迷离的变迁史，其中给今人的最重要的启迪，就是宪政精神步步浸润其中。
　　把宪政理念引入预算领域，其意义在于，以民主法治的形式，对政府的财政权力进行限制和监控，以保护公民财产权及依附其上的基本人权，促进政府公共服务职能的实现和公共财政体制的良好运行。
　　首先，代议制机构是政府预算的组织制度前提，是制约专制的政治组织。经过议会审议的预算，从根本上说，是用于解决政府和人民的财产关系问题，这是一国政治中最重要的宪法关系。预算须由议会实施外部控制和全程监督，有权对具体的财政事项进行审查、批准，有权将有关财政活动的普遍规则制定为法律。议会批准后的预算就成为具有法律意义的强制性命令，是政府对议会的承诺，必须得到极为严格的履行。
　　其次，在预算的审批过程中，所有的国民均应享有平等的参与权。人民在民主原则下平等选举代议制机构，以行使制约和监督政府预算的权力；代议制机构在通过预算时，一人一票，以平等形式来行使立法权、财政审查批准权和财政监督权。
　　第三，预算收入和支出应当体现平等负担和平等给付原则。税收课征应当体现平等课税原则和量能课税原则，费用征收应当体现受益负担原则。预算支出方面，相同的情况应当相同处理，不能因为人为原因导致受体之间的差异过大。
　　第四，宪政民主对政府财政行为提出严格的要求：一是向议会提供的预算报告必须数字准确、细致和完整，覆盖其全部公共收支、反映它的全部财政活动，不允许出现预算管辖之外的财政活动；二是提高财政透明度，走“阳光预算”之路。人民享有预算信息的知情权，政府有责任把其在行政管理活动中所产生、所收集的信息对人民公开，及时、全面地公布预算编制过程、财政政策目标、公共部门账目和形势预测等财政资讯。
　　总之，借鉴西方国家的预算思想和经验，强化代议机构在预算中的立法监督作用，建立预算的外部政治控制机制和严密的预算管理体制，预算编制和审批、执行与监督的职责分别履行，并以“阳光预算”的机制广泛接纳广大民众的评议和监督，是现代公共预算与传统财政制度的区别之所在。
　　以它为标准来衡量我国目前的财政预算体制和人民代表大会功能，答案便不言自明了。