王涌：“三公”消费化妆术

亚平

日前，北京市财政局公布的公车数量，再次引发民众对公车消费的关注。中央政府也已经意识到问题的严重性。今年3月23日召开的国务院常务会议决定，继续压缩中央部门“三公”经费（因公出国（境）经费、公务用车购置及运行费、公务接待费）预算。今年6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，接受社会监督。
　　其实，关于“三公”经费问题的关注与监督历时已久，但问题不仅没有解决，反而愈来愈严重，为什么？是制度不严？管理不善？监督不力？还是另有深因？
　　首先，制度不严是一个问题。在中国，公车消费近半为公车私用，公车私用已成为官员习以为常的特权。而在很多国家，公车私用却是官员不敢越雷池一步的禁区。2009年7月，时任德国卫生部长乌拉·施密特在西班牙阿利坎特度假时，公务车失窃。她公车私用的行为就此曝光，进而断送了政治前途。1995年，意大利西西里岛墨西拿市市长朱塞佩·布赞卡与妻子外出旅行，私自使用公务车到达游船停泊的巴里市港口，2002年被判六个月监禁。法治之严明，后果之严重，令人惊叹，但在中国却如天方夜谭。
　　其次，管理不善也是一个问题。国外在公车管理上许多经验可以借鉴。例如美国，政府的公车数量受到严格控制，一个工作人员近千的联邦政府的部委，公务用车也只有几十辆。
　　一周前，笔者在华盛顿特区参观了美国证券与交易委员会（SEC），办公大厦安静地坐落在联合地铁站（Union Station）旁，见不到前呼后拥的公车往来，城市轨道是工作人员公务交通的主要工具。然而，SEC的工作效率和成效却是举世闻名。
　　美国联邦总务署还开发公务用车管理信息系统，与定点加油站和修理厂联网，实时获取车辆行驶里程、加油数量、维修项目、费用支出等信息与数据，并公布于众。还对公车实行标志管理，在车上喷涂专门的颜色和图案，并标注“仅供公务使用”字样和隶属部门的名称，强化监督。
　　这些严厉的制度和有效的技术学起来并不难，但这只是问题的表面、事物的皮相。“小政府和大社会”的社会结构，辅之民主与法治的现代制度，才是遏制高昂的行政成本的基础。
　　在中国，“三公”消费问题久治不绝，原因在于中国政府的社会治理结构的独特性，在于官僚阶层在中国社会治理结构中的特殊地位。
　　中国的政府本质上不可能是小政府，因为它是自上而下的集权体制。它必须大，才能保持必要的平衡。中国政府也必然是“河马式”的政府，政府主导社会经济各项事务，触角深入社会经济各个角落，必然导致高昂的行政成本。
　　集权式的大政府模式使得关于“三公”消费的监督和管制失效，所谓社会舆论监督和中央政府监督或形同虚设，或变形瓦解。
　　实践证明，在社会舆论监督的力量无法彻底透视和纠正政府的灰色行为时，社会舆论监督的结果往往只是增加了政府的另一种成本，即“化妆”成本——政府需要拿出人力、财力、物力对付媒体与舆论，各级政府都有常设机构时刻准备扑救舆论之火，以粉饰太平。
　　在实践中，政府也逐步摸索出一套“化妆”技术：语调之轻柔，文体之明丽，说理之动听，政府在“监督”下正变成一个风度翩翩的绅士，但生活习惯却无大变。此番北京市宣布该市党政机关、全额拨款事业单位公务用车实有数仅为62026辆，受到公众质疑，而统计口径上的取舍，正有“化妆”之妙。
　　中央政府的监督，也无法真正伤筋动骨。中国政府的运转，在本质上尚不是基于法治的运作，如今也无法依赖传统的政治运动，更多的是建立在一种隐蔽的忠诚体制之上。地方政府对中央政府负责，中央政府需要让渡充分的利益于地方政府，整个体制才能得以维系。
　　高昂的行政成本实质上包含着维系忠诚体制的对价。中央政府可以对地方政府个别官员的腐败行为，予以严厉惩处，以杀鸡儆猴。但是，对于作为一个整体的地方政府必须有保留或无奈地默认相关特权。况且，国家公务员的名义工资普遍不高，所以，一切必须在工资外补偿，“三公”消费就是其中之一。至于其他饱受诟病的诸如公务员医疗、养老、住房保障等方面的特殊政策，更不及细说，只是同一清单上的另一项而已。
　　大政府模式使得中国的政治与社会的过度地依赖官僚阶层，使得“三公”消费等怪象丛生。更值得注意的是，反过来，官僚阶层的壮大又促使“大政府”变得更大。典型表现是，在中国的投资和消费领域，政府占据日益重大比例。而在“政府主导的投资与消费”政策实施过程中，主导者可以“雁过拔毛”，正是这种机制得以维系的动力来源。
　　可以发现，“政府主导的投资与消费”政策，不是一个简单的经济策略，更是一套政治策略，是现行体制的生存策略。所以，我们将在很长时间内看到这种奇怪而荒谬的现象：一方面，有关民生的教育、医疗、养老和住房保障等经费缺口巨大，另一方面，政府的“三公”消费却居高不下。这就是“三公”消费绵绵无绝期的根源。