《财经》：解密土地财政

李旧苗

《财经》记者   陈涛





　　房价涨成现在这样，背后有很多推手，“土地财政”是其中最为重要的制度性因素。
　　所谓“土地财政”，主要是指地方政府以出让土地使用权而获得收入，这项收入在地方政府总收入中占相当的比例。
　　从地到房的增值
　　在“土地财政”的游戏规则下，地方政府多多少少扮演着“生意人”角色，而生意人没办法不追求利益最大化
　　依照今年两会财政部提交的报告，2009年，全国的国有土地使用权出让收入总额达1.42万亿元(其中地方收入1.3964万亿元，中央收入275亿元)，全国地方政府的财政收入为3.258万亿元，两者之比达到0.4。
　　而今年4月9日国土资源部最新公布的国土资源公报显示，去年全国土地出让总价款为15910.2亿元，比2008年增长63.4%。
　　在1998年房改之前，地方政府几乎没有卖地收入，而今，这笔“额外”的收入在地方政府的收入总盘子中占比巨大，人们不得不冠之以“土地财政”“第二财政”这样的专有名词，以示重视。
　　本来，一般意义上的“财政收入”主要是指税收。其原理是，为了公平、正义、公共利益以及社会稳定，政府代表从纳税人那里获得一定的收入，这部分收入用于公用设施、官员薪水、社会救济等，所谓“取之于民，用之于民”。
　　公民呢，有义务纳税；政府呢，并不是想征税就可以征，另外，也不跟商人一般地谋求税收最大化。可不可以征税，该征多少税，应由议会来决定；同时，政府有义务告知公众，征了多少税，钱都用到哪里去了。
　　在“土地财政”的游戏规则下，地方政府多多少少扮演着“生意人”角色，而生意人没办法不追求利益最大化。
　　首先，它依靠城市用地公有制垄断土地所有权，成为惟一的土地出让方。它还以法律形式限制“小产权房”的建设和买卖，不允许农地自由转让，进一步强化土地供应的垄断性。
　　严格地说，供应土地的“政府”并不“惟一”，因为有中央政府、省、市、县、乡等各级政府，就目前来看，土地使用权转让的收入集中在市政府、县政府这两级政府手中。
　　按照市长韩正的介绍，上海市的收入减去拆迁成本等之后，由市政府和区县政府按五五比例分成。其他地方怎么做，相关信息披露得很少。
　　从法理而言，城市土地属“全民所有”，也就是说，上海的土地，新疆人也有份，农民也有份，只要你是中国公民，都有份。而且外地人拥有的份额跟上海本地人相等。不过，从实践而言，全民所有的土地，其使用权的转让所得是归当地政府了。
　　然后，政府或通过拆迁，或通过农地转化，获得土地资源；
　　其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地变成“熟地”；
　　最后，通过所谓“招拍挂”等方式，出让土地，大体上是出价最高的人获得土地。此后，政府再把转让土地的收入投入到城市基础建设中去，像商人一样进行所谓的“经营城市”，让“熟地”进一步增值。
　　下面的链条跟政府直接关系就不太大了：地产商批发到土地使用权，建成房屋，再次实现土地增值；然后，把批发来的土地以及地上的房屋卖给老百姓，完成最终销售。
　　土地价值“跃迁”
　　以全国楼市总价值60万亿元估算，2009年楼市总价值最少上涨了6万亿元，而去年全国投入的基础建设总金额也就1万亿元，凭空多出来5万亿元由所有已经拥有房屋的人瓜分，事实上造成了有房人和无房人两个阶层。
　　从上述链条里可以看到，最终房价在形成过程中，产生过两次“跃迁”，对应着两个最大的获益人：地产商和政府。
　　仍以2009年为例，全国商品房销售总额高达4.39万亿元，以行业平均净利润率10%匡算(具有代表性的地产商万科2009年销售毛利率为29%，净利润率为10.8%)，地产商拢共从老百姓那里赚取了4000多亿元(实际数字应该大过4000亿，因为万科相比囤地少，未能充分分享土地上涨带来的利润)。
　　盖房子也不是高科技，没什么特别的技术壁垒，利润这么高，根子不在地上的房屋，而在于土地本身，而土地是从政府手上获取的。总体来说，地产商发财的秘密就在于土地的批发价和零售价巨大的价差。
　　当然，有一部分地产商拥有特有的技术和服务，他们能享受到除了土地批发零售差之外的额外一笔利润，不过，这部分在行业总利润中占比很小。
　　高房价的另外一个受益者是政府。政府赚的当然也是土地的钱，跟地产商类似，这个钱的来源也在于价差：拆迁前后的土地有巨大的价差。
　　2009年，全国土地收入为1.42万亿元，而拆迁、补助农民收入的支出为5180亿元；2008年的数据是，土地收入1.0375万亿元，拆迁、补助农民费用为3778亿元。粗略来算，政府花1块钱，从农民那里买来地，从城镇居民拆迁获得地，转手卖给地产商，可以获得3块钱。
　　各地的情况也不尽相同。北京市财政局新闻发言人孟景伟曾对媒体表示，北京的土地出让收入中有大约20%用于弥补土地开发整理成本；在上海，韩正表示，2009年73%的土地出让收入都补偿给拆迁户了。
　　产生如此大的差别，很可能是统计口径的问题，因为相关信息披露有限，很难分辨其中的真伪。全国数据应该比较靠谱，也就是大约拆迁户拿到三分之一，政府拿到三分之二。
　　当然，这三分之二主要用于城市公共建设、廉租房建设、农用地开发等项目了，其中最主要的就是城市公共建设(北京市的例子是，2009年这部分支出占64.6%)。
　　这几年因拆迁而导致了一系列的暴力事件，背后的原因就在于此：双方都非常清楚，那不是拆房子，而是抢钱。
　　至此，不考虑腐败因素(土地是中国最容易产生腐败的一个领域)，政府做了什么让土地价值发生“跃迁”呢？
　　自然是基础设施。包括道路、地铁、水、电、煤气、医院、学校等等的建设，大笔钱砸下去，土地自然升值，周边的房屋也会升值。去任何一个城市，都能看到，地铁沿线的房子价格高，学校边上的房子价格高，这些升值的背后是政府的各种投入。
　　另外，拆迁本身让住房跟城市基础建设有了“重组”机会，借助更先进的技术和规划，这个“重组”过程也会让土地产生升值。比如，很多城市都是历史中形成的，建筑理想与道路、公共设施的搭配未必合理，现在拆迁了，面对的是可以画最美图画的一张纸，这为“重组升值”提供了可能性。
　　而政府投入与房价上涨之间，并不是一一对应的关系。不是说政府投了一块钱，老百姓的房屋就升值一块钱。
　　仍以2009年为例，全国商品房价格估计至少上涨了10%(国家统计局公布的数据是1.5%，但实际上很多地方的涨幅超过40%)。以全国楼市总价值60万亿元估算，2009年全国楼市总价值至少上涨了6万亿元，而去年全国投入的基础建设总金额也就1万亿元，凭空多出来了5万亿元，这5万亿元由所有拥有房屋的人瓜分，事实上造成了有房人和无房人两个阶层。
　　多出来的5万亿元中，一部分是泡沫。不过，也应该有一部分是由于基础建设“重组”了城市，产生了超出基础建设投资本身的价值。
　　从时间上来说，地方政府先出让土地，才获得了可以做基础建设的资金，俟基础建设完工，又需要一个时间。这样，在事实上造成了城市土地的升值是逐步完成的，这也在客观上造成了城市房价的逐步上涨。
　　监督与信息公开
　　在“大干快上”背景下，在资金奇缺条件下，内地选择了香港式的“土地批租”制度，选择了“土地财政”，但是，却缺乏香港式的民主监督和信息公开
　　跟土地相关的政府官员最容易出现贪腐。
　　以上海为例，原房地产管理局土地利用管理处处长朱文锦、原房屋土地资源管理局副局长殷国元先后因腐败问题被捕。刚刚宣判的原普陀区区长蔡志强受贿金额中，地产商也“贡献”了相当大的比例。偶然地倒了一个楼，背后也查出一大堆腐败问题。
　　并不是因为这个领域“人傻、钱多”，而是跟监督不力，透明度不够有关。
　　内地的“土地批租”制度来自香港地区，香港之所以实行“土地批租”制度，是有历史原因的：占香港土地大部分面积的新界地区，是英国殖民者当年从清政府手中租赁而来。教科书上说，那是英帝国于1898年强行要求清政府签订《拓展香港界址专条》，租期99年，租金不详。这也成为1997年中国政府收回香港的一个重要依据。
　　从法理上说，至少对于新界地区而言，香港政府并不拥有土地的所有权，所以不能卖地(这跟美国的土地私有制不同)，香港政府只能算是批发商，从清政府批发了土地使用权，然后，再转手批发给地产商，下面的链条就跟我们现在的情况类似了。
　　香港针对房屋征收两项相关的税：差饷和地租。分别为房屋合理租金的5%和3%。(内地相当这块的税收叫“房产税”，征收房租的12%和8%，其中8%适用于居住用房，与香港不同的是，内地对自住房不征税)。不过，此项税收总额并不大。
　　在美国，财产税(其中最主要的是不动产税)是地方政府最主要的税源之一。因为是土地私有，住宅用地并不需从政府手中获取，但是需要向政府(州政府和市、县政府)交税，其中州政府征收房产价值的1%至2%，市、县政府征收0.25%至0.5%。
　　“土地批租”制度和物业税制度各有各的好处。前者的好处在于，可以迅速聚集资金，在金融制度不发达的地方，可以帮助地方城市在短时间里让基础建设上一个台阶；后者的好处在于，收入非常稳定，把政府从“生意人”的角色中解脱了出来。
　　在效果上，“土地批租”相当于一次性地征收了若干年的物业税；用金融术语来说，相当于对若干年的物业税做了一个贴现。“土地批租”制度抬高了置业的门槛，降低了物业的持有成本，在客观效果上，也有抬高房价的作用。
　　在“大干快上”背景下，在资金奇缺条件下，内地选择了香港式的“土地批租”制度，选择了“土地财政”。但是，却缺乏香港式的民主监督和信息公开。
　　在民主制度下，征不征税，征多少税，税收用于什么地方，是需要纳税人同意的。在内地也应当是需要各级人大批准。
　　但是，政府卖不卖地，卖多少地，卖多少钱，这却不需要各级人大批准，政府自己就能定。至于每年上万亿的土地出让金使用情况，虽然最近几年已经有一些地区让人大代表知道，但是，老百姓还是无缘知晓详情。各地都有律师要求政府公开相关信息，结果通常是不了了之。
　　如果我们还要继续保持现有的“土地财政”制度，就应该考虑为“土地财政”引入相对应的民主监督和信息公开制度，而这涉及另一场更复杂的较量，更艰难的变革。