[转帖] 追问阳光财政------落实人大预算权

周雪川

预算审查和监督权是宪法赋予各级人大的权力。部门预算改革以来，人大的预算监督权得到了加强。但总的说来，各级人大对于政府预算的监督与预算民主的要求相比，仍然还有很大的距离。在绝大部分地方，人大在预算编制过程中进行的审查，实际只是一种形式上的审查或者程序性审查，而不是实质性的审查，在预算执行中的监督也是一种“追认式”的监督，而不是“惩罚性”的监督。为了有效地适应社会转型的现实，增强政权的合法性，中国必须逐步推进以人大预算监督为核心的新型税制，在现有政治框架不变的前提下，作以下努力：


首先，在正式制度的层面合理地构建人大与执政党的关系。


党的领导是中国政治体制的一个基本原则。在确保这一原则的同时，可以设计多种制度安排。目前，很多地方的预算工作程序是这样设计的：财政部门制定预算草案——政府常务会议研究——党委常委会讨论决定——政府提请人大会审议——人大会通过。这一工作程序存在的问题是：第一，在预算提交人大前，党委已经同意了，而且人大常委会主任一般都参加党委常委会会议，因此，对于党委已经同意的预算，由于害怕被说不与党委保持一致，党员委员和代表一般都不会发表不同意见。第二，当人大常委会委员和人大代表发现某些预算支出存在问题，并向政府提出时，政府有时会以党委常委会会议已经同意为由，拒绝修改预算。可见，这种预算程序实际上妨碍了人大预算权的行使。其实，完全可以设计其他的预算工作程序，使得预算过程既能够落实党的领导，又能够充分发挥人大的监督职能。例如，政府常务会议通过的预算草案，在进党委常委会讨论之前，先送人大常委会初审，政府将人大常委会的意见吸收进草案后，再送党委常委会讨论，之后再正式进人大会议审查。这样不仅可以在一定程度上解决上述两个问题，而且可以减少党一人大一政府之间的矛盾。


同时，预算民主的发展还必须规范人大常委会中的党组的行为。党章规定，在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中成立党组，其成员由该机关中担任负责工作的党员组成。党组的成员不是由党员代表大会选举产生，而是由批准党组成立的党委指定，并接受其领导。人大常委会中的党组，是联结党与人大的枢纽，党对人大的影响和控制，经常是通过人大常委会中的党组这一内部的、非正式的渠道来实现的。从目前的趋势看，党组的地位和作用仍在提升。因此，要使得人大常委会的预算初审能够是实质性的预算审查，必须考虑如何规范人大常委会中党组的行为，并用正式的制度来取代目前这种非正式制度。


另外，以人大预算监督为核心的预算民主，还必须解决官员代表在人大代表中比重过大的问题。目前，在人大代表的构成中，官员代表占有相当大的比例，而这些官员代表绝大多数都是党员。这给预算民主带来了一些问题。因为预算民主意味着人大代表代表人民来审议政府提交的预算，而政府预算是以部门为基础进行编制的。如果人大代表中行政官员的比重过大，人大预算监督的能力就会受到削弱。因为相当多的官员代表实际上就是政府各个部门的负责人，让他们自己来决定是否同意自己部门的预算，很难不出问题。



其次，构建一个职业性的专职的人大代表群体。


目前，我国的人大代表都不是专职的，他们在担任人大代表的同时还在各行各业就业。他们没有从人大领取工资，在人大没有专门的办公室，除了每年开会的费用之外，没有专门的工作经费，也没有助手。这种业余性使得人大代表没有充足的动机和能力履行人大代表的职责，而且使得他们对自己作为人大代表的角色出现“错位”的理解。相当多的人大代表都不喜欢开会，开会太多在他们看来会影响他们的“工作”，即他们在各自行业担任的工作。例如，由于人大代表抱怨会期太长，一些地方的人大会议压缩了会期，取消了宣读预算报告和计划发展报告的程序。对此，某些人大代表非常欣赏，表示：“这样可以节省时间，不会耽误在单位的工作”。这表明，在人大代表看来，单位的工作是主业，而当人大代表则是副业。造成这种错位理解，并不是人大代表本身的问题，而是这种“非专职化”的人大代表制度造成的。因此，需要改变这种制度，实行人大代表专职化。


人大代表专职化意味着必须由人大向人大代表支付工资，而且，这种工资不得低于本级政府官员的工资水平。同时，还需要在人大为人大代表设置专门的办公室，配备充足的工作经费，并为他们雇佣研究助手。只有这样，人大代表才能逐渐发展出监督包括政府预算在内的政府行为的动机与能力。目前，一种流行的说法是，人大代表的素质不高，看不懂政府预算的专业性信息。这种看似有理的说法是不通的。因为，目前中国政府编制的预算采用的是一种“分行列支”的预算格式。这是一种最简单的预算格式，只要有高中以上文化程度的人都可以看懂，而且看不懂可以让政府解释。实际上，问题的关键不在于看得懂看不懂，而是有没有充足的动机和时间去看的问题。在“非专职化”的人大代表制度下，人大代表进行预算监督的动机和时间都是非常有限的。


不过，实行人大代表专职化需要同时减少人大代表的规模。目前，由于实行一种阶层代表性的人大代表制区，每个阶层都要有代表，因此，人大代表的规模过于庞大。实行专职化后，每个人大代表都要支付工资，配备办公条件，这意味着一大笔财政支出。因此，如果人大代表规模过大，会给财政带来比较大的压力。当然，削减人大代表的规模必然会带来一个问题，即人大代表对社会的代表性是否会降低？实际上，人大代表的代表性不一定需要用阶层代表的方式来实现。根本而言，解决代表性的出路是实行竞争性选举。从竞争性选举中产生的人大代表，无论他们来自哪个阶层，都会认真对待选民的意愿。如此，代表性的问题就可以解决。


第三，完善预算监督立法。


人大的预算监督需要依法进行。目前，关于人大预算审批和监督的法律制度仍不完备，使得各级人大及其常委会难以有效地行使职权。宪法和地方组织法对于地方人大及其常委会审批和监督预算，只做了原则性的规定，对许多重要的问题都没有相配套的法律规定，如审批和监督的范围、主要内容、实施程序、操作方法、机构设置、人员和经费等。1994年的《预算法》在许多方面都不成熟，国务院制定的实施条例的操作性也不强。例如，预算法规定，人大常委会对预算草案的主要内容进行初审，但没有规定什么是主要内容，什么不是主要内容；由谁进行这种判断。而且，也没有具体规定初审的程序、方式，初审结果如何处理。另外，虽然预算法规定，在预算执行中因特殊情况需要增加收入和减少支出（即进行预算调整）时，人大有权监督政府的预算调整，却没有进一步明确定义“特殊情况”的内容，也没有明确说明，哪些特殊情况需要通过预算调整来解决，哪些需要动用特殊用途的预备费来解决。最后，关于预算调整，预算法规定，只有当预算调整后预算仍然不平衡时，才需要报人大常委会审批，而没有规定预算调整后达到平衡是否还需要人大审批。这就为政府在人大监督之外进行预算调整创造了机会。例如，在年初编制收入预算时留有余地，执行中尽量多收，从而形成一部分政府可以自由支配的资金，从而使得人大对于预算调整的审批形同虚设。


随着全国人大制定预算监督条例，目前有近30个省、区、市人大常委会通过了有关人大预算监督的条例，这些条例在一定程度上弥补了我国预算中存在的严重问题，但离预算民主的要求仍有很大的差距。例如，对超收收入使用的审查监督、对预算外资金使用的监督、编制综合预算、对违法行为的检举和控告、就重大问题举行听证会以及人大代表是否可以提出预算修正案等，绝大部分地方的预算监督条例都没有涉及。至于其他对于人大的审查与监督至关重要的事项，例如，初审方式及其意见反馈方式等，过半数（或近半数）的省份都没有作出规定。这就使得人大在审查和监督政府预算时，缺乏相应的法律依据，从而难以有效地进行预算监督。因此，为了进一步推进预算民主，有必要在修订预算法的过程中，全面和详细地规定人大预算审查和监督的各个方面，同时，进一步完善各省目前制定的预算审查监督条例。


第四，改善各级人大及常委会在预算监督方面的组织能力。


目前，由于组织体制与人员和经费方面的限制，各级人大及人大常委会缺乏能力进行有效的预算审查和监督。在组织体制上，绝大部分地方人大近年来设置的预算监督办公室或者预算监督委员会，都只是人大财经委员会下属的一个工作机构，级别太低，无法真正有效地进行预算审查和监督。同时，这些预算监督机构的编制和经费，都控制在同级党委或者政府手中。事实上，人大常委会各个部门的编制，一般都是由省机构与编制委员会办公室控制的。在很多情况下，该机构既是党委的一个工作机构，又是政府的一个职能部门。有些地方是与省人事厅合署办公，有些地方是单独办公。该机构直接隶属于一个由高层官员组成的机构与编制委员会。人大常委会需要设置新的机构，比如预算审查机构，需要增加各个部门（包括预算审查机构）的编制时，必须先向这个实际上是由省委和省政府控制的办公室打报告。这使得人大的预算审查机构能够获得的编制非常少。许多省人大常委会预算监督室或者类似机构的编制一般都是5个。然而，目前的部门预算改革要求政府各个部门细编预算，预算编制得越详细，这些预算审查机构有效审查预算的可能性也越低。此外，在一定程度上，人大的经费也是由党委和政府财政部门控制的。这也使得人大及其常委会无法有效地审查和监督政府预算。


为了推进预算民主，必须提高这些预算审查机构在人大内部的级别，至少应该和人大财经委平行，或者直接将人大财经委员会改建为预算委员会或拨款委员会。在组建预算委员会或者拨款委员会时，应该在人大内部将拨款权集中到该拨款委员会，也就是说，不能在人大内部分散拨款权。其他的政策委员会（例如农业委员会等），可以在各自的专业领域协助预算委员会审查政府的具体政策的合理性，尤其是该政策是否需要，但是，它们不能有拨款权。此外，应该赋予人大在确定自身编制与经费上一定的自主权。其实，人大要设什么机构，雇佣多少人，需要多少经费，都应该是人大的权力，应该由人大代表来决定，而不应该完全由党委和政府来决定。最后，应该在人大内设置隶属于人大的审计部门或者将现有的审计部门从政府划归人大。


在当下中国，党对国家的领导是政治体制的一个基本原则。党在追求统治合法性的历史中所表现出来的灵活性与现实主义态度告诉我们，它会付出努力来应对社会对公共财政和预算民主的强烈诉求。而加强和落实人大对政府预算的审查和监督，将是实现公共财政与预算民主的一条重要的、切实可行的道路。