[转帖] 追问阳光财政------ 中央地方税收关系辨析

周雪川

中国是一个大国，人口众多，地域辽阔。在这种类型的国家，地方和中央之间的关系是核心的政治问题之一。在一个国家的税收体制中，中央与地方的关系是一个非常重要的内容。其核心是中央和地方政府间的财权和事权的关系，实质是谁掌握多少钱，谁做多少事。掌握的钱是财力，支配这些财力的控制权就是财权，做事就是事权。在特定含义上，事权反映的各级政府管理职能的划分，突出的是行政隶属关系，包括政府管理行政事业、经济管理、社会发展和社会服务等方面的权利和义务。财权是指在法律允许下，各级政府负责筹集和支配收入的财政权力，主要包括税权、收费权及发债权。



中国目前的中央与地方财权、事权关系，是1994年分税制改革定下来的。这次分税制改革的基本内容，包括以下三个方面：


第一、对中央和地方政府的事权确定了相应的财政支出范围：中央财政支出主要包括中央统管的基本建设投资，中央直属国有企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出；地方财政支出主要包括地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。


第二、按税种划分中央财政与地方财政收入，其基本原则是，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展关系密切、以及适合于地方征管的税种划归地方，同时把收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划作中央和地方共享收入。


第三、确定了中央对地方的税收退还制度，税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。


1994年实行分税制以后，增值税、资源税和证券交易税作为中央与地方共享税，从2002年开始又将企业所得税和个人所得税作为共享税，而且共享的比例并没有法律规定，完全由中央政府决定，比如中央政府征收的增值税收入75%归中央，25%归地方，这仅由中央的一个文件就厘定了。


分税制后，优质税源都划归给了中央政府，中央和地方的财力走向了两个方向，中央政府财力逐渐雄厚，地方政府增值税和所得税的大头要给中央，随着农业税费的取消，税收来源萎缩严重。分税制运行十多年后，中央财力不足等问题得到了有效解决，但新的问题也随之出现：地方政府尤其是基层政府事权过多，相应财力却很少，使其无法完成现有的事权。现在看来，1994年分税制的内在机理是一种权力主导型的分税制。什么税收归本级政府，什么税可由下级政府收，下级政府上缴的什么税返还多大比等，均由上级政府凭借权力单方面决定。于是，在这种权力主导型的分税制下，财权一级级向上转移，而事权却相对下移。


我国设有中央、省、市（州）、县、乡（镇）等五级政府，一级政府享有一级财权，五级政府就要按五级分税。由于纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90%以上，加之中央分享比例高，地方税体系薄弱，目前的分税制体制仍停留在中央对省级分税的层次，部分省（区）延伸至省对市（州）分税。如再要往下延伸，县、乡（镇）两级政府实际上已无税可分。大部分地方的县乡政府的财政困难与日俱增，工作人员工资欠发现象普遍化，赤字规模不断扩大，实际债务负担日益严重，财政风险日渐加剧。为了克服这一弊端，2009年8月，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这次改革的方向是正确的，层级的简化可以降低运行成本，减少中间层的财富消耗。


另外，中央对地方的财政转移支付远远称不上完善。省以下，特别是县乡两级处于政府级次的末端，转移支付链条过长。在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后，资金到政府级次末端已所剩无几。

事例45（真实）·中国特色的“跑部钱进”


2008年11月5日，为推动中国经济走出困难，国务院出台了两年内以4万亿元投资刺激经济的方案，其中年底前向各地新增1000亿元投资项目，发改委的官员说，这1000亿元不仅仅是拨付下去，而且是在50天的时间里要花掉。


一时间，三里河的宾馆、酒店全部爆满，连深居于居民楼小区的如家快捷酒店也门庭若市，来晚的人只能遗憾地被告知，100多个客房已经全部住满。甚至据说周围胡同的地下室也住满了来客，都是各省市来跑项目的。


不仅酒店、餐饮生意火爆，三里河一带各个复印店的机器也在不停地疯转，将各省官员带来的准备上报国家发改委的项目报告书复印或装订成册，有的报告书被复印装订了10多套，垒起来有一个书柜格那么高……

“跑部钱进”成为人所共知的俚语已经有十几年。所谓“跑部钱进”，就是全国各省市的政府派出官员，到北京各部委游说，争取各种名目的财政拨款，用于本地政府的开支。这是中国特色税收体制的一个侧影。地方政府为弥补资金不足，除了越来越多地依赖预算外资金以外，还通过种种项目向中央政府争取经费，一有机会就使尽全力向上级政府争取资金，增加中央政府对本地的支付转移力度。2008年全国财政收入61330.35亿元，中央财政收入33626.93亿元，如果把两税返还算作转移支付，也称财力性转移支付，那么2008年中央向地方政府的转移支付达22990.76亿元，占中央财政收入的68.3％。其中有4282.16亿是地方上缴中央的增值税和所得税返还收入，这一笔收入在地方看来，并不能算做中央给地方的财力补助。那么，按照一般转移支付和专项转移支付的总和来比较，中央对地方的转移支付占中央财政收入的55.6％。令地方担忧的是，转移支付中专项转移支付所占比重比较大，对于专项转移支付地方是没有支配权的，“让你打酱油你就不能买醋”，实质上地方的权力被缩小了,一般转移支付才能体现地方的支配权力，但偏偏现在一般转移支付比重小，2008年才8746.21亿，占转移支付总额的46.75%，而专项转移支付9962.39亿，占比高达53.25%。


而且专项转移支付是地方向中央一条一条报项目，中央又向地方一级一级分财力。这种专项转移支付制度不仅运行成本高，而且也是对政府可用财力的一种恶性‘肢解’，还容易滋生腐败。


地方政府抱怨，由于中央财政对部分专项转移支付安排得过细，大大超出了中央财政管辖的范围，要对这些少到仅有几万元的项目进行财政投入绩效考评基本上是无法实现的。


令地方一直意见不断的还有，在很多中央决定的支出领域里，中央在给予财力支持的同时要求地方进行财力配套；而对于地方提出的支出需求，中央却无法给予财力上的支持。


他们认为，中央应主要通过一般转移支付的办法增加地方政府的可用财力，那些属于中央政府事权范围内的项目，其所需资金应由中央财政全额负担，不应再要求地方给予资金配套。





事例46（真实）·广东雷州乡镇政府负债达三亿[1]

广东雷州市21个镇、街绝大多数都有欠款。据雷州市财政局预算股股长符国栋介绍，全市所有镇、街总共欠款高达3亿。所欠债务中，大部分都是银行的钱,私人债务比例较小。这些债务主要是教育欠债和基础设施建设所欠工程款。
在雷州市经济属于中等的纪家镇政府,每年除了上级政府补助以外,还可以收取60万元的糖厂管理费,以及10多万元的土地承包款。这部分收入除了维持日常开支以外,还能保证全镇60多位干部每月400元的补助。黄镇长介绍,就算加上补助,自己一个月的工资才1700元。黄立驹1992年参加工作,现为正科级。由于钱少,全镇编制80多人,如今还缺编20人。除了维持正常运转之外,纪家镇还可以拿出一部分钱用于偿还债务。去年该镇共还债25万,2005年以来累计还债100多万,但按镇里目前的收入,还完所有债务至少还要30年。
如果说纪家镇能维持日常运转,松竹镇则是举步维艰。松竹镇除2008年年底20万元省专项补助外,镇政府每月仅有市政府所给的7000元办公经费。全镇日常开支仅电费就要2000多元。“现在是买卡用电,月初有电,月尾缺电”。镇政府除日常开支以外还要支付干部驻站补贴、考核奖励、接待费以及专项配套等。专项配套包括粮食补贴、合作医疗的复印费,茅草房改造照相费等。“上面补贴越多,我们支付的中间费用就越多,干部的意见越大。”翟泽渊坦言道，“我们的服务质量肯定不好,因为我们没有钱。”
如今，黄立驹和翟泽渊的最大希望就是“上级政府能帮忙解决历史债务”。


不止是乡镇基层政府负债累累，地市级政府的收入与投资也不成比例。例如，据《经济参考报》报道，内蒙古新安盟是自治区欠发达地区，这个地区2008年的财政收入为15亿元，地方可支配收入为10亿元，2009年计划固定资产投入为126亿。宁夏石嘴山市政府提供的数据显示，2008年，石嘴山市可支配财政收入为19.98亿元，该市 2009年确定了110个重点项目，计划总投资466亿元，其中，60个城市基础设施建设项目已开工52个，基础设施总投入大约为100亿元。从陕西省榆林市政府获悉，该市2008年可支配财力为70亿元，计划从今年起的4年内，投资660亿元推进以公路、铁路为主的交通基础设施建设，今年计划完成交通建设投资135.7亿元。地处苏北的欠发达地区淮安市，2008年市区可支配财政收入有15亿，今明两年市区城建基础设施投入为243亿元。


中国《宪法》、《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等，对各级政府的职能、事权作了一般性规定，如中央政府承担18项职权，县级以上的地方各级政府承担10项职权，乡级政府承担7项职能等。但这种事权的划分过于宽泛，事权说明不够具体。分税制改革以后，地方政府特别是县乡政府的税权受到了严重削减，但事权却没有相应减轻，甚至还有不断加大，结果，地方政府在承受越来越多事务的同时，却面临着逐渐紧张的财政。


中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但是事实上，全国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债或负债经营，地方政府负债是常态。2004年，国务院发展研究中心地方债务课题组的一次摸底显示，中国地方政府债务至少在１万亿元以上，到2009年，财政部财政部财政科学研究所课题组的研究报告《财政风险视角下的地方债务研究》中显示：“目前我国地方债务总余额为4.1万亿元，相当于占我国2007年GDP的16.5％，财政收入的80％，地方财政收入的174.6％”。


从2005年开始地方债进入了偿债高峰期，有些市本级政府每年到期本息近10亿，乡政府也有几百万的本息等着还。一些地方政府的负债率都在300%左右，已经远远高出了国际上的警戒线100%和中国的警戒标准150%。每年巨额的还款已经严重影响了基层政府的正常运转。


这种举债情况，越是在中西部欠发达省区越普遍，债务规模也越大。


乡级政府虽然受债务影响最大，但“乡财县管”后，乡级债务规模并没有继续扩大，但省市级的债务每年仍以很高的增速在增长，即便到今天也没有放缓的迹象。


地方政府要做的事还要做，收入却大幅度减少，唯一办法自然是“乱收费、乱罚款”与借债，不走正门走旁门，进行税外收费。就车船使用税来看，按照规定，凡是在中国境内拥有并且使用的车船是车船税征收对象，但是这一税收并不能满足交通建设的需要，于是各地方政府先后出台了养路费、车辆购置费、交通管理费、过路费、过桥费和公路基金等。经过十几年的酝酿与各利益部门的博弈，2008年底中央政府终于出台燃油税方案并在2009年元旦生效，并承诺逐步取消全国二级公路的收费。但所征得的燃油税归中央，却不对地方补贴。结果，燃油税的征收比较顺利，而二级公路取消收费却比较艰难，如湖南省的娄湘公路在燃油税开始征收后取消了收费，但两个月后又恢复收费，称未接到国务院通知，导致车主们不满而强行冲关，酿成群体性事件。到2009年7月，只有13省1420个收费站取消了二级公路的收费，有的二级公路进行简单改进之后升级为“一级”公路继续收费，一场让利于民、促进公平的“费改税”变革，在一些地方演变成了“费加税”。


地方政府自己不能依靠正规的税收来运营，只能通过权力寻租来谋取利益，滋生大量腐败，不断激化基层的社会矛盾。2004年以来，房价不断上涨，就是地方政府为了弥补收入的不足，地方政府通过转让国有土地大量获利的结果。这造成土地价格直接决定地方政府收入的格局。这种局面一旦形成，就会对土地资源的开发利用造成严重影响。政府会鼓励有利于土地价格上升的资源格局。这其实是近年来各地房价不断攀升的重要原因。在许多地方，地价实际上占据了房价相当大的比例。


关于中央与地方的分税究竟怎么才算合理，不同的人有不同的观点，一般说来，比较富裕的省份希望扩大地方政府的税权，而比较穷的省份则更希望中央政府保持较高比例的收入，并加大支付转移的力度。不管怎么，合理的中央地方税收关系，应该遵循财权和事权相对称的原则。既然政府是为社会提供公共服务的主体，那么，公民为了购买公共服务而付出的税款就应该尽量由负责该项公共事务的政府支配。全国范围的公共服务，比如国防、外交所需的费用，相应的税款应该由中央政府支配，而地方上的公共服务，应该尽量由地方政府直接通过地方征税来完成。这方面的事务不应该大量依赖中央政府的转移支付来维持。那样只能造成大量的浪费，并且直接扼杀地方政府完善社会公共服务的积极性。


如前所述，中国作为一个大国，地方与地方之间差异很大。因此，普通公民所直接接受的公共服务，主要成分必然由地方政府提供。因此，就中国的情况来说，应该地税的比例超过国税，这样才符合财权和事权相对称的原则。目前，至少应该做到中央转移支付的比重低于地方自筹比重。这应该成为下一步税制改革的目标。

[1]资料来源：2009年5月25日《南方农村报》