姚洋：民主救经济

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—— 专访北大中国经济研究中心主任姚洋
作者：姚洋,杨军
来源：《南风窗》2010年第7期

虽然中国GDP增长速度一路高歌猛进，但到了2010年，有识之士似乎正在形成一种共识，那就是中国经济存在严重的结构性问题，现在形势已经非常严峻。中国经济空间怎么了?它的深层问题到底是什么?严重的结构失衡问题如何解决?全国“两会”期间，这些问题也是讨论热点之一。本刊记者专访了北京大学中国发展研究院副院长、中国经济研究中心主任姚洋教授。他认为，中国经济失衡的根源是政府对经济的过度参与，而民主有利于遏制这一趋势。　　政府行为导致经济失衡
　　《南风窗》：目前中国经济失衡已经表现非常明显，是什么原因造成了中国经济结构失衡?
　　姚洋：这可以有很多种解释，很多解释都有道理，但我认为如果要找问题的根源，那应该是不当的地方政府行为。中国经济失衡主要表现在三方面，一是巨额经常项目盈余及其低效利用。二是消费占GDP比重下降。三是在收入分配格局中，居民收入占GDP比重下降，政府和企业所占比重上升。现在劳动者收入占GDP的48%，居民收入占52%，政府占24%，企业占28%。而10年前居民收入占GDP的68%。这三方面问题的积累都和地方政府行为密切相关。
　　经常项目盈余是一个国家年收入减去支出的余量，等于是一个国家的净储蓄。净出口是储蓄，中国贸易严重出超，也就是国内储蓄过多，这说明赚来的钱没有花掉。国内有这么多的外资是很奇怪的，中国现在有那么多的盈余，高峰时经常项目盈余占GDP的12%。自己的储蓄都用不完，一些地方还在大力对外招商引资，为什么呢?因为地方政府偏好资本密集型企业。
　　我到一些地方的开发区去看过，这些地方对开发区企业有一个重要衡量指标，那就是每亩地的产值，认为只有亩产值高的才是高质量的投资，对就业却没有硬指标。这样的投资肯定都是资本密集度很高的，劳动力密集型的行业不可能一亩地产值上千万，这个指标不可能高。为了吸引投资，地方政府纷纷压低土地价格，并给予各种优惠，作为补偿，投资必须能够带来GDP和税收高增长。这就决定了地方政府会青睐高资本密集度的投资，排斥劳动力密集的投资。
　　中国地方政府对资本密集企业到底偏好到什么程度，有一个很好的指标，就是外资投资企业的资本密集度是低于国内的。2004年经济普查的数据表明，内资企业资本密度为50.3万元/人，而外资企业的只有31.4万元/人。中国这些年资本密集度越来越高，这是一个很重要的现象。由于资本密度的增加，经济增长的就业弹性下降，从上世纪90年代的0.3(即每1%的经济增长带来0.3%的就业增长)降低到目前的0.08(即1%的经济增长仅带来0.08%的就业增长)。中央政府把转变增长方式作为结构调整的重要政策，但地方政府的理解往往是提高产业结构，发展高附加值的产业，这会继续导致对高资本密集度的项目的偏好，反倒对结构调整是非常不利的。
　　消费占GDP比重下降，这意味着没有把经济增长变成百姓福利。目前中国政府支出里很多都是在投资，政府收入占GDP的比重是24%，其中政府储蓄占10%，政府用于投资的金额占政府收入的40%。这说明中国的税收并没有直接用到百姓身上。一般来说10%是国外政府投资支出的高点，新加坡比较特殊，政府投资性支出很高，也不过25%，一般国家都只有5%。我计算过，如果政府投资性支出的比例下降到10%，则消费占GDP的比重就会增加5个百分点，现在消费占48%，如果能到53%，消费就起来了。因为很多地方政府就像公司一样，当然不愿意把钱投到老百姓身上，用于投资，既能拉高地方的GDP，又能带来税收。
　　现在是GDP增长很快，但是老百姓消费的增长慢了很多，百姓消费降低，企业和政府的消费有限，国民总储蓄自然上升，进而逼迫更多出口。从这个意义上说，结构失衡是中国经济发展的必然结果。
　　再看居民收入。经济增长的目标是提高民众福利和幸福感，但近15年来，居民收入提高的速度低于人均GDP增速，居民收入占GDP比重逐年下降。从1995年到2007年，居民收入在国民收入初次分配中所占比重由68%下降到52%，企业和政府收入所占比重分别上升了约12个百分点。北京大学国家发展研究院教授卢锋的研究表明，在过去20年里，中国制造业的劳动生产率以每年14.6%的速度提高，而同期制造业员工的工资增长速度平均只有7%。这就会造成相对而言的国富民穷。
　　国际上对中国有一个误解，认为高储蓄来源于中国人勤俭的文化传统。事实是，中国居民储蓄占GDP的比重并不比其他国家(如印度)高很多，储蓄增长主要来自于企业和政府。企业和政府储蓄主要不是以银行存款形式出现，而以投资形成的资本体现。居民收入比重下降，必然导致消费比重下降。中国的国民储蓄率达到52%，超过一半的GDP是投资和净出口。政府的过度投资行为对中国的结构调整是非常不利的。
　　《南风窗》：也就是说，中国的经济问题已经不能只就经济论经济，很多经济难题已经是政治问题了，目前的很多政府行为都是反结构调整的，中国的经济结构调整的前提是政府行为转变，不管从经济学角度来说多么正确的政策，如果没有政府行为转变作为前提，都得不到合理的实施，所有有利的局面都可能变成看空的理由?
　　姚洋：可以这样说。在中国，一些地方政府其实更像一个公司，有很大的投资盈利冲动。过去一年中国经济增长的速度超过了很多人的想象。仅从出口来说，过去的出口每年增长近30%，去年是负的5%。这样看来，如果政府什么都不做，GDP增长应该从10%下降到4%~5%，去年能够保持超过8%的增长速度，正是政府投资起了主要的支撑作用。可以说去年中国的货币政策和财政政策是成功的，但这解决不了中国经济的长期问题，长期来说，地方政府的投资冲动等问题有可能造成中国经济的进一步失衡。
　　公权改革走回头路
　　《南风窗》：政府改革也进行了很多年了，为什么现在会存在这么严重的不当地方政府行为?
　　姚洋：当然有些是因为从计划经济向市场经济转型中必然会面临的问题，这个无从避免。但除此之外，我认为还有一个很重要的原因。改革开放30多年了，很多项改革已经接近尾声，但有一项改革还远没有完成，那就是政府改革，改革至今并没有解决政府职能的转换问题。上世纪80年代，政府改革力度很大，90年代更是提出大社会小政府。上世纪90年代的“民营化”和政府改革浪潮，使政府的权力受到了控制。20世纪后20年改革的一大成果，是缩小了政府在经济活动中的作用。
　　按这一路径，政府权力应该越来越小，通过逐步限权最终实现公共政府。但是过去这八九年，政府的改革没有保持原来的势头，或者说得更严重一点，如果从政府权力来说，过去八九年中国在政府改革方面是在走回头路。这些年，政府权力增加很快。去年的经济刺激政策客观上更使政府权力空前高涨，政府直接介入经济活动大有回潮之势。过度参与经济活动决定了中国政府是一个生产型政府，其反面是公共财政的严重缺失。公共财政的缺失导致一个严重后果，就是政府行为的商业化。
　　《南风窗》：从经济角度来说，政府权力的增加表现在什么地方?
　　姚洋：主要是经济的国家化。前面我提到一些地方政府更像有限责任公司，有强烈的投资盈利冲动。这个结果就是政府融资平台、政府信托投资公司、各省市的商业银行等的迅速成立和膨胀。在某种程度上,它们成了政府的钱袋子。中国的政府投资率明显偏高。2009年，国有控股投资增速高于整体城镇固定资产投资增速。截至2009年6月底，全国36个省市共设立8221家平台公司，其中国家部门6家，省级495家，市级2831家，县级4907家，共获得银行授信8.8万亿元，贷款余额5.56万亿元,而全年贷款余额不足10万亿元。这些资产的平均负债率60%。单从投资主体来看，政府的投资扩张非常迅速。这些新增的、具有政府背景的公司，资金来源当然是财政收入或银行贷款。
　　大量经济刺激投资由政府完成有两个直接不良后果。一是挤出民间投资，银行更不愿意给中小民营企业贷款。二是增加银行坏账风险，而大部分坏账最终还是要让老百姓埋单。2009年，政府融资平台占去了60%的银行贷款，显然这会对民营企业有挤出效应。由于大部分贷款流向国有企业、政府机构，私人企业反而出现资金困难。现在银行的贷款利率约为6%～7%，但是中小民营企业却很难以如此低的利率获得贷款。一方面是以6%的利率无法贷出所有存款，另一方面是中小企业用20%的利率也贷不到款。
　　政府的宏观经济方面货币政策、财政政策是不是应该退出这个可以讨论，但是有一点是明确的，政府肯定应该退出，很多的投资都可以让民间做，民间资本现在很充裕，为什么不能让民间参与修地铁、大桥、高速公路?这样既充分调动了民间资本，政府也可以在公共事物上投入更多精力。当前政府深入参与的很多投资都应该让民间来做。杭州湾跨海大桥，来自民间的资本占了总投资的一半以上。杭州湾大桥和北京地铁四号线的成功，表明民间资本参与基础设施建设是可行的，关键是成本和收益安排适当。能源、电信、军工固然是国家经济命脉，但是，其他国家的经验表明，只要监管得当，民间资本参与这些领域并不会影响政策实施。
　　《南风窗》：历史上每一个快速发展的经济体几乎都经历过上层建筑的发展赶不上经济和社会体系的变化这种情况。因为前些年政府改革在某些领域的停滞甚至倒退，目前中国的上层建筑已经面临一个更艰难的调整时期。
　　姚洋：是很难，以前一些经济问题好解决，因为政府不在里面。而现在从制度层面保证经济，以政府的名义运作经济，这收起来自然困难。而且上世纪八九十年代的改革在一定程度是政府甩包袱，所以容易推进，而现在这些政府运作的各种经济体，是政府的钱袋子，谁会愿意主动甩掉?很多政府部门可能还没认识到这是个问题。
　　如果不约束政府行为,公权力就没有人能抗衡。从生产型政府转为公共型政府，这一进程应该加速，而不是在某些领域走回头路。现在一个很奇怪的问题是，“左派”提中国模式比较多，提倡政府干预这很正常，但“右派”也认为政府像现在这样参与经济没事儿,就很难理解了。有人认为中国有世界上最好的制度，这有些夸张。中国模式创造了奇迹，但也到了该反思的时候了。
　　公民的权利不能被公权力左右和代替。中国能否实现民生福祉与经济规模的同步提高，让民众真正享受经济发展成果，关键在于切实推进政府管理体制改革，以确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用。
　　民众参与是重启改革议程的核心
　　《南风窗》：政府已经过深地卷入到经济事务中去，目前政府部门内部已经形成了很多利益集团，出路何在?
　　姚洋：从1978年到20世纪末，中国的主旋律是改革，经济增长动力也主要来自改革。但这20年经济增长是“非常规的”，不是靠增长通常依赖的因素。
　　进入21世纪，传统改革议程如价格改革、企业改革和对外开放基本完成，中国经济增长趋向常规化，增长动力主要来自外延扩张，最重要的是出口增长。但是，这种外延式增长积累了严重的结构性问题。这些问题的产生和中国的人口结构以及城乡关系有关，但体制弊端和社会结构变化则起到了放大作用。
　　与此同时，各种利益集团出现，开始左右一些政府政策。政府政策更偏重于对生产者的保护，忽视民众福利的提高，从而加剧了结构失衡。
　　因此要重启改革议程，以改革带动结构调整，促进政府转型。
　　《南风窗》：早在2004年到2005年，中国的上一轮改革已经接近尾声。重启改革议程，您认为最重要的是什么?
　　姚洋：重启改革的核心是政治过程民主化。经济去国家化同样需要民主化辅佐。民主具有价值意义，同时也是社会治理的手段，即为不同的利益诉求提供一个制度化平台。民主化最根本的是民众对政治过程的参与，“政治过程”就是民众就有关自身利益的公共事务、包括对市场的干预进行辩论和协商的过程。
　　所有的改革和公共政策，如果是公开透明的并有公众的参与，就容易偏离方向。民主不能解决所有问题，一些民主国家往往被利益集团政治所左右，美国也不例外。但是，在最低层次上，民众参与可以防止政府对经济的过度参与。政府和百姓的意见有时候是不一致的，政府不如百姓知道他们自己要什么，比如上海要修到杭州的磁悬浮，百姓便不同意。要让民众参与决策过程，有畅通的诉求渠道，应该通过制度保证民众进行政治参与。如果百姓要参与政府支出决策，不会让政府参与太多的经济投资。
　　另外，如果政策决策过程有公众的参与，现在的收入分配差距不会那么大。
　　许多发展中国家特别是拉美国家曾经在威权体制加混合经济的模式下实现了一个阶段的高速增长，但最终陷入“中等收入”的陷阱，主要问题是收入分配极度不平等，从而带来政治动荡和经济停滞。
　　而少数能够较好地完成民主化转型的国家，如韩国，则不仅实现了收入的相对平等分配和政治基本稳定，更维持了长时间的增长。中国应该吸取正反两方面的经验教训，以结构调整为契机，启动经济去国家化和政治过程民主化的改革进程。从长远看，民众参与国家的政治进程，对政府财政收支给予有效监督，是解决问题的根本出路。