邓聿文：从北京治堵反思中国的非均衡发展战略

亚平

最近，“治堵”成了中国许多大城市的一个公共话题。除北京外，江、浙、川等省市多个地方政府据说也在酝酿出台“限车令”或征收“拥堵费”之类的措施。
    随着城市化的快速推进，中国一些大城市也日益陷入交通拥堵之中。拥堵不仅造成时间和成本的浪费，也影响人们的心情，从而给社会造成不必要的麻烦，所以，解决交通堵塞问题，让人们愉快地在一个城市工作和居住，是政府应该提供的公共服务。
    治堵措施 本末倒置
    但是，现在看一些城市推出或拟推出的治堵措施，给人的感觉是本末倒置，按照这些方法去治堵，不但解决不了拥堵问题，还会加重广大车主不应有的负担。在这方面，最为典型的就是北京。北京如今被称为“首堵”，道路越修越宽，地铁四通八达，错峰上下班和限行等手段也用上了，而且还有推出限购和拥堵费等，可道路拥堵的情况近年却并未有所好转，一场小雨甚至可能造成全城大堵车，弄得各方面都不满意。除了这些年来北京流动人口增加很快，以及买车的人越来越多外，最根本的原因，是这些治堵措施头疼医头，脚疼医脚，没有对症下药。
    考察北京成为“堵城”的原因，首推规划失误，以及与此有关的公共资源和公共设施在全市配置的不均衡。其次是红绿灯设计的不合理。再次是高速路收费站点的不合理布局也影响行驶，造成堵车。
    从后两个因素看，它其实与交管部门的管理不当大有关系，某种程度也可说，是交管部门人为制造了拥堵。
    但近年来北京的治堵思路不是在上述几方面入手，着力于调整北京市的总体规划，力求做到公共资源配置的大体均衡，而是指望采用限行、限购和开征拥堵费、提高停车费等所谓的行政和经济手段来解决拥堵问题，反映北京的治堵思路已走入误区。
    北京要想真正解决拥堵问题，主角必须换位，由交管部门主导换成市政府主导。因为北京的交通拥堵还带有北京以外的一些因素。也就是说，北京的总体城市规划和功能紊乱是由北京作为首都所处的特殊地位而造成的，并非仅是北京自身城市规划不科学之故。所以，北京的治堵必须与北京的人口膨胀联系起来，并从全国的角度来统筹考虑。
    拥堵起因：非均衡发展策略
    具体来说，北京的拥堵之严重，与中国非均衡的发展战略有关，或者毋宁说，是这一战略的产物与直接反映。
    区域经济发展的非均衡性是经济发展的普遍规律。就中国改革初期的情况来说，除了缺资金、技术、市场以及处于普遍贫困这些共性因素外，各地在自然禀赋、地理区位以及人文特点等方面存在着极大的差异。这一背景决定了中国只能选择非均衡的发展道路，如果把有限的财力撒芝麻一样全面铺开，谁也富裕不了，最后只能是大家都穷。所以，邓小平在改革初期才会提出，让一部分人和地区先富起来，通过先富带动后富，带动贫困地区，实现共同富裕。而北京作为首都，无论从哪个角度讲，“先行先富”都少不了它。
    虽然非均衡发展战略契合中国初级阶段的国情，也取得了相当大成功，但这一发展战略也带来了不少弊端，区域发展差距扩大，贫富悬殊就是其中之一。它也不可避免地反映在北京与周边省市的关系以及北京内部的发展差距上。
    按照区域发展的增长极理论，在某一特定的经济空间存在着若干经济中心或极，它会产生类似磁极作用的磁力场。增长极的形成一般是通过具有创新能力的主导企业在某些地区聚集而形成的一个集生产、科技、人才、金融等多种经济功能于一身的经济中心。它具有两方面的效应，一是极化效应，即向心力，在极点地区产生规模经济效益，增强极点的自我发展能力和竞争能力；另一是扩散效应，即离心力，增长极的生产要素向外围转移，对周围地区产生辐射作用。
    全国势能向北京集中
    不过，中国的区域增长之“极”具有上述特点外，更多是行政和政策主导的结果，这在北京身上表现得非常明显。北京本具有区位、智力、金融优势，在历史上，北京的建设就离不开全国的财力、物力、人力支援。因此，在政府的主导下，首都的特殊地位使得北京像一个巨大的漩涡，吸引着周边乃至全国的势能向北京集中，这是中国任何城市都不可能办到的。
    中国的地方政府在发展经济过程中，存在着激烈的竞争，借助首都的特殊优势，在城市定位上，北京也就四面出击，雄心勃勃向一个全能城市挺进，以图在地区竞争中独占鳌头。例如，国家并没有赋予北京金融中心的城市定位，但是，几乎各大银行和金融机构的总部都设在北京，这使得北京金融中心的光芒要盖过被国家定位为国际金融中心的上海。
    目前，北京实际上集政治、经济、文化、教育、新闻出版、科研、国际交流，旅游等多重中心于一身，哪方面都想发展，哪方面都不想落后，而发展是需要相应人口支撑的。这就是北京屡次突破人口规划的根源，也是北京作为“极”没有产生扩散和辐射效应，带动周边共同发展的根源。北京这个“极”太强大了，有如宇宙黑洞一般，只要被它沾上，就会被吸入黑洞之中。由于人才、资源不断向北京集中，在北京的周边省市，并没有享受到北京发展带来的比较收益，比如，河北省内存在一个近300万贫困人口的“环京津贫困带”。
    治堵之策——向均衡发展转移
    另一方面，非均衡发展战略对北京自身带来的也并非都是正面收益。由于北京的磁铁效应，数量庞大的贫困人口也来到北京，使得北京城市内部各区域和阶层之间的贫富差距进一步扩大，城市的教育、医疗、治安、福利保障等面临一系列巨大压力。当前，北京的基本公共服务在城乡、区县、部门和不同人群之间存在较大的不均衡。在城市功能定位的层面，核心区、拓展区、发展新区和生态涵养区在教育、卫生、社会保障及公共基础设施等资源和服务上，表现出明显的地区差异。一些地区人口素质提高的幅度与其经济社会发展的客观要求有着明显的差距。北京越来越严重的拥堵就是在这一背景下产生的。
    所以，必须把北京的治堵放在全国非均衡发展的战略中去统筹考量，从非均衡发展向全面均衡发展转移。落实到北京，必须准确定位其城市功能，不能什么都发展，应把首都非中枢管理功能分散给周边其他城市，形成北京发展的扩散效应，惠及周边地区，只有这样，才能解决北京功能失衡、公共服务欠缺和人口膨胀所导致的拥堵问题。
    就全国来说，在“十二五”时期，以均衡发展战略所体现的共同富裕必须提上政策议程，这是还富于民的需要。中国已正式成为全球第二大经济体，但国民所得还很有限，广大中西部地区还存在很多贫困人口。这些都亟须通过实施更加均衡和公平的发展战略来解决。