陈昌华：保障房如何融资

李旧苗

过去两三年间，中央政府关于保障房的建设目标规模翻了几番。从2009年300多万套的规划，到2010财政预算时的500多万套，今年初，更是提出了未来五年3600万套的建设目标，并明确了2011年和2012年各1000万套。
　　从社会保障的角度看，对于深受房价急升之苦的小市民来说，大规模的保障房建设绝对是利好。但令资本市场担忧的是，政府能否筹措足够的资金来完成这项任务。如此大规模的投资，贷款支持是不可避免的。“4万亿”投资引致的地方融资平台债务问题仍然待解，将来保障房会否成为不良贷款的又一个来源？笔者认为，基于保障房以出租为主，如何订定租金将是决定因素。
　　首先，如果假定20%的保障房用来出售，剩下80%是用以出租，那么用来出租的保障房将约为2900万套。基于用来出售的保障房融资相对容易，本文只集中于讨论出租的那部分。
　　假定每套保障房平均面积为60平方米，每平方米建筑成本为2000元，那么2900万套保障房的总投资为3.5万亿元。再假定股权和贷款的融资比例为3∶7，保障房的贷款规模将为2.4万亿元。以年利率6%计算，平均每年为保障房贷款所付出的利息支出将为1450亿元。若要以租金来抵销利息支出，这批住房的月租需定在420元。
　　以目前全国最低月工资水平870元来算，一个双职工家庭的收入为1740元，420元租金将占家庭收入的24%。这是一个相当高的比例，并不易为整个社会接受，特别是在那些不太发达的中西部城市。当然，理论上大部分家庭的收入应高于最低工资水平，房租占收入的比例亦会更低。但无论如何，400元以上的租金远高于现在廉租房几十块钱的租金水平，因此如何让各地居民接受将是一个挑战。而倘若租金远在400元之下，则抵不上贷款的利息支出，银行贷款的利息收入将不得不依赖于地方政府的支持，这又会演变为类似地方融资平台的“尴尬”。
　　除了偿还利息，如何筹措资本金和偿还贷款也是问题。在2011年财政预算中，用于住房的支出为2500多亿元。假设在未来几年财政在住房上的支出维持在2500亿元，其中2000亿元直接用于保障房建设；那在五年的时间里财政可筹措约1万亿元作为保障房的资本金。
　　土地收入是另一个资金来源。根据规定，土地收入扣除赔偿现居民和平整土地等支出，地方政府应把净收入的10%用于保障性住房。根据2010年政府“资金预算”的数据，土地净收入约为土地收入的一半。在2011年预算中，政府的土地收入目标为2万亿元，如果假定能维持这一水平，未来五年的土地收入能达到10万亿元。扣除成本后，地方政府能得到约5万亿元的净收入，其中用于保障房的10%约为5000亿元，可用来偿还部分债务。
　　除卖地外，地方政府另一个收入来源是出售商铺。以香港公共房屋建设的经验，在建设公共住房时可以腾出住宅面积的4%作为商铺用来销售或出租，以弥补建房的支出。以现在出租性保障房总建筑面积来计算，商铺面积应能达到6900万平方米左右。假设政府以均价1.5万元/平方米出售这些商铺的话，将可筹措约1万亿元的资金用来还贷。
　　综上，土地收入和出售商铺可提供约1.5万亿元用来还贷，余下的9000亿元可以从企业或职工筹集，特别在棚户改造方面。
　　以中国经济近40万亿元的规模，融得这笔资金不会太困难；以中央政府名义发一个15年-20年的长期债券也是一可行之策。无论如何，把保障房租金定在可以偿还贷款利息的水平，是确保这项整体融资计划不对中国整体金融风险造成负面影响的必要措施。

亚平

如何保证保障房资金来源



李莉




    “加强保障性住房有效供给”是2010年以来房地产市场调控的主要措施之一，中央最初提出加大对保障性安居工程建设的支持力度，随后规定保障性安居工程和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%。“十二五”规划纲要提出“‘十二五’期间，全国建设城镇保障性安居工程3600万套，全国保障性住房覆盖面达到20%左右”。其中，2011年全国计划建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套，根据住建部估算，年度投资大约1.3万亿。如此庞大的资金靠什么支撑？
　　国际经验表明，政府财政是保障房建设的主要资金来源。美国在20世纪60年代以前建设保障房的资金全部由政府承担，后来美国政府开始鼓励开发商进入保障房建设领域，尽管有数据显示1970-1985年美国97%以上的建设资金来自于私人机构，但是当时美国政府对建设保障房的开发商和中低收入租房者实行的减免税收、租金补偿、贴息等政策其实也是间接的政府财政支出。此外，1970年保障房建设比较成功的英国政府投入保障房建设的资金占所有资金的48.6%。但是，靠政府财政解决保障房建设无疑会挤占其他资源的建设资金，因此，部分市场融资也是保障性住房资金不可或缺的重要来源，二者之间合理的配比是保障性住房成功的关键。
　　2011年我国保障房建设所需资金1.3万亿，据住建部介绍，政府财政提供5000亿（1600亿用于棚户区改造，3400亿用于公租房和廉租房建设），其中中央政府补助1030亿，地方政府提供3970亿，剩余8000亿由社会机构、保障对象及所在企业筹集（经济适用房建设所需4600亿由社会机构通过市场运作解决，用于棚户区改造的3400亿由工矿企业和职工筹集），中央和地方政府财政支出占所有投入资金的38.5%，虽然略低于1970年英国政府财政支出的占比，但也是保障房资金的重要组成部分，可以说在政府财政和市场融资的配比相对合理。
　　笔者认为，与地方财政提供的近4000亿保障房资金相比，由社会机构通过市场解决的近8000亿资金相对较容易。目前，央企被勒令退出房地产市场，社会机构出于对房地产市场在空前严厉调控下未来走势不确定、投资风险加大的考虑，纷纷转向保障房投资，况且保障房的土地成本较低、建设和安居成本固定、消费群体庞大，而且收益可以预见，不仅一些商业银行、保险公司、信托公司等机构有意投资保障房建设，而且以民间资本投资为主的保障房建设投资基金近期也浮出水面。此外，我们还可以借鉴国际上通过金融创新吸引社会资金进入保障房建设的经验：一是以美国为代表的住房抵押贷款证券化，不仅可以通过住房抵押贷款的二级市场筹集住房资金，而且能够解决一级市场“存短贷长”的矛盾。二是以英国、德国为代表的“先存后贷”合同储蓄模式，潜在购房者要得到住房储蓄银行的购房贷款，必须在该银行存足相应款项，而这些存款可以为保障房建设提供资金。三是以法国、新加坡为代表的住房基金模式，企业职工将收入的一定比例定期存入国家住房基金管理处，部分专项资金用于保障房建设。
　　所以相对而言，地方政府提供近4000亿用于保障房建设的资金压力更大。尽管国家规定了地方政府保障房建设资金的“红线”——至少10%的土地出让金，但是地方财政资金的缺口仍然很大。如果按照房地产市场比较繁荣的2010年土地出让金2.9万亿计算，计提用于保障房的资金仅2900亿，存在1000多亿的资金缺口，更何况在房地产市场调控愈演愈烈的2011年，土地流拍情况屡屡发生，土地出让金的规模或将下降，地方财政用于保障房资金的缺口如何弥补？笔者认为，在全国范围内开征房产税不但能够保证地方政府用于保障房建设的财政收入，而且有利于房地产市场健康发展。
　　与国外相比，我国房产税占全国财政总收入的比重偏低（2010年仅1.1%），对地方财政的贡献更是可以忽略不计。上世纪70年代，国际上房产税占地方政府收入的平均比重超过20%，近年来虽然有所下降，但是平均比重仍在10%以上，美国、加拿大、英国、澳大利亚等国家的房产税占比甚至达到70%以上，可见，房产税是许多国家地方财政收入的重要来源。国外征收房产税的税率一般在1%-10%之间，且征税对象大多是自有住房者。
　　我们参照上海和重庆的房产税率简单估算在全国范围内商品住宅征收房产税的收入。征税对象是截止到2010年底全国住宅存量面积186.8亿平方米（按照国家统计局公布的2006年城市人均住宅建筑面积和当年城镇人口计算的2006年底城镇住宅存量156.38亿平方米，与2007年至2010年累计销售的住宅面积30.42亿平方米之和），按照2010年住宅市场价格计算的城镇住宅市值为88.24万亿。根据单一比例税率进行保守估计，按照住宅市场价的70%缴纳房产税，税率为0.6%，房产税收入约3700亿。按照差别比例税率进行估计，假设高档住宅占比为20%，税率1.2%，普通住宅的税率为0.6%，则房产税收入约4500亿，这部分房产税占全国财政收入的6%左右，虽然低于国际平均水平，但是长期看有利于房地产市场健康发展。首先，这部分房产税收入可以为地方财政提供部分保障性住房所需的资金，不需要过多的动用其他资源所需的财政资金。其次，征收房产税可以缓解地方对“土地财政”的依赖，不但能够弥补降低土地出让成本而减少的土地财政收入，而且地方政府也可以真正执行对房价目标的控制。目前多数城市公布的房价控制上涨的目标是不超过GDP或城镇人均可支配收入同比增速，并未形成房价下降的预期，主要由于地方政府不能承受由于房价下降而减少的土地出让金收入，特别是对土地财政依赖度较高的二三线城市。土地出让金的减少不但不能保证保障性住房建设所需资金，而且削弱了对当地经济发展的财政支持。因此，全国范围内征收房产税是解决地方政府用于保障房建设资金来源的主要措施。