熊剑锋：内地省际税收竞争各出奇招——游说中央 博弈寡头

李旧苗

10月21日，中国国务院发布了城建税和教育费附加内外统一的通知，意味着中国终于完全实现了税收制度内外统一，外企在中国的超国民待遇终结。
　　但内外企税收统一背后的一个更深问题是，不同省份的企业税负不统一，和税权在各省的分配不均。
　　2010年下半年，经历了员工跳楼风波和加薪事件之后，全球最大的代工厂商富士康开始实施大举内迁的计划，从深圳迁往内地。
　　如同牛羊逐水草而居，对于类似富士康这样食草的庞然大物来说，有动力也有权利继续提供各种有形以及无形的税收红利的地区将是下一个幸福的绿洲。
　　对于财力相对薄弱的内地政府来说，能带来长期稳定税收收入的庞然大工厂无疑是政府的“现金奶牛”。
　　各地为了实现招商目的，在竞争中击败其他地方政府，往往都会尽其所能地运作出最优惠的税收水平，以取悦投资者，动辄抛出五年乃至更长的免税期限。
　　争夺税源
　　2008年新的企业所得税法公布以后，富士康内迁计划开始逐渐为外界所知，重庆、武汉、河北等各个地方政府随即开展了对富士康这个税源的游说和争夺。而这只是近三十年来地方税收竞争大潮中的一个浪花而已。
　　税收竞争的本质是对税源的争夺，前提是地方政府具备独立的经济利益和相对自主的权力。
　　中国的税收竞争是从1994年分税制改革之后开始的，在此之前，主要实行高度集中的财政体制，地方政府的收入和支出都由中央控制。
　　地方政府既没有独立的经济利益，也没有可以运用的财权以吸引其他地区税源流入本地区，基本上不存在税收竞争问题。
　　1994年的分税制改革，明确了中央和地方政府的收入分配关系，地方政府相对于中央政府的独立利益得到承认和彰显，权力也越来越大。
　　为了获得尽可能多的财政收入，作为政府财政收入主要形式的税收，成为了政府间经济利益竞争的中心，而以经济增长为考量的政绩评价体制更让地方政府间竞争不断加剧。
　　除了中央政府出台的针对某些地区的税收优惠政策，各地在财政分权之后通过降低税率、提供税收优惠进行政府间税收竞争。
　　2004年初，国税总局的一纸清理各级开发区税收优惠政策的政令使得各地税收竞争的乱象开始为公众所知。
　　从当年1月起，国税总局对全国范围内的2527个开发区（其中国家级开发区218个）税收优惠政策的适用及执行情况进行了清理检查。
　　一大批开发区被取缔之后，据新华社披露的数据，到当年三月底，税务机关又从未被取缔的开发区中查出1000多户区内注册但区外经营的企业、一批不符合新办企业条件而享受新办企业税收优惠的企业，并查出地方税务部门擅自扩大税收优惠适用范围、提高优惠比例、延长优惠期限、违规减免税收等一系列问题，清理出不符合税法规定的地方违规涉税文件88份。
　　而这些违规文件的背后，凸显的是各级政府争夺税源的迫切心情。分税制改革之后，财权逐渐上收而事权下放，地方政府逐渐财力枯竭入不敷出，遂以税源争夺的手段增加地方财政收入。
　　一位税务专家对记者表示，在无法改变中央和地方税收收入分配关系的背景下，各级地方政府之间的横向分配对地方的财政收入影响不小，而且属地征收也使地方税务部门的征收压力增大，不得不大力争夺税源。
　　各地争夺税源的手段繁多，最常见的是通过利用国家对高新技术企业等行业性优惠政策，设立高新技术开发区，向企业承诺优惠税率或者定期减免税。
　　尽管按照法律规定，减免税政策的决定权在中央，地方政府没有给予政策性减免的权力，这种承诺从法律上讲是无效的。但是擅自设立开发区对企业实行优惠税率的现象却屡见不鲜。
　　业内专家介绍，由于地方政府对税收执法实质上的干预能力及税收政策的弹性，擅自减免税的承诺往往可以得到某种程度的兑现。
　　比如地方政府可以对不符合条件的企业出具虚假手续骗取税收优惠资格（假福利企业、假高科技企业）；税务机关因在诸多方面受制于当地政府，可能和地方政府结成利益共同体，想方设法按其指定的税率征税。
　　国务院办公厅在2006年的一份文件中曾经通报批评：上海市松江区税务局根据上海财政局的有关规定，批准上海市松江电子仪器厂等4户企业享受免征18%企业所得税的优惠，2000年度免征上述4户企业1999年的企业所得税2124亿元。
　　类似的还有先征后返或者税收返还，由于这处于地方政府财政自治的范围之内，不仅没有被禁止，而且实际上被允许或默许。地方政府对地方骨干企业和新投资于本地的企业通过财政返还进行税收补贴的现象非常普遍。
　　其他地方税收竞争的手段还有人情引税、买卖税款、税收打折、规费打折以及增加特定的为企业服务的支出等。
　　专家评价这种现象时表示，尽管中国的税政权力高度集中于中央，但是并没有十分缜密地限定各级政府的税收行为，而是给了地方政府足够大的弹性空间和自由裁量权。
　　从立法意图上说，地方政府不具有税收自主权，无权设定或变更税率，但实际上地方政府在税收政策上的“自由裁量权”比理论上所允许的要宽泛得多，而地方政府也不会放过任何一个对税收法律法规进行有利于本辖区的解释或操作的机会，于是经常出现“中央决定名义税率、地方决定实际税率”的现象。
　　如对国内上市公司，1996年至2006年各年度分地区实际所得税税率的统计和方差分析显示，不同地区上市企业的实际所得税税率集中在一个狭小的、明显低于法定名义税率的范围内，地区之间不存在显着差异，表明我国地区之间存在着在资本市场上争夺流动性资本的税收竞争。
　　税收收入之外，还存在政府基金、规费、一般性收费、乱收费等对纳税人而言具有同等税收效果的政府收入，它们也通常构成广义的税收负担。地方政府通过清费、减费进行竞争，可以收到与严格意义上的税收竞争完全等同的效果。
　　游说中央
　　除了在自身层面扩展自由裁量权、出台税收优惠措施之外，争取中央出台的区域性税收优惠政策也是各地的税收竞争的重要内容之一。
　　由于中国面积广袤，地区差别极大，经济发展严重不平衡，为了让各个地区在同一起跑线上公平竞争，或实现特定的区域经济发展要求，中央政府根据不同地区地理位置、经济发展程度和特殊情况实施有差别的税收政策，如促进东南沿海地区改革开放的政策、西部大开发的政策、老少边穷地区扶贫开发的政策、振兴东北老工业基地的政策等。
　　为了吸引税源，地方政府为这些政策“花落谁家”进行激烈竞争。2003年，中央出台振兴东北老工业基地战略，并公布相应的财税政策。而重庆等老工业基地也跃跃欲试，希望能分享政策收益。
　　为争取享受“东北待遇”，早在2003年，重庆就邀请国内专家起草改造方案，并动员企业准备资料，请中央调研组赴渝考察。
　　但中央随后的发文，否定了东北以外其他地区的申请。这份文件称，先启动东北老工业基地，西部老工业基地应用好西部大开发政策，东部老工业基地应用好东部沿海开放政策。
　　据重庆媒体报道，重庆市一位领导人后来披露，西部的不利之处在于，其规模以上工业企业数量，工业销售总收入，都无法与东北三省相比。
　　但是川渝两地一直未放弃对东北政策的争取，“每年都有人大代表提交相关提案。”重庆市经委一位官员称。另外，重庆拟上报国务院的统筹城乡实验区总体方案中，也包括希望获得东北老工业基地同样政策的内容。
　　2007年十月份，四川和重庆两地经济委员会在重庆签订了《推进产业分工合作、打造川渝工业经济区备忘录》。其中最引人关注的条款，是两地将共同向国家争取享受振兴东北老工业基地政策。
　　地方游说中央政府争取政策的另外一个案例是湖北和重庆对三峡大坝税收权益归属的争夺。
　　1994年分税制改革旨在解决中央和地方之间纵向的财政收入分配关系，而类似三峡电站的水电、能源等行业广泛存在的地方之间横向分配问题并未作出明确的制度安排，湖北和重庆的税收收入分配在税法中并无依据，只能按照《长江三峡工程建设移民条例》（2001年国务院299号令，下称“299号令”）办理。
　　299号令第31条规定：“三峡电站投产后缴纳的税款，留给地方的部分，按照淹没土地（含坝区用地）比例分给湖北省和四川省人民政府。”
　　第46条规定，三峡电站投产后缴纳的税收依法留给地方的部分，分配给湖北省和重庆市人民政府，用于支持三峡库区建设和生态环境保护，并规定具体的办法由财政部会同有关部门制定，报国务院批准后实施。
　　此后财政部和国税总局发布的几个文件基本上确定了三峡电站在湖北省和重庆市之间的税收分配政策。
　　三峡电站的税收征管分为三个阶段，在2003年第一台机组发电之前为电站建设阶段，这一阶段的基本建设方面的税收主要由湖北省属地管理，税收直接入湖北库和中央库；
　　第二阶段2003年第一台机组发电到2009年全部完工；第三阶段为2009年完工之后，国家尚未明确具体的征管办法。
　　在第二阶段，三峡电站发电实现的税收收入：其中增值税地方共享部分和城市维护建设税以及教育费附加，按照三峡工程综合淹没实物比例分配，重庆为84.33%，湖北为15.67%；地方税包括营业税、资源税、房产税等实行属地管理，收入归湖北。
　　2009年之前，三峡电站及同属长江电力的葛洲坝电站的企业所得税全部留给中国长江三峡工程开发总公司，作为三峡工程建设基金，用于三峡建设。
　　这个比例来自于1994年三峡水库移民补偿投资切块包干时的做法，当时国务院三峡工程建设委员会曾经提出过两个方案：一个是按照淹没人口比例进行分配，另外一个是按照淹没实物指标比例进行分配。经过当时四川和湖北的协商之后，确定为15.67∶84.33，这一分配比例在请示了有关领导之后被确定下来，并被广泛用于湖北和重庆与三峡电站有关的各种资金分配上。
　　在上述政策安排出台之后，相关的分歧和争议并未结束，尤其是随着三峡电站建设即将完成，税收收入逐年增加的情况下，湖北和重庆两个省级行政区域逐渐开始了对三峡电站的“争夺”。
　　湖北国税局和重庆税务机关分别向国税总局提交报告反映当前的税收分配机制不合理，湖北省国税局局长刘勇领衔的课题组在2007年7月份完成的报告认为，第二阶段的税收分配安排不符合属地征收的原则，而重庆市国税局局长潘力领衔的课题组在2007年7月份完成的报告认为，三峡工程的税收安排并不违背属地原则，主张在第三阶段按照原来的办法继续实施。
　　2009年，三峡大坝如期完工，但是相关的税收安排政策并未出台，为此，重庆市国税局课题组再次在2010年7月份完成相关调研报告，上交国税总局和财政部，要求按照原来的办法实施税收分配。
　　博弈寡头
　　除了地方政府间的竞争外，地方和财大气粗的央企垄断寡头的博弈也是税收竞争中的一环，资源税就是其中的一例。
　　资源税改革的呼声由来已久，现在全国大部分地区仍然按照从量计征的方法征收资源税，所谓从量计征，就是按照一个固定的税率，以开采的资源数量作为计税的标准，在能源价格急剧上升的情况下，这种计税方法对地方极为不利，作为资源的出产地，地方无法享受资源价格上涨带来的利益，因此煤气石油资源丰富的西部地区多次建议改革资源税，将从量计征改为从价计征。
　　在2010年的新疆工作会议上，国务院宣布在新疆开展资源税改革试点，将从量计征改为从价计征，税率按照5%征收。
　　新疆自治区财政厅厅长栾海川介绍，资源税在新疆试点，可以使新疆每年多收40-50个亿。这明显刺激到了国内其他几个资源大省，几个省也迫不及待地算起了这笔账。煤炭大省内蒙古保守测算，如果参照新疆的做法，会比去年多收80个亿。青海省财政厅厅长程丽华则得出，按2009年的产量青海应该多收6－7个亿。
　　几个省份的政府官员纷纷表示，资源税改革不存在任何技术上的难题，没必要试点，应尽快在全国范围推广。
　　这个税率是地方和央企寡头博弈的结果，对石油天然气的资源税税率，地方省市大部分上报8%至10%的税率，中石油、中石化等企业建议2%的税率。最后选择5%的折中税率。
　　很多地方政府向财政部反映，试点中的石油天然气资源税5%的税率有些偏低。他们是基于国际上普遍水平和资源税整体影响而言的。国际上资源产品税率通常在10%到50%，很多资源大省希望在西部实施的时候能对偏低的税率有所调整。
　　内蒙古、山西、陕西等省份开始重新调研资源税，希望能再一次上报可通过的令人满意的税率。
　　资源税从价计征的方案在过去两年曾三次上报国务院，均因宏观经济形势的变化未能通过。而在很多地方财政官员眼里，大型资源类央企是资源税改革方案推出的最大阻力。大型央企一直强调资源税从价计征会挤占他们的利润，将导致资源产品提价。
　　中石油中石化在内部会议上讨论，准备向中央提出，资源税改为从价后，应同时取消石油特别收益金（当原油价格超过44美元/桶时开始征收，采用累进税率，超过60美元/桶部分税率为40%）。
　　而这也是很多资源类企业一直要求的，如煤炭企业希望资源税从价后，将原有价格调节基金和煤炭可持续发展基金取消。
　　此外，除了资源税之外，企业所得税也是地方和央企寡头之间博弈的重要战场。中石油中石化等大型垄断能源央企在全国各地勘探开采资源，但是这些寡头的总部和注册地大部分在北京，由于中国实施的是汇总纳税的方法，大部分企业所得税的税收都流入了北京市，地方政府面临着资源枯竭环境污染而自身从资源开采中获益不多的局面。
　　在企业所得税法及其实施条例起草阶段和出台之后，曾有一些西部省份提出，汇总纳税将会导致税源转移的问题，使得东西部的财力差距更加拉大。
　　2008年全国两会期间，青海省副省长骆玉林对记者表示，中石油等央企在西部地区采掘了资源，当地政府却没有从中获益。
　　2007年，时任财政部部长金人庆在十届全国人大五次会议上就新《企业所得税法(草案)》作说明时亦承认，由于实行总分机构汇总纳税，可能带来部分地区税源转移，对税源移出地的财政有一定影响。
　　对此，财政部、国税总局、中国人民银行印发《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》，规定了“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的处理办法。
　　上述暂行办法对各级地方政府享有的份额进行了明确规定，总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，25％由总机构所在地分享，50％由各分支机构所在地分享，25％按一定比例由中央财政在各地间进行分配。