魏加宁：推进地方债市场化发行

李旧苗

为什么要推进地方债，从表面上看，发地方债只是一种地方政府融资的方式，但实际上，我们可以通过它带动很多改革，逐渐把我们的地方财政改革向前推进。
    首先，地方债有助于解决基础设施建设中的“代际不公平”问题。一般而言，基础设施建设大多是由地方政府来进行的，但它往往需要用上代人或上几代人积累下来的资金去建设，建设周期往往又比较长，建成以后享用它的往往又是下一代人甚至是下几代人，这样就会形成一种代际之间的不公平。如果能够允许地方政府发债，就可以转变为将来谁享用建设的成果由谁去还债，这样可能更为合理一些。
    在不允许地方政府发债时，地方政府的融资渠道主要包括国债转贷地方、银行贷款以及隐性负债等方式，但是这几种方式都存在一些问题。通过发地方债来解决地方融资，发债主体明晰，有中央政府、地方人大、评级机构、投资者等多重约束环节，有利于控制风险，效果要好于上述3种融资方式。
    地方债比国债转贷项目更注重效益
    1998年亚洲金融危机以后，“国债转贷”成为地方政府筹资的一个途径。但问题是，地方政府在要钱的时候往往很积极，在经济有下滑风险的形势下，中央部门批得也很积极，两边虽然都很积极，但是却既不纳入中央预算，也不纳入地方预算；至于这个项目建完以后的经济效益如何、社会效益如何，就更没有人关心了。中央部门不关心，因为它只负责审批，钱你已经要走了，跟我没关系了；地方政府也不关心，钱要来了，项目也建完了，当年的GDP拉上去了，任务就完成了。因此有些项目建成以后就摆在那里，缺乏配套设施，用不起来。
很多人认为1998年以来国债项目是成功的，他们把经济走出低谷的功劳都归功于此，实际情况并不完全这样，一些国债项目的效益并不是很高。由于借钱的与花钱的不是一家，很难形成约束。对地方而言，反正有中央政府在发债，这钱不要白不要，不用白不用，既不用考虑发债风险，也不用考虑发债成本，更不用考虑效益。但是，如果是地方政府发债，那么当地的人大就会关心，当地的媒体会关心，当地的老百姓也会关心，这样就有可能形成比较好的约束机制，提高资金的使用效益。
    地方债比银行贷款更有助于控制银行风险
    现在很多地方的项目建设都是通过各种途径从银行贷款，政府做隐形担保，这给银行造成了很大的潜在压力。一方面，不给贷款就是“不支持地方的经济建设”；另一方面，地方政府作为担保，在法律上是不允许的。于是就有一个潜在风险的问题，容易把地方政府的债务风险与银行的金融风险捆在一起，这样对国家经济安全的威胁会更大。
    相比之下，如果允许地方发债，其风险控制环节就多了。首先，它要有当地人大的审查和批准；其次，中央政府有一个总量控制和对地方负债率的基本监控；第三，地方如果发债，信用评级就要跟上来，还有3方机构的保荐制度，对于地方政府的收入、支出、借债的用途，效益的计算以及将来的债务偿还，都有一个公开披露的过程。这几个环节下来，如果操作规范的话，信息就会相对透明。银行作为投资者，处在最后一个环节上，还可以决定是买还是不买以及买哪个地方的债券，如此一来，银行的风险自然就会小很多。这其中还有一个竞争机制，它逼着地方政府规范地操作，否则发债成本就要高，甚至根本发不出去。因此，地方债的方式比银政合作模式要好，有助于控制银行风险。
    此外，与银行贷款相比，发行地方债还存在着一个还债的激励机制。如果某个地方政府想发新债，就必须首先把前面的债还上，否则就发不出去，没人买，因而就不会像银行贷款那样，可以骗完这家银行再去骗另外一家银行。
    地方债比隐性债务更可控
    1994年以来我们虽然不允许地方政府公开发债，但事实上各级地方政府大都负有各种各样的隐性债务。前些年，地方政府负债问题已经逐渐积累到了一个很严重的程度，但最近几年有所减少，一方面是由于中央有关部门对于隐性债务一直在努力清查；另一方面是因为地方政府纷纷找到了“以地生财”的办法，依靠卖地使得地方财政状况大为改观。不过土地财政本身就是建立在缺乏规范融资渠道基础上的，它是有代价的，完全将地方政府与房地产商的利益捆绑在了一起。现在，土地财政在房市下行的背景下不光是难以为继，而且很可能是反方向的：以前是地方财政的巨大来源，现在有些地方为了提振房市，还要往里面投钱。
另外，地方政府对隐性债务的真实情况讳莫如深，统计的难度非常大。由于这些隐性债务看不见，摸不着，因此风险很难控制。与此相比，正规的公开的发债，信息透明，风险才有可能得到控制。
    如何建立起市场化的地方债发行机制
    目前发行地方债主要是为了应对金融危机，解决地方政府为中央项目配套资金的问题。即使没有发生金融危机，发行地方债也是迟早要做的事情。
    但是如果按照现行的做法由财政部代理发行和代办还本付息，中央政府的因素介入过多，有可能会干扰市场信号，影响市场机制作用的发挥。
    发行地方债本来是想借助市场的力量，根据地方的信用，对地方政府融资施加适当的约束。但是，中央政府过多介入之后，风险就容易隐藏起来，给投资者的信号似乎是等同于国债，风险权重为零，从而影响市场投资者的风险判断。
    其中最主要的是要规范地方财政，将债务显性化。有必要开通地方政府公开发债渠道，发挥地方人大的监督作用，充分披露信息，把地方债务的情况公之于众，提高透明度。
目前有3件事是应该尽快做的：一是摸清已有的地方债务规模，包括显性和隐性债务，并在此基础上，尽快化解历史遗留问题。当然，这个问题的解决现在难度更高了，因为目前中央财政增支减收的压力很大。很遗憾，在前几年经济形势和财政状况比较好的时候我们没有做好这件事。但如果要让地方政府公开发债，这件事就必须做。
    二是要推出市场化发行的试点。首先对财政管理比较规范的地方，给予一定的额度，允许市场化发行。发债期限、利率由市场决定，并进行相关信息披露。例如，广东省这些年在规范财政方面付出很多努力，那么就是不是可以考虑让广东先行试点。
    三是要尽快修改《预算法》。《预算法》规定，除了法律法规和国务院另有规定，地方政府不得发行地方政府债券。此次发行2000亿元地方债正是用了“国务院另有规定”的特殊安排，但是，这毕竟是短期行为，而不是长期的制度安排。（作者：国务院发展研究中心宏观部研究员）