[转帖] 清代两淮盐政改革论纲

showcraft

http://economy.guoxue.com/?p=1793
清代两淮盐政改革论纲
倪玉平
一清承明制，除少数地区外，各地基本上都推行晚明的专商世袭卖引纲法，连明代实行票盐法的部分地区，如山东、浙江、河东的一些地方，也都革票行引，以归画一。商收商运，专商专岸的纲法，其弊与日俱深。在清前中期曾因地而异对一些非主要盐区改行过官运、民运等其他形式，以期补救，但从全国范围来看，仍以纲法为主，“行之为广且久”。
纲法得以推行的两大前提是盐销区的划分与引额的分配。为保专商引岸的推行，清代牢牢确立了盐产区与盐销区的一一配套。清代疆域辽阔，食盐、产盐皆众，即蒙古、新疆等地，亦“多产盐地”，“而内地十一区，尤有裨国计”[1]。按照规定，一旦盐销区划定，产区与销区之间就形成一种固定的关系，盐商只能在规定的盐场买盐配运，按规定的路线转输，然后在规定的引地销售。[2]否则，即以私论，“凡将有引官盐，不于拘该行盐地面发卖，转于别境犯界货卖者，杖一百。知而买食者，杖六十” [3]。这就是清代产盐与销盐的基本态势。
食盐行销之前，首先必须“请引”。清代大多数盐区实行先课后盐的办法，而盐商又有总商和散商之别，故在官督商销体制下，盐引一般由总商一次领出，然后散商分认额引，“滚于总下，以责考成”[4]。这就是王守基所云的“一切领引纳课，责成纲首经理，以取整齐”[5]。
请引之后，即按单配运和掣验。此程度各盐区略有不同。以淮南为例，大致要经过场商收盐出场→沿运河运至泰坝，“泰坝官称其盐斤，放船开行”（即所谓“过坝”、“坝掣”）→仍沿运河运至北桥，“北桥亦抽引验斤”（即所谓“过桥”、“桥掣”）→由北桥抵扬关，“关吏加戳于票，填其期”（即所谓“过关”、“关验”）→由扬关经三仪河至仪征木关外候掣（即所谓“抵仪”）→在仪征由南掣厅提盐至所，“所有所大使主其事，临掣摆马于东角门内，提盐过秤”（即所谓“过所”、“所掣”）→出西角门而入于垣（即所谓“入垣”）→于垣所改大包为小包，“曰子盐，其事则子盐大使主之”（即所谓“改包”）→出垣上船，子盐大使往来巡视，“点验上船，埠头揽载，商厮押运，领桅封而后开江，直达于行盐之岸”（即所谓“开江”），可见手续之繁。[6]即便如此，盐商亦须一一遵守，“若将引盐不由正路，越过批验所而不经官掣挚，及引上未曾印盖关防者，杖九十。仍押回批验所盘验，如盘有余盐，亦从私盐法论”[7]。
从食盐的颁引、征课到产运疏销，盐务衙门均有“分治其事”之权。还应指出，除盐务衙门外，地方行政官员也有疏销盐引、核定盐价、缉查私盐的责任。特别是在通商疏引方面，上自督抚，下至州县卫所，责任更为重大，所谓“征课为盐官之专责，而疏引缉私，则地方有司亦与有责焉”[8]。
为与纲法体制相配合，盐商组织对盐务管理亦起到了至关重要的作用。各盐区的盐商组织称谓不一，两淮称为“盐商公所”，山东称为“商司”，河东称为“商厅”。各盐商组织的主事之人，两淮、两广称为“总商”，两浙称为“甲商”，山东称为“纲头”、“纲首”，河东称为“纲总”、“值年”，一般由财力雄厚的大盐商充当。尽管称谓不一，其职能却大致类似。
两淮盐区设置总商的时间，一般认为是在康熙十六年（1677）。此年十月，两淮巡盐御史郝浴奏言：“臣受事后，传集众商，用滚纲旧法，公取资重引多之人，佥二十四名，尽以散商分隶其下，一切纳课杜私，皆按名责成。”[9]总商的产生与滚总制度密不可分，各商将自己根窝及拨行他商年窝花名引数，“愿附某总商外下，听其开送总商”[10]，然后由总商将花名引数送盐政衙门备案，以后不按所领引数行盐纳课。两淮总商的权力相当广泛，除纳课杜私、承办报效、摊派杂费、参弹疲商等职责外，还有参与制定盐策之权。在某些时候，总商甚至凌驾于盐政官员之上。简言之，清代在盐务管理方面，形成了以盐政衙门为主，以地方有司和商人组织为辅的管理系统。[11]
顺治和康熙初年，军务倥偬，军需浩繁，清廷为应付开支，屡次以增引、加斤方式增加盐课，而适时人口锐减，无力承受，故盐积引滞，日甚一日。经过清初的恢复与调整，至康乾时期，国家统一，社会安定，经济发展，人口增长，食盐市场容量扩大。《清史稿》称：“至是海内殷富，淮南宁国、太平、池州等府，及两浙、山东、广东、福建，先后增引，利获三倍。不特额外照旧行销，且原先呈课银，请将以前停引补还。”[12]与盛世相伴随，以纲法为特征的两淮盐政也逐渐步入了它的鼎盛时期。
乾隆年间，两淮盐务大多额引销尽，额课全完，且每年尚有溢销引至二、三十万引之多，故有“提引”名目出现。所谓“提引”，即预提次纲之盐运销，以补本年之不足。此“提引”之法，自乾隆十一年（1746年）丙寅纲至嘉庆八年（1803年）甲子纲止，五十余年中，屡次试行，共计提引7053815引之多[13]。
两淮销引超额，盐商皆获厚利，故盐商之捐纳报效甚巨。清代的盐商报效大致可分为军需报效、助赈报效、助工报效和备公报效几种[14]。《清史稿》称，“或遇军需，各商报效之例，肇于雍正年，芦商捐银十万两”[15]，故一般认为，盐商之军需报效起于雍正时期。经过承平时期的长年积累，两淮盐商资本迅速膨胀，得以更大规模地投入到报效中来。《清盐法志·捐输门》对此有较为详细的统计。以乾隆朝为例，两淮盐商共计军需报效1480万两，助赈报效210万余两，助工报效231万余两，备公报效927万两，以上共计2849万余两。
在得到大量报效的情况下，清廷亦采取各种措施，来保障盐商得到更多的实惠，如加斤、加价、豁免、缓征等。乾隆十五年、十六年、二十一年、二十二年及二十七年，清廷就五次给两淮盐商“加赏”盐斤，每次每引加赏无须纳课的食盐十斤、二十斤不等。[16]另外，清廷还多次发放库存帑银，借给盐商领运，俾资周转。自乾隆十三年至嘉庆六年，清廷即向两淮盐商发去库帑银2309756两[17]。
即便如此，在大量报效、浮费加大、私盐冲击、盐商夹带及官吏贪污等方面因素的综合作用下，两淮盐区的运盐成本仍然稳步增加，导致即便在盛世时期，一些地方也开始出现官盐滞销、盐引积压的局面。有鉴于此，有学者在总结陶澍改革前的淮盐弊病时称：“淮盐疲败之结症所在，皆因引法制度之窝根引岸有以致之。盖有窝根，斯有专商，有专商，始可垄断引岸。专商垄断，独擅盐利，斯有捐输报效，以及一切官商狼狈为奸之盐规、黑费。浮费日重而私盐畅行，私畅则官滞，官滞则课绌，课绌则库空，而盐务遂败至不可收拾，此自然之结局。”[18]确为实言。

二

制度变迁有两种类型：诱导性制度变迁和强制性制度变迁。纲法在实施过程中，形成的既得利益集团对现存制度有强烈的需求，这是制度的锁定效应，即制度的路径依赖模型。在这种情况下，靠自发的需求诱导制度变迁，是不能够实现从纲法到票法转变的，这种锁定状态的打破必然要依靠引进政府的强制性行为。现存的纲法体制，存在着诸多弊端，严重损害了政府、商人与民众之间的利益分配格局，并使得纲法制度本身也难以维继。这些弊端主要体现在以下几个方面：
“盐课居天下财赋四之一，两淮最巨，其弊亦最甚。”[19]两淮盐政的弊端，首先是浮费开销过大，运商成本增加。浮费开销最大的有两处，一是淮盐产地，另一为销盐口岸。在淮盐产地，除正常税课外，杂项开支亦复不少。杂项中办公、办贡等款，在科税时已经带征，为文武衙门公费及一切善举，然带征之数并不固定，往往随事而增。每年除养廉、兵饷、水脚、部饭等项银33万两，可作正开销外，还有普济、育婴、书院、义学、务本堂、孝廉堂等处需银20余万两，以及各衙门公费及盐政运司以下之书役、辛工、纸饭及“乏商月折”[20]等项，亦需银80万两，大大超过每纲额定20万两之数。此外，又有不少额外开销名目，比如扬州新盐院到任，修理衙署、铺垫什物，一切费用本不及数千两，开销却常高达八、九万两；手禀红贴一项，所费不过数十文，竟开销一千两。当地有德音、春台两戏班，专供总商、官员家宴，每年开销三万，亦由浮费开支。
两淮每纲额销1685492引，根据两淮运司王凤生的统计，道光十年两淮的盐课浮费情况两淮纲盐正课仅为21.7万两，刚及全部费用的1/4；而其他杂项开支竟高达45.4万两，为正课的2倍多。如果将其平摊到每引上面，则每引纳正课银1两2钱余，而浮费则高达2两8钱。以上尚为政府额定每年应征之款，由官吏贪污勒索而导致的数量，则已无法统计。
淮盐产地如此，销盐口岸也并无二致。行销湖广之淮盐均要运至汉口，到岸有岸费，每引带捐六钱，后加二钱，道光十年（1830年）加至一两四钱，合计每年总计一百数十万两。岸店短少，徒劳运输，亦使成本加重。淮南官盐按规定由仪征逆江而上，运至汉口总盐岸后，再由此分配各销盐区。以前武昌下游的兴国、大冶，黄州府所属各州县，以及江西彭泽、德化、湖口等县，都要到汉口运盐回岸销售，这种“折回转售”，无疑会使脚费加重，“以致引地为江船、粮船各私所隐占”。[21]此外，捏名冒支的也很多，如漕运总督、河道总督、巡抚各衙门，从未有缉捕犒赏等款，而各处仍每年开销三、四千两。总之，名目繁多，“假公济私，诡混开销，种种浮费，倍蓰正课，统名为成本，归于盐价”[22]。据不完全统计，以上各种名目的浮费开销在200万两左右。
其次，手续复杂，层层盘剥。纲法旧制规定，领运例有请、呈、加三项名目，又有平、上、去、入四处截角名目，其余朱单、皮票、桅封等花样亦复不少，“不可殚述”，以致运司衙门书吏多至19房，商人办运请引，文书需辗转11次，经盐务大小衙门12处，虽名为节节稽查，而并无稽查之实，“徒为需索陋规之具”[23]。
总商未成表率，反成获利渊薮。淮南设有总商，原为筹划公事，当淮鹾盛时，总商、散商共数百家，有商本三、四千万，盐之运销转运裕如。到道光十年（1830年）时，已仅剩下数十家，资本不足一千万，且多为借款[24]。此时总商对盐务公事全不积极，以致钱粮滚动不对，盐运无几，惟办公费用仍按月扣领，并随意冒支。每年于定额经费外，仍以不敷办公为名，多领至数十万，前列浮数开支，多为总商所得。种种行径，无非“藉以营私获利”[25]。另外，运商请引行盐，必须先向有盐窝之家出价买单，然后才有资格赴盐司纳课，“乃有窝之家，辗转私售，如操市券，以一纸虚根，无正课而坐享厚利”[26]，同样增加运商成本。
僵化的运输路线，亦加重了运盐困难。淮北三盐场均在海州，每年运送纲盐，须于秋后运漕粮之船过竣，开放双金闸，乘北运河下注之水赶运，完成一年运岸之需。由于河道多有淤垫，故常五驳十二杠，水陆节节盘剥才能运出。淮南盐场通泰两处亦因河道淤垫，江潮侵灌，牵堤坍塌。如遇淮河支流西水下注，即成一片汪洋，盐船只得待风而行。如晴朗日久，则水退浅涸，盐船无法顺行，只得多次盘剥分装，四处抛洒，既增加运费，又耽误时间。而清廷为方便缉私盘查，却拒不加以变通。
其三，盐引积压滞销，资金周转不灵，盐商纷纷困乏倒闭。乾隆以前，淮盐运抵汉口后，随到随销。后来一些大商人为抬商盐价，封轮捱卖，“遂至船户盗卖，掺沙灌卤，过笼蒸糕”，甚至沉船放火，百弊丛生。且成本占搁，转运更迟，“大商亦病，不止小商坐困矣”。行盐本以速销为贵，但封轮法“大碍新纲”[27]。至道光十年底，汉口盐岸滞留之盐不下2000万斤，邻私随之侵灌，又进一步加重盐引的积压。
盐引积压滞销，必然造成盐商资金周转困难和借贷负息。“两淮运本须二千万方敷转输，而各商实本不及四分之一，余皆借贳，贳息重至每月分半。盐去课回，非六百日不可，盐滞本压，贳息日行，完课则无资捆盐”。课额的积欠和逐年带征，给盐商套上了沉重枷锁，困乏倒闭是必然的。嘉庆时期，两淮盐政佶山即指出，淮北纲盐每年应运141千余引，现在办运只有12商人，“半属资本缺乏”。[28]道光八年奏销，征银不及六分；九年开纲百十来日，所运不过百分之二。开桥为新纲大典，“而其日竟无一重船下桥”，包世臣亦称，“两淮弊今极矣”。[29]
其四，私盐泛滥。由于体制原因，清代的私盐问题极为严重。盐是生活必需品，不具有选择替代效应。官盐成本过高，盐价过昂，百姓不愿买食官盐，又不能淡食，在这种情况下，私盐必然成为民众解决问题的唯一制度外解决办法。当时私盐的走私方式，主要有以下几途：
灶私：盐场场商浮收，灶户只得以盐售私，与盐贩共同获取利润。陶澍认为，场私产生的主要原因是灶丁清苦，“灶户煎丁，滨海穷民，最为艰苦”。以前收盐有定制，“近来场商每以大桶重秤任意浮收勒掯，致灶户以交官盐为累”[30]。有的灶户为对付场商大秤勒索，在食盐中搀进不少沙土，称为“脚盐”，而将净盐售给私贩。搀有沙土的脚盐用高成本运到引地后，却发现质次价高，根本无人买食。
脚私：埠头串通商伙，从中克扣应给船户运费水脚；而船户、水手，为贩运私盐，也往往甘心忍受，甚至还出钱收买卖盐者，少装官盐，在盐船上预留空舱以装私，因此贩盐沿途有“买砠跑风”名目，到岸有“过笼蒸糕”情弊，将无课之私盐沿途售卖。有时，运盐商人亦夹带盐斤走私。陶澍表示，岸引之所以滞销，“不尽关枭贩，其商运官引之重斤，与装盐江船之夹带，实为淮纲腹心之蠹”。当时，商人行私有包内、包外之私，“其包内者系运商捆盐出场多带重斤，商厮、商伙亦复如之”。[31]为达到售私目的，他们常谎报官盐淹消。两淮所产之盐，运至湖广，远涉长江，遭风失险，事故间或有之，例有津贴，准许批补，亦免课税。他们利用这一规章，在运送官盐时，或在沿途私售，或到汉口守轮待售时私售，然后将船凿沉，谎报淹销，既售私又获津贴、免税，可谓贩私盐反获几利，而官盐却停滞不前。
粮私：又称船私，即运漕船只，其运丁、水手走私。南漕北运，漕船返回时多带芦盐于淮盐地区销售，本为清廷禁止。但在利益趋动下，虽有朝廷的三令五申，而此风不能尽除。陶澍认为，漕船回空，“坐占淮南数十万引之纲额”，勾结枭匪，肆行无忌，“实为淮纲之害”，又因漕船停泊买私，“尤有误于趱运” [32]。
官私：官员凭借手中权力参与走私。在走私官员中，尤以盐务官员走为最。他们饱食终日，不尽职责，“或与商人联姻换贴，或与商人伙本行盐，最为劣习”[33]，官衙形同虚设，弊端百出。
邻私：其他盐区的食盐通过走私而进入本地区行销。淮盐销售区与其他盐区相交，淮课又较其他地区为重，故往往受到邻盐侵灌。如两湖常受川私、潞私、芦私冲击，以前运铜船只经四川北上，“一路收买川私，入楚售卖”，导致湖北宜昌全郡尽食川私，并波及下游荆州各属。随州、应山与河南信阳等地相接，“多被潞私侵灌”，黄安、麻城与光山、固如及安徽英山等处，“多被芦私侵占”。湖南则常受粤盐冲击，其中郴州所属之永兴县，“系粤盐引地”，粤商在此开设子店，行销生盐，他们“多设熬锅，将生盐煎熟，侵灌淮界”[34]。
以上诸弊的出现，必然会导致纲盐运销困难，引额壅积。嘉庆二十四年，淮北未销盐达89769引，占额销引数296982引的1/3。次年，淮南所属的湖广、江西缺销亦高达25万引，占原额的1/4。道光以来，情况也毫无好转。元年，户部尚书英和曾表示，“近来淮引滞销，以致课迟运绌”[35]。迄至改革前的道光九年，两淮盐引的滞销仍在1/3以上。陶澍称，从道光元年至十年，十纲之中，“淮南商办课运止有五纲七分”，积引几至半数[36]。盐运不前，带销负担过重，又使得盐课无着。至道光十年，两淮库储全空，外欠高达4000余万两，另外1000余万两所借本息亦化为乌有。[37]
与此相伴随的，是库款出纳混乱，垫占款太多。两淮正杂税课本系按纲征收，而外支各款则按年支用，如能一纲之盐年额年销，则运库解支自可年清年款，无如口岸滞销，一纲之内均不能销足一纲之引。为凑解正课、杂支，数十年来，库款前后套搭挪垫，以致叠次清查欠款达数千万两之多。如道光二年清查出积欠3687万余两。八年丙丁纲铳引案又查出积欠1157万两。库款之垫占，至道光十年十月垫款700余万两，除已归还者外，尚垫占500余万两，其中有因公垫用者，有铳引垫占者，有商用商捐垫借者。以上款项皆应按引归还，只因套搭过重，运滞商疲，致成库垫之累。
简言之，清前期的盐利分配格局由政府与总商垄断，政府、商人与民众的利益能保持在一种大致均衡的状态，但至陶澍改革前，由于受滞销、浮费、走私等因素影响，导致这三者的利益均受到不同程度损害。政府盐课无着，商人纷纷倒闭，民众违法食私，获益者却为盐枭与不法胥吏。又因私枭作为一种有武装、跨数省的贩私集团，往往与捻军或会党相结合，更为清廷的心腹之患。上述情况表明，两淮盐政已日暮途穷，改革迫在眉睫，势在必行。

三

制度创新主体对制度创新收益和成本的分析是从经验得来的。作为一种经验社会，仿照前人的成法，判断改革所带来收益与成本的比较，是最为合理的选择。陶澍改革所能仿效的经验有以下几途：
一由垣商纳课。招来殷商令其认课包纳，灶盐悉归该商经理出卖，寓散于整，简明扼要。但两淮池鐅，半系灶产，业已听命商人，不会情愿重新整合。况且商人惟利是视，秤收则勒以重斤，借贷则要以重息。灶不乐以盐归垣商，垣商亦必无资完课。
一由场官收税。就各场产盐引额摊定课额，商贩先向场大使报明认买斤数，照额纳课，赴各场配买盐斤。但产盐最多之伍祐等场，照引定课，应征银六十余万两；即梁垛等场，亦应征银二十余万两，“盐场微员岂能任此巨帑？”况试行之初，额难悬定，若听其尽收尽解，难保无匿报侵欺。兼之场署多在海滨，既无城廓之防，又乏营汛之卫，征解亦恐疏虞。
另有课归场灶。具体做法是，灶户与盐贩自相交易，由官府确定灶数，并令灶户将额引盐数与余盐数报于场官，场官查核并记录，比照引课，酌定额盐课数，不论富商与小贩，均可向灶户买盐，灶户于售盐时纳课，买盐者将盐运至何地销售，任何人不得干涉，形成人人可以从灶户买盐，贩盐者处处可以卖盐的局面，“数十万私枭不禁自绝，货运小贩皆化而为良”[38]。针对这一建议，陶澍前任、两江总督蒋攸銛等回应六不可行：两淮场灶向有商亭、灶亭、本池、客池之别，灶亭、客池多系极贫极累之户，若买盐之银先入灶户，“此等穷极无聊之辈，既无身家，又鲜廉耻，而嗜利之心十倍于畏法，非以多抵少，即有售无征，即使察出隐漏及欠课不完，徒事追呼究比”，不可行者一。淮盐额产最广，引地最大，“一旦全撤藩篱，任其自便”，则偏远之地运费加重，盐商裹足不前，“名虽淮盐引地，实则各属邻私”，不可行者二。不凭引目随处贩卖，“则场灶之透漏便捷而贩私无课，获利较多”，必然遍地皆私，无可防范，不可行者三。向来盐课归商，灶丁止纳折色，每遇蠲缓，在折色而不在盐课，若盐课归于灶户，遇灾无法征正课，不可行者四。两淮场灶皆在濒海之区，盐课无处存放，日日会差护送，则必然“不胜烦扰”，不可行者五。淮盐之根窝价值千余万，“一旦废弃，顿失所依”；又有世业盐务之捆工等，“若遽令星散失业，则数十万穷黎流离失所”，不可行者六。[39]
即便如此，以上诸法所提供的视角与思路，却为陶澍的票法改革提供了有益的参照，票法改革也的确大量吸收了其中的一些措施。道光十二年二月十六日，署盐运使俞德渊遵陶澍之命，与前淮扬道邹锡淳，分路查勘淮北诸盐场及运道，并筹议设局收税章程。随后，陶澍亲自到海州，博采众论，制定票盐之制，并于同年五月初四日向道光帝具折，正式提出淮北于来年推行票盐。
为什么选择淮北而不是淮南呢？两淮共分为淮南、淮北两场，但淮南为主体。每年两淮共行纲盐169万余引，其中淮北仅30余万引；盐场23个，淮北也仅有3个。因大小不同，使得“淮南之利弊，视淮北为盛衰。其弊也，淮北最甚；其效也，淮北最速”[40]。陶澍在改革之初，顾虑重重，惟恐失败，造成淮南的巨额积欠归款无着，同时，“淮南擅盐利久，官吏衣食于盐商，无肯议改者”[41]。所以，两淮的废引改票只有先在淮北试行。当然，改革之初，淮南盐商虽疲，但仍能捆运50余万引，淮北则仅捆运2万余引，较应运定额不及十分之一，可见淮南尚可支持，而淮北已全面崩盘，除改革外，别无起死回生之法。
改革为系统工程，牵一发而动全身。考虑到“利之所在，弊即因之”，即使先为试办，而清灶、佥商、改官、变法，非数年不能粗定规模；商贩虽广为晓示，亦恐观望不前；即使票法畅行，又必南侵闽浙纲盐，北侵芦潞纲盐，“若不统各省鹾务通盘筹画，实不免此赢彼绌之虞”，故陶澍的改革步骤慎之又慎。
淮北票盐实施的具体办法，根据相关奏折、详文等，可以归纳出以下几点：
其一，取消总商，销盐不再由总商把持。滞岸各州县招徕民贩，给予护照，护照上注明姓名、年貌、藉贯，持照赴场买盐后，到盐大使衙门呈照请票，该大使于护照内验讫戳记，立号簿登记备查。护照准行三年，每票买盐十引至百引，不得过于零碎。由运司刷印三联空白票式，一为运署票据，一留分司存查，一给民贩行运。三联票以中正、临兴、板浦三场各取上一字编列号数，盖用运司印信，颁发三场大使收贮，民贩纳税请票时，该大使于票内注明民贩姓名、藉贯、运盐引数、销往州县，并按道途远近规定到引地时限，任其贩卖。运盐出场，由卡验放，不准越卡，亦不准票盐相离及侵越别处，违者均以私盐论。民贩持照票赴指定引地衙门呈缴，该州县按月将照票上缴运司查核。裁存票据由本场大使按旬照册，汇缴运司，以便核对。存查之票，亦按旬上呈分司衙门备查。票盐行，窝引之法自然废除。
此后，因票盐行之有效，又有验赀、掣签之例。票盐试行之初，票贩颇多观望，且资本无多，“是以随到随上，钱粮收足而止”。经过数年试办，人心踊跃，票本每岁加增，多至数百万两，均于开局前全数到场，无从分别先后，不能不先令挂号。为阻止有不法奸徒乘机生事，空挂数千百引，以空挂之号重价转卖，“是以不得不出于验赀一法”，即先让票贩各带资本，于开局前遵照示定日期，当堂验明注册，通摊派买。[42]但以后群商依然踊跃，食盐供不应求。道光十八年（1838年）二月，票盐开局时，到场资本有二百余万两，而票盐额数以40万引为准，为防止多运多销，“致侵灌淮南”，故决定在验赀挂号后，抽签定商，并按折派买。[43]
其二，裁汰浮费，降低淮盐成本。接新章规定，每盐400斤一引，场盐照钱时价合银六钱四分，抽税照商运科则酌减1/3，计银七钱二分，又顷熔解费、设局设卡经费、各衙门书役纸饭、委员薪水、缉私经费等项共五钱二分，通共每引库平纹银一两八钱八分，此外不得有分毫需索。其捆工包索费用由民贩自行经办。经过不到一年的试办，销盐溢额，于十三年三月，奏准恢复淮北原定科则，每引征课税一两五分一厘。上年所征经费银因有节省，拨补正课，将经费酌减一钱二分，每引征银四钱。前定盐价银六钱四分，亦酌减四分。这样，每引共二两五分一厘。[44]向来行盐口岸文武衙门私设陋规，书役复加需索，新章规定不得藉端勒索，一经民贩告发，或别经发觉，即严行究办。
票盐之制未行之前，淮北课则虽轻，而辗转运至引岸，每单引成本即至十有余两，故官不敌私。推行票盐后，陶澍规定行盐不由杠坝旧道，而是改从王营减坝入湖，且出盐场后不再改捆，而是直抵引岸。这样，除盐价钱粮外，一两而至坝，又一两而至岸，此即改道不改捆之意。总计运费五两有奇，几减纲盐大半。
其三，减少手续，加速流通。淮北板浦、中正、临兴三场各盐幢远近多寡不一，于各场相度适中之地建立局厂，以便灶户交盐及民贩纳税。三场共设五局，均由运司遴委妥员，每局一人，常年驻札。遇有民贩买盐，局员将其带赴本场大使衙门。随时纳税请票，再由本局委员于三、六、九日，各照票载引数，与民贩逐包称验，于照票后用戳记，听其运盐出场。倘途中查出包内夹带，惟局员是问。
肃清运盐道途之恶棍，是保证票盐得以顺利推行的又一关键。安东、清河、睢宁、邳州等处地界，均有地方恶棍私立盐关，索费包送，甚至公然抢劫。改行票盐后，民贩一经纳税，所运之盐即为官盐，故陶澍严饬地方官认真查拿，务使盐道通畅，匪徒敛迹。
由于成本降低，运道通畅，民贩乐以办运。如有多运，即融代江运之不足，弥补淮南盐务之全局。起初章程规定，须指定请运往州县，并于票内注明，如有越境即以私盐论。经过一年试行后，陶澍量为变通，重新规定，如票盐已经出卡，经委员加印验戳运行之后，因指定州县盐壅滞销，准许其呈明地方官后，转运他岸销售，只是仍不得越出实施票盐州县之界。
其四，加强缉私。“票盐之衰旺，全视缉私之宽严”。按章程，民贩买盐出场，必须由卡经过，候卡员查验有无中途添买夹带，然后才可运至指定引地。其卡隘设在距盐池百里内外水陆必经之地，海州房山系陆路要隘，大伊山、吴家集均为水陆要道，设此三卡，每卡由运司委员督查，各带书役1人，头役1人，散役8名，一年期满另委他人接办。又于沿周添十一处要隘，分派千总3员，把总4员，外委4员，兵250名，不时巡缉。民贩过卡既经验明，其余经过州县各盐捕衙门，不得再加查验，以免扰累稽延。盐斤运到认销口岸，即赴当地衙门缴票，照票内如无卡员戳记，即系越漏，应照私盐律治罪。[45]为增强缉私效果，陶澍又规定，缉私人员薪工，要以销盐数为尺度，如果票盐溢销，则按引酌赏；倘票盐迟滞缺销，则照现销引数摊扣。若半年后仍无起色，则官员记过，兵停俸禄，巡役撤换。另外，如能查获私盐，则仍然是照价变卖充赏；如在别处查获此处透私之盐，即将此处官兵分别参革治罪。[46]
淮北票盐改革前，政府、商人与民众三者的利益受到损害，陶澍废除纲法，同时也将政府的利益置身于一种并不安全的市场化调节机制之中，即政府税收只能随销售量的增长而增长，否则还有下降的可能性。但由于它打破了官商的垄断，产运销各环节又控制的比较好，所以实际的盐销量确有增长，税收有大幅度的提升，而民众也从这种市场竞争格局中得到了好处。简言之，陶澍则通过市场竞争方式，由散商取代总商，票引取代窝引；减轻浮费与手续，降低成本；加强缉私，打击税收外溢，重新平衡了政府、商人与民众的利益，所不同的是，此时商人所涵盖的对象，已经发生了彻底的变化。
票盐使原来总商的垄断地位受到沉重打击，许多商人破产了。据记载，“吾郡西北五里曰河下，为淮北商人所萃，高堂曲榭，第宅连云，墙壁垒石为基，煮火屑磁为汁，以为子孙百世业也。城北水木清华，故多寺观，诸商筑石路数百丈，遍凿莲花，出则仆从如烟，骏马飞舆，互相矜尚”，一时宾客之豪，管弦之盛，谈者目为“小扬州”。但经陶澍改行票法，总商地位一落千丈，不及十年，“高台倾，曲池平，子孙流落有不忍言者。旧日繁华，剩有寒菜一畦，垂杨几树而已”[47]。
改革的过程，实质上就是利益重新分配与调整的过程。特殊群体的利益受到损害，他们必然纷起而攻之。按照陶澍的说法，淮北票盐系属创举，章程一切无可依仿，“当发令之初，物议横生，或言票盐有损于商，无益于官，或言引枭入场必为民害，或言坝扛失业，必滋事端，或言盐至中途，必被抢劫，或言充斥旁岸，必致亏课”[48]。对此，陶澍有充分的心理准备，他表示，浮议显系舞弊弁利之徒，因票引兼行，化枭为良，便于公而不利于己，“是以造作浮言，暗计阻挠”[49]。
行票废纲，总商被革，收入全裁，其郁闷之情可想而知。“议裁鹾费，则窝商蠹吏挠之；议截粮私，则长芦总漕挠之；议改票盐，则坝夫岸吏挠之，群议沸腾，奏牍盈尽。”[50]更为可笑的是，据陶澍奏称，“从前之每年坐食数千金，数百金者，俱多怨恨，吹楚多端。兼闻扬人相斗纸牌，绘一桃树，另绘一人为伐树状，以寓诅咒”[51]。以伐桃树来暗寓伐陶澍，仇恨之意，无以复加。《清史稿·食货志》亦称，“时窟穴盐利之官胥吏，举嚣然议其不便”。另外，他们还试图通过政治代言人，来表达不满。比如御史周彦，指责票盐之法与场灶起征，名异而实同，“场灶起征，利于私而不利于商；给票行盐，利于枭而不利于国”[52]。又如御史鲍文淳，为原来总商鲍有恒近族，鲍文淳未中进士时，常在扬州与盐商往来周旋，故在票法改革后，成为攻击陶澍的中坚，他时而在票法改革之初称改革必无把握，时而在推行过程中称淮北奏销必不能如期，或是在改革有了成效之后，称陶澍私刻奏章，总之，处处加以掣肘[53]。
面对诸多阻力，陶澍不为所动，永往直前[54]。对此，道光帝极为欣赏，多次夸奖陶澍，“勇于任事，不避嫌怨”[55]，又称他“实心任事，不避嫌怨”[56]，大力支持。《清史稿》称：“减价裁费，商贩争趋，而窝商蠹吏、坝夫岸胥一旦尽失其中饱需索之利，群议沸腾。言官摭浮言，屡事弹劾，赖宣宗鉴其忠诚，倚畀愈专。屡请复盐政专职，皆不许，澍益感奋，力排众议，毅然持之，卒获成功。”[57]加之俞德渊等人兢兢业业，共襄其事，票盐改革终获成功。包世臣也承认：“淮北盐务久已运商绝迹，正课虚悬”，经此票盐改革，产额颇增，“洪湖以南食盐居民，率出贱值得净盐，以为有生所未闻见，是其大体已属美善”[58]。史家更是称：“陶澍治水利、漕运、盐政，垂百年之利，为屏为翰，庶无愧焉。”[59]给予最高评价。
票盐的成功，主要体现在以下几个方面：其一是积引问题得到解决，并超额完成任务。道光十二年销引24万余引，十三年销引32万余引，十四年达59万余引，为淮北额引的两倍。到后来，甚至还不得不规定以46万引为限制，不得多卖，以防止淮北之盐侵灌其他销盐区域。其二是盐课也超额完成。除奏销淮北正杂课银32万两外，每年还能协贴淮南银36万两，后又带销淮南悬引20万，纳课银31万，“是淮北之课，较定额又增两倍矣”[60]。至于化私为良、民众乐于购买官盐等情况，更是无需多言。简言之，从政府的角度来说，可谓大获全胜。有鉴于此，有学者才称，“陶澍改革试图扭转亏课局面，增加盐利收入，为朝廷兴利，此外让一般散商也可沾利，以利用其销售力量；蒙受不利的只是地方官吏以及窝商等人。因此可以说票盐法是对盐利再分配所作的一次调整，使官商分利的盐业政策能够在兼顾朝廷和商人（散商）利益下再维持下去，与纲法相比确是要好。”[61]
当然，陶澍的改革亦有很多缺憾。首先，两淮盐政改革的难点在于僵化的盐区划分，而盐区划分的根本原因，又正是清廷出于对税收征收的担心，希冀通过盐区划分与总商包干相结合的方式，来确保自己的利益。显然，陶澍的改革并不敢触动这根神经。其次，陶澍曾表示，如果淮北改革行之无弊，可在淮南推广，陶澍晚年“将推淮北之法于淮南，已病风痹，未竟其施，然天下皆知票盐减价敌私，为正本清源之计”[62]。由于反对票法改革的阻力太大，且易与其他盐区发生冲突，故终陶澍一生，票盐改革均未跨越淮北一步。其三，虽然票法改革的成功，在很大程度上，是陶澍借助市场力量，但不能认为票贩行盐已完全市场化。实行票盐法以后，无论是纳税、领票、付价、买盐、运盐、卖盐等环节，都保留了许多繁琐的手续。行盐的路线虽然较前简便，但必须遵循指定的路线，更不能脱离盐区范围。这也为日后盐法的进一步变革，做了必要的铺垫。

四

经陶澍淮北票盐改革后，淮北地区的盐政取得突破性进展，票盐的成果也逐渐得到更多人的认可。随后，陶澍“颇欲推行于淮南，不果”。这主要是因为淮南地袤广阔，因此而获利者甚众，改革的反对阻力大。另外，票盐改革后，降低成本，也开始对其他盐区产生冲击，很明显的证据就是，经过多年的发展，“山东、山西各巡抚皆以淮北票盐充斥，致各该处引积商疲，奏请调剂。”[63]在淮南推行票盐改革，势必导致私盐侵灌其他盐区，损害其他盐区的利益，遭致更大层面的反对。故直至道光二十九年，湖北武昌塘角大火，“烧盐船四百余号，损钱粮银本五百余万，群商请退”[64]，两江总督陆建瀛才以此为契机，仿淮北成例，在淮南改行票法，并获得一定程度的成功。
“票法宗旨，在于轻本敌私”，“无论官绅军民，皆准承运”[65]，这是后来学者对票盐精髓的归纳和总结，陆建瀛正是照此办法行事。他宣称，淮南盐务疲敝，“实由口岸之不销”，不销之故，则在官价昂于私价，官本重于私本，而成本过重之故，又在银价日贵，浮费日增。为今日计，“欲畅销必先敌私，欲敌私必先减价，欲减价必先轻本。欲轻本必先大裁浮费，摊轻科则”。在他看来，淮南盐政之弊，在于其盐利既不能上归政府，亦不能惠及百姓，而尽归于中饱之人。淮南引地最广，涉及四省，与这些弊端相适应的，则是官则文武印委各员，吏则大小衙门书役，以及商伙、商厮、商船，“不可臆计”。虽然陆建瀛清楚，一旦自己提出改革动议，这些人“必群起而挠之，造谣结党以恐吓挟制，必使良法中阻而后已”。但若想改革成果，只能力破情面。他仿效陶澍淮北票盐改革方案，提出淮南盐政改革的章程共计十条：
一、酌减外费，以轻成本。二、酌复额引，加带乙盐。三、永禁整轮，疏通销路。四、核实岸费，以杜浮冒。五、分岸运销，利商便民。六、纲食各岸，画一办理。七、官定场价，以免居奇。八、盐包改捆，以杜夹带。九、体恤灾商，分年批补。十、删除繁文，以归简易。
从以上章程中可以看出，陆建瀛认为淮南盐务疲弊的主要原因在于行盐地食盐销售不畅，而销售不畅的原因则在于官盐的价格高于私盐，官盐的成本重于私盐，欲以官盐对抗私盐，唯有减省官盐的成本及盐价，所以他提出一系列改革措施，减轻成本、加速运销及简化机构，以配合票盐的实行。陆建瀛还特意强调，以上各条专为除弊轻本，约可省浮费100余万两，南盐成本每引可省至4两有零，自出场到岸，每斤成本约制钱30文上下，如此一来，淮南之盐或可畅销。[66]
陆建瀛于扬州设总局收纳课税，每运盐十引，填票一张，以十张为一号。楚、西、苏、皖分为四界，凡商贩请运，在销界以内，无论何县，悉听转贩流通，并不作为专岸；如有侵越界外及盐与照离者，仍以私论。又于九江设局，派员经理其事，凡楚西商盐，就近发卖水贩，任其运销。为达到这一目的，陆建瀛随后又颁布了许多配套措施。
陆建瀛的改革得到了最高决策者的支持。咸丰帝曾在陆建瀛的奏折上朱批：“所奏已与军机大臣商酌依议行矣。惟朕弱龄亲政，毫无见闻。于利弊实未能深悉，卿受皇考重恩简任春圻，自必激发天良，实心办事，但此时系整顿之始，尤须敬慎，乃心断不可有见长高兴之意，暴露于前，俾胥役得窥测也，勉之，钦此。”[67]可见其信任。
淮南票盐改革后，截至九月初旬，不到五个月的时间，已领运70余万引，尚有30余万引，南北贩商均欲认运。只是因本年淮南通泰各场“夏秋风趣不时，间有缺产”，且考虑到“两淮虽属一体，而南北两局究应剥分界限”，故陆建瀛决定命南商从淮北提盐30万引，“仍由淮南商贩运销，免滋流弊”[68]。至十月十五日止，则淮南更是全完纲额之1095千余引。[69]
通过以上论述，再结合陶澍当初对淮北地区推行票盐的方法，可知陆建瀛的淮南改革之法，基本上与淮北票盐之制相类似，但因情况所迫，他不再强调缉私、盐区及盐价，并使自己的改革，包含着新的因素，从而显得更为大刀阔斧。
陆建瀛的淮南票盐改革，在改行票法之余，重点仍是放在裁减浮费和减轻成本上。《清史稿》记载：“凡省陋规岁数百万，又减去滞引三十万，年保行百零九万引，每引正课一两七钱五分，杂课一两九钱二分，经费六钱五分八厘。”[70]虽然引斤课费仍较淮北为高，但与以前相比，还是大为减轻。加上为弥补武昌大火的损失，规定每运新盐一引，带运二百斤，“既裁浮费，又多运盐二百斤，成本轻减过半。故开办数月，即全运一纲之引，楚西各岸盐价骤贱，农民欢声雷动”[71]。由此可见，陆建瀛的淮南票盐改革，亦是很有成效。清廷对陆建瀛的改革非常满意，咸丰帝宣称：淮南盐务新章，经陆建瀛督同联英、刘良驹等扫除积弊，自开局至今五月有余，已办过上下两半奏销，约十一月内外，淮南全纲可清，合之淮北盐课协饷，计应共银五百余万两，“办理尚属妥善”，特决定对陆建瀛等人一一“议叙”。[72]
凭借着推行票盐所带来的巨大利润与良好的销售业绩，陆建瀛的票盐改革亦在相当程度上获得成果。经陶澍的淮北票盐改革，再至陆建瀛的淮南票盐改革，清代最大盐区的两淮，最终走上了以市场为主导、以利益为驱动的票盐之路。至咸丰元年（1851年），户部对票盐改革做出一个较为中肯的意见：
夫票盐之所以愈于长商者何也？长商受官约束，官吏因之侵渔，长商无可如何，故有费，而盐日滞；票商随时认领，官吏即欲需索，票商立许告发，故无费，而盐易销。则减费即所以裕课，其利一。
长商有费，则盐价日昂，贵则不能敌私，而销路日壅；票商无费，则盐价日贱，贱则可以胜私，而销路日宽。则敌私即所以裕课，其利二。
长商积疲已久，每致先盐后课，而课易拖延；票商挟本而来，故皆先课后盐，而课无短绌。则免欠课之积弊，其利三。
长商按纲领运，必挟资巨万，而后可以承运；票商量力纳课，即为数无多，而亦准其贩运，则广民间之生计，其利四。
长商则恃系官盐，迫人以不敢不食，故盐多搀和；票商则各自销售，恐人之或有不食，故盐皆洁白。则便各省之民食，其利五。
长商价重，则人愿食私，而枭徒因之以多；票商价轻，则人愿食官，而私贩因之以戢。则化天下之莠民，其利六。[73]

总之，得此六利，如果又能经理得人，“当今生财之大道，计无有逾此者”。户部立论主要从财政的角度出发，减费裕课，敌私裕课，免欠课之弊，办课较易。但其指出在专商垄断时，官气太重，食盐质次价高这一点，对纲法不便于民的弊病，讲得却的确相当深刻，击中盐法要害。正因为如此，户部提议，陆建瀛之淮南票盐改革，“一年以来，票贩踊跃争先，已酉一纲（注：系指道光二十九年之额盐）收课五百余万两，是年部库支绌，敕以接济”，故而为今之计，“欲增课必先畅销，欲畅销必先敌私，欲敌私必先减费。而欲减费敌私以畅销而增课，则又莫若使各省改长商而行票盐。”[74]可见通过自陶澍而至陆建瀛等人的努力，票盐的效率已经得到广泛的承认。
当然，也有人早就指出，淮南票盐改革之不彻底性：“淮南、北行盐皆大效，淮南仿票法而不名票，大意谓票法散不可稽核，故处处间以官吏，与《日知录》所云‘不问所之者’不同。虽操纵自余，然立一法必待其人而后行者，非良法也，必人人可行始为良法，如陆公长在，尚能坚持，否则官吏乘间，陋规裁者可复，少者可增。”[75]不能完全自由流通，处处加以限制，当然会留下不少弊端。
陆建瀛改革后不久，即爆发了太平天国起义，太平军攻陷武昌、汉口，长江航路受阻，淮盐无法上运，正所谓“咸丰军兴，岸悬商散，北则军队林立，饷盐充斥；南则江路梗阻，片引不行，票法于是乎大坏’”[76]，废引改票之事就此结束。加之官员已无力对制度做进一步修正，故淮南票盐很快就出现了“越二岁，即滞销抢跌，承办数千引之大贩皆为一二十引之小贩所误”，“淮盐遂以不振”[77]的局面。川盐济楚逐步登上历史舞台，等到太平天国起义被镇压后，曾国藩、李鸿章等人重整旗鼓，恢复两淮盐运，但已时过境迁，今非昔比了。

五

太平军虽然没有直接控制过两淮盐区的主体淮南盐场，但却间接地使淮南盐场的食盐生产受到削弱。咸丰三年（1853年）三月，太平军攻陷镇江，四月攻陷扬州，“不特淮南引地无不被其蹂躏，即商人之居于镇扬二郡者，十有八九亦悉遭荼毒，以致盐务更形败坏”[78]。有鉴于此，两江总督怡良随即上奏，请将壬子纲奏销展限，积引暂停。
户部虽然只能同意怡良之不开本年淮盐，但因怡良“于淮南盐务如何设法办理，并未一语筹及”，担心淮南盐政从此不可收拾。况且淮南各场产尚属“完善”，相邻各省人口繁荫，军队需盐量亦大，“若藉词军书旁午，任听灶丁私煎私售，而不设法经理，非特尽撤藩篱，不可收拾，即目前自然之美利弃之如遗，于鹾纲全局大有关系”。经过部议，他们特意将道光十一年太仆寺少卿卓秉恬之立场抽税、侍读学士顾莼之课归场灶、光禄寺卿梁中靖之就场收税、江西巡抚吴光悦之撤商归灶四件奏折，转抄怡良，希望他在危局之中能别开生面，“不拘运数多寡，不问销路远近，随资本之大小，听商民之贸易，只交一引之课，准运一引之盐”[79]。
怡良很清楚，“以国课支绌，军需浩繁之际，若不于无可筹画之中，急思补救，非独饷需无出，且恐盐务全局从此荡然，将来更难收拾”的道理，故他很快即与署两淮运司郭沛霖等商议后，奏称就场征税的办法。就场征课的主要内容是，在淮南二十盐场设征盐场所“厂”，商贩自行到灶户处采买食盐，然后到“厂”纳课，自行运销。总体上看，基本出发点是为了照顾灶丁，即通过降低成本，吸引小贩运盐，其中的易引为斤及易银为钱，都是出于这一目的[80]。但经过一段时间的实施，效果却并不理想，因为政府无法通过有效的监控机制，来确保盐商与灶户之私相授受。“就场抽税系权宜应变，消弭隐患之术，而于国计无补”，且咸丰五年尚收钱八万余串，六年则仅收税钱二万余串，七年春季所收“更属无几” [81]，相关各员也遭到户部的指名弹劾。作为筹济军饷的重要途径，两淮盐政改变征课办法，势所必然。
咸丰七年六月，署运司郭沛霖即制订出泰栈设局征课章程。他表示，淮南办理设厂抽税，原以恤灶便贩，试行之始，尚属稍有所获，以后则毫无起色。目前的问题是，小盐贩虽有卡巡缉查，但他们“皆海滨穷民，巧于透私，轻于犯法”。下河路径丛杂，汊港纷歧，绕道避越，“此拿彼窜，实属散漫无稽”。兼之灶盐无商收买，煎丁有煎无售，“遂与小贩勾结为奸，禁之则深恐滋事，听之则莫可究诘”。经过认真讨论，他们决定，在泰州设立官栈，专门负责转运场盐，令场商大贩在栈纳税，然后赴场捆运垣盐，到栈再行发贩出江，盐商即以所售垣盐之钱收买灶盐。五百担以上，即可以银1两抵钱2000文，并可只先交一半，其余事后再补。当然，小贩则不能照此办理，仍然要先行交税。结果试行两月有余，即从咸丰七年四月二十日开栈起至六月初五日，已收正税银9220两7钱7分，合钱18441千540文，又收正税钱5587千440文，银钱并计，合24028千980文，另外尚还有未运到之盐若干。综计试行二月有余，已经收税34000余串，较上年通、泰两属一年所收之税，征课大有起色，“有盈无绌”。有鉴于此，他更加坚定设局征课的办法，故又进一步细化相关章程。[82]
随后，两江总督何桂清通过奏折，将泰州设局之事上奏朝廷。他称，淮南盐课就场征收，不能确有把握，现拟酌量变通，渐收利权。两淮盐课甲于天下，而淮南尤为偏重，垣商收盐于灶，运商重盐于垣，完纳课款，分销各岸，其行走道路俱有一定，“权操自官，利归于上，法至善也”。故二百年来，虽弊窦丛生而年复一年，犹能勉强支持。但咸丰三年以后，运商、垣商尽行星散，灶盐无人收买，灶户糊口无资，势将流而为匪，不得已而议请就场抽税。但这几年来所收之课实在太少，不足以上对朝廷，下不足以应军需。后署泰州知州许道身等创议，在泰州设立官栈，招徕垣商，收买灶盐，运栈销售，盐税始得稍有起色。现在淮南各场原定亭鐅，虽止存十之三、四，而即此三、四成鐅盐，仍急须售卖，贩户未必坐待收买，“海滨之区，头头是道，透私漏税，在所不免”。场员以一人之耳目，稽察实难周到，必得将灶盐随煎随收，方可行就场抽税之法。今既无有力之垣商，又无库款可以筹买，“故行之三年，日趋日下，盖因灶户皆系贫无立锥，其畏法之心不敌其嗜利之念”。这也正是就场征课之毫无把握，300文税钱之丝毫不能增加的原因。至于以纹银1两作钱2000文，任从商便，“适滋勒索卖放之弊”，故现在特加禁止，仍照时价征收。现在，前署两淮运使乔松年、现署两淮运使联英等人议请，在泰州设立总局，另于扼要之丁堰设立通属分局，东台设立泰属分局，并定立详细章程，自必日有效果。[83]户部就何桂清之奏折进行议复。他们表示，很同意于泰州及丁堰东台设局收税，此于增加税收颇有益处，“应准照办” [84]。
何桂清从增加收入的角度出发，选择了设局征课；与此同时，围绕着两淮盐政所采取的川盐济楚、化私为官、军队运盐等方式，无不是为了“以盐济饷”。简言之，尽管可能存在着视角的差异、手段的不同，其根本目标却不谋而合，那就是通过盐政的调节手段，来尽量促进与维护政权的稳固。

六

曾国藩的保价整轮，承前启后，是晚清盐政史上的重要环节，它与陶澍、陆建瀛的票盐改革，以及就场征课、川盐济楚等事件，一并成为梳理两淮盐政改革脉络的基点。时人曾做过这样的评介：“陶文毅公淮北改票，而盐法一变，北鹾畅行，而南盐疲敝日甚。陆沔阳淮南改票，而盐法又一变。发捻苗练之事起，川粤潞私充斥，大湖南北皖军饷盐为害尤甚。自江路肃清，商灶复业，时曾文正公设总栈，置岸局整轮章程，定牌价，盐法至是一新，而淮运乃大畅。惟请引多，势且不给，李文忠公定以循环给运，而纲法与票法乃互相维持于不敝。今之行者，皆曾文正公手订章程也。”[85]曾国藩的改革，与太平天国运动有莫大关系。在太平天国威胁到清政府政权安全情况下，制度创新的机会成本很低。
随着清军逐步恢复在江南的统治，两江总督曾国藩就旧有盐法，核定新章。当时两淮盐业是“岸无真商，商无真本”。曾国藩为增加盐税收入，决定从整顿两淮盐运入手，通过设立淮盐招商局，广事招徕商人，“毋论官绅富商，悉准赴局认办”。但曾国藩的招徕商人，只是扶植少数大盐商大盐商，对中小商人则加以限制。他认为，从前淮北试票，所以从十引起运，不过是因为引地甚隘，道里甚近，民贩甚小。但淮南纵横万里，交错七省，“与淮北迥不侔矣”。听说近来江广各岸，小贩充斥，竞趋微利，争先跌价，“大贩因之受挤于小贩，亦犹官盐之受挤于私盐”。有鉴于此，他主张集隔小贩，仍从百引起票，“否则巨商畏缩，实于大局有妨”。他规定，凡行销鄂、湘、赣三岸者，须以500引起票，谓之“大票”；行销皖岸者，以120引起票，谓之”小票”。商人运盐，最低以一票起运，愿多者听，少者不准。所需办运成本，大票约银五、六千两，小票亦须一、二千两，致小商无力领票[86]。如此一来，导致淮南专招大商，虽名之曰票，实已失票法精神。
轮售是保持曾国藩“票法”制度稳定的关键。出于对市场经济活动中，不法经济行为存在的担心，以及小商小贩易于不法，大商人易于自律，易于受到的政府控制和管理，故曾国藩为确保税收，毅然决定弃小商人，才有了以上诸多变革。当然，曾国藩之保价整轮改革，只是拉开恢复纲法旧制的序幕，相关的善后事宜，基本上都是由继任者李鸿章来完成的。伴随着李鸿章之“捐输票本”的推行，两淮盐政才彻底走上了原来纲法的老路。可以说，晚清两淮盐政的变革，是由曾国藩与李鸿章两人共同完成的。
李鸿章出任两淮盐政的第一件事，便是决定抽签行盐。同治四年（1865年）闰五月，楚盐招商局运判武祖德称，新纲鄂盐共开办85204引，湘盐共开办114733引，共计199937引，若一并发给照单，赴栈买盐，栈中须按档运盐，“必致转运不及，争竞不已，因而谣言四起”，私买私卖之弊，不一而足，否则亦“必致无船者有盐，无盐者有船，甚至买盐驳运”。他打算将各贩所请之引分别楚湘，以五百引为一票，书签一枝，另编号数，当堂掣定。淮南总局拨多少盐，即抽多少份。对此，李鸿章的意见是，瓜洲河指日工竣，改道在即，所有旧纲买定之盐，准其暂由口岸出江。抽签之事，亦应等改道之后再行之。[87]
在并不完全采纳纲法定点责任，以及票盐自由流通这两方面的优点，而是杂揉两者的短处，自然会滋生如此多的弊端。有鉴于此，他请此后泰州分局之票，概归大通总局备发，于护票到局之日出示晓谕，令商贩报明登记号簿，限以日期，约计人名以通票数，分派榜示，得以周知。如人多票少，则令领票者赴总局签筒内各抽一枝，然后照签给发。现于卡下一里许置一小划船，使一勇每日携号旗二十面，俟盐船进口之际，挨次表发，令客商将旗悬挂艄桅，“不特先后之船共见号次，即岸上之人亦得周知”。倘或颠倒错发，不但商客登时即可查出，纵使到卡缴旗换票，卡员亦即立知。当然，这又易致总局利权独据，“掯客价以营私”，易使行客彼此交易，售价不归总局，故规定不准以货物相抵，亦不准以交易逾期。他还又担心行店之倒骗，于是总局设立号簿，每夜令行客同赴总局，客人新书“某月某日某商贩销售票盐若干斤，某行已将足平足色纹银若干交楚是实”字样，这样一来，盐行必然不敢欠一、二千两之多。[88]这样的建议，当然不会遭到什么反对。
如果回顾李鸿章在两江总督任上对两淮盐政的整顿与改革，不难发现，他的主要措施，无非令已认之贩预完次年之盐，并报效捐款，准予续运次纲之盐，循环转运，以后即停招新商；已认运各商，如有不愿续运者，再行补充。推行这种办法的根本原因，正如学者所言：“一因厘重于课，恐商贩解体；二因预收商人预厘及报效之利，故以循环转运之权相饵。”[89]可见，还是利益驱动在起作用。事实上，确保征课，已经成为主政大员推动改革的唯一评判标准。
自同治三年起，两江总督曾国藩整顿两淮盐法，聚多数散商为少数整商，票法为之一变；经后任者李鸿章之改行循环票法于淮南，票法制度再变；同治八年，两江总督马新贻最终仿效于淮北，名为寓票于纲，实则改票复纲。于是，有票者恃循环制度为恒业，藉票本问题为根据，以垄断两淮盐利，与纲商之窝本无异，变相复纲，仍蹈专商引岸之覆辙，票法精神消息殆尽。
由于马新贻在淮北也实行“循环给运”，票盐名称虽在，实质上已是纲法的复旧，“大利尽归于商，而司鹾政者反不得操进退盈缩之权”[90]。有学者评论：“自此以后，淮北亦继淮南而变相复纲，两淮票法精神于是完全破坏”[91]。至此，两淮方面的盐政制度已经基本定型，鲜有变化。
经过陶澍等人的改革，两淮盐政由纲法而变为票法，经过数十年的流变，却重新回归到纲法的旧路上。这不禁让我们有这样的困惑：究竟是票法适应当时中国社会的客观现实，还是纲法体制有充分的历史诉求？

七

废引改票的原意是废除专商垄断，但捐输票本、不另招商的结果，必然是造成票商事实上的垄断，“虽名为票盐，实与引商无异。一经认定，世世得擅其利”[92]。在曾国藩、李鸿章等人改革办法的支撑下，清末又造就了一批新的盐商资本集团。两淮实行循环给运、预缴部分盐厘后，淮南盐商运盐一斤需成本12两[93]，以年销盐52万引计，淮南运商需资本620万两。淮北运盐一引约需商本银7两，时年销29万余引，需资本近200百万两。淮北场商资本以淮南四分之一计，也有银七、八十万两。由此可知，同治以来两淮盐商的资本总额至少在1200万两银以上。
盐商的利润，据同治五年两淮运司程桓生报告，大致淮南盐商每运盐一引，皖岸可获银3两7钱、楚、西两岸可获4两7钱左右[94]。平均每引获利以4两计，有人估计，淮南每票利益平均在300两以上，是则每引获利超过6两，淮南盐商年获利208万两。淮北盐商每运盐一引可获利银3两，年获利78万两。[95]合计两淮运商年获利银近300万两。两淮场商每年得入大致也有几十万两。由此可见，同治以来两淮盐商资本财力之雄厚，虽逊于乾嘉鼎盛时期，但依然相当引人注目。如同治年间江北沐阳程氏半由贩淮北盐起家，积资200万，为江北第一家，淮南大盐商周扶久，财产最高时达四、五千万两。[96]部分票商甚至又开始自己不运盐，而是靠出租或出售引票获利。当时“湘楚票一张转行售出，可值万金。江西票亦值六、七千金。即租出一年，亦得千余金”，这已经与纲法时少数盐商垄断盐引，获取窝价没有本质的区别。
从政府的角度来看，自两淮实行“保价整轮”和“捐输票本”以来，盐课与盐厘均得到相当的保证，故乐于逐步恢复旧有纲法制度。而在得以再次垄断盐利的情况下，两淮盐商也加大了对清廷的“报效”力度。自同治八年起，两淮盐商的报效情况如下：
同治八年，淮北盐商为小逻堡堤工捐输30万两。
同治十年，为赈济直隶水灾，西岸加2万引，湘岸加1万引，按引捐资共银20万两。
同治十三年，黄溜趋南，挑河修堤，淮南各商每引捐银8钱，淮北每引捐银6钱。据光绪元年的统计，淮南额销547848引，共捐银438278两4钱；淮北额销296982引，共捐银178189两2钱，两者合计共捐银616476两6钱。
光绪二年，淮南捐助江北工赈，每引5钱，共银171914两4钱。
光绪三年，淮北捐助工赈，每引4钱，合银118792两8钱。又两淮票商共捐助福建水灾赈银2万两。淮南运商捐助晋省灾赈100800两。以上合计239592两8钱。
光绪四年，淮南场商捐助晋省灾赈钱2万串。
光绪六年，两淮盐商捐银100万两，以获永远循环转运。
光绪八年，通泰场商及鄂湘西三岸运商共捐钱3万串。
光绪九年，淮南运商捐助山东灾赈银1万两，又为湖北捐银5千两。
光绪十年，淮南运商捐输收养经费银2万两。
光绪十一年，两淮场商共捐钱13000串，以供两广、山东水灾赈济之用。
光绪十三年，淮北盐商捐银3万两，供直隶、山西、山东灾赈之用。同期五河湖贩按包捐钱10文，协济安徽工赈。
光绪十四年，郑工决口，两淮盐商共捐银60万两助修。又运商捐银22550两4钱，以供苏皖灾赈之用。
光绪十七年，两淮商人按引认捐100万两，以补中央财政之不足。
光绪十八年，两淮各商捐银13万两，以供江苏、直隶军赈。
光绪二十年，两淮商人按引认捐100万两，以补中央财政之不足。
光绪二十一年，淮南盐商认捐13万两，拨补铁厂经费。
光绪二十二年，两淮商人按引认捐100万两，以补江南海防经善后事宜。
光绪二十四年，清廷发行昭信股票，借两淮盐商银200万，其中淮南160万，淮北40万。
光绪二十五年，淮南认捐徐淮海灾赈银8万两，两淮认捐海属灾赈6万两。
光绪二十六年，两淮认捐常年票本银10万两，自次年起按引摊捐。
光绪三十三年，为充江南新政之需，令淮南运商报效银100万两，借银80万两，共计180万两。
宣统三年，淮南运商捐助江皖赈捐银5万两，两场食商捐银1万两，合计6万两。[97]

以上所引资料，皆源自《清盐法志》之捐输类，据不完全统计，数量已在1060万两以上。尚有一些其他的散见材料，如宣统元年，两江总督端方称，淮南之盐行销鄂、湘、西、皖四岸，而尤以鄂、湘占其大半，因兵燹后邻私侵占，南盐引额短缺，酌加湘岸此盐70票，合盐35000引；鄂岸引盐30票，合盐15000引。每票各缴捐银1万两，合计100万两。近来又因湘、鄂票商获利较丰，于正项之外，每票加捐银2千两，“归入江南财政局，暂抵拨补厘金各省欠解之项[98]”。这既可见盐商获利之厚，又可见官商互相依赖之深。
清朝灭亡前夕，为整顿财政，做垂死挣扎，亦曾想对两淮盐务做些变通。光绪二十九年（1903年），署两江总督张之洞奏称，淮盐疲弊，急宜整顿，“拟增兵船以制枭，剔卡弊以恤商，并定盐务差使比较章程”[99]，得到批准。三十四年，淮盐产不敷销，两江总督端方曾借运芦盐合淮引十万引，借东盐合淮引六万引，“用轮装运免税”[100]。宣统元年，御史陈善同称，盐务改归中央直接管理，整顿办法有六，一曰招商包办，一曰开办统捐，一曰就场收税，一曰官运官销，一曰官督商销，一曰官运商销，而整顿之法，“先由淮北试行”[101]。结果还没有来得及勾画蓝图，清廷就被推翻了。

八

清前期的财政体制处于一种均衡状态，即在既定的当事人的谈判能力条件下，没有人能够从改变现有的制度中获得好处，是一种特定情况下的“帕累托最优状态”[102]。然而，制度均衡只是在现有约束条件下的一种较佳状态，但相对于人们的“目标模式”而言，并非是一种最理想的状态。制度非均衡状态的出现，是制度创新的诱致因素，但制度的非均衡不一定导致制度创新，因为制度创新的充分条件是，一定的制度非均衡状态具有不可持续性，只有在有关的经济主体具有了实际的创新动机和能力时，一定的非均衡状态才具有不可持续性。诱导性制度创新产生的普遍收益性，是制度得以实施的必要条件，因此这种制度创新是一种制度的“帕累托改进”；制度创新绩效的高低，决定制度是否认可与推广；先前的制度选择，从经验上影响行为人，在有限的制度空间中，选择最优制度的预期收益及预期成本。
制度创新不仅使创新主体受益，也会使其他阶层受益；不仅使创新者与绝大多数社会成员的共同利益大于冲突利益，而且会使创新者的绩效倍增。在行为人发现制度的不均衡和外在利润的存在时，就会产生制度创新的需求；如果实现制度创新的潜在收益，高于实现制度创新的成本，创新的动力会大大增强。只有当潜在利润（一种在已有制度安排结构中，无法获取的利润）超过预期成本时，一项新的制度安排才会被创新。这种新的制度安排的目的在于，使存在于原有制度安排外的潜在利润内部化，以达到“帕累托最优状态”。新制度经济学家普遍认为，制度创新主体对制度创新收益和成本的分析，是从经验得来的。经验对于中国这种人口流动性小、安土重迁的社会尤其重要，且愈是经过前代生活证明有效的，也愈值得保留。根据以往的经验与实践，行为人从中会判断，新的制度安排所带来的收益是否会大于成本，以便衡量改革的绩效性。
纲法在实施过程中，形成的既得利益集团对现存制度有强烈的需求，他们力求巩固现有制度，继续获得他们的隐性制度收入，阻碍进一步的改革，哪怕新的制度比现存体制更为有效。这种制度的锁定效应，即制度的路径依赖模型。靠自发的需求诱导制度变迁，是不能够实现从现行制度到新制度的转变的，这种锁定状态的打破必然引进政府行为。换言之，盐税改革前，盐政的最大弊端，并不应该是官吏之中饱与扰民，而应该是政府税收的不足；而改革盐税的最大障碍，并不是新的税源得不到有效保证，而是来自庞大既得利益集团的竭力反对。
纵观有清一代的两淮盐法变革，无非是在纲法与票法之间游走。票法之精髓，当在商人持票运盐，自由竞争，不得世专其利。故票法之利，利在小商小贩，小商多则大商不能垄断，商无垄断权力，恶习必少，官场积弊亦少，浮费得以减轻，本轻利厚，因而运销两旺，官府、商人与民众各得其所。一旦成本加重，小商小贩之资本不足以支撑经营活动，小商少则大商必然乘势而起，独擅其利。这正是票法本身的致命缺陷所在。有学者称，“票法是优于纲法的一种商专卖形式”[103]，未必尽然。事实上，早在道光二十年，即有人指出，随着淮北票盐验资的盛行，“票本增重，渐为票法之害”[104]。引申一步说，纵使无太平天国等事件的打断，随着票法推行时间的加长，在市场竞争过程中，也必然会出现大商吞并散商、逐步垄断盐利的局面。而晚清政府为解决财政危机所采取的各种措施，诸多方面都在为大商排斥散商、重掌垄断，起着推波助澜的作用。由此反观陶澍、包世臣等人的主张与行为，我们不能不体味到沉重的历史悲哀感。
另一方面，不论是陶澍、陆建瀛，还是曾国藩、李鸿章等人，他们所推行的两淮盐政改革，都是因事因时而引发，虽然效果迥异，但都始终围绕着政府、商人与民众这三方面，改革利益主体所涉及的利益分配格局而进行调整。陶澍、陆建瀛的废纲改票，系在相当程度上，通过借助市场的力量，降低成本，调动普通商贩的积极性，来平抑盐价，提高销量，最终达到确保和增加盐税的目的。曾国藩之所以保价轮售，当是为了确保商人的利润，来保证政府的厘金及税收收入，而不要小商人是为了便于控制，不让其违法犯禁。李鸿章的改革亦因时而起，尽管它反对撤销藩篱，限制盐商，推行引岸，画地为牢，但其出发点亦不过是确保盐税。马新贻等人的改革，亦不过是为配合这一历史进程。由此可见，在利益面前，任何高尚的口号都是苍白无力的。如果说盐法的变革是两淮盐政的交响乐，道光年间陶澍的淮南盐政改良和咸同时期的就场征课、川盐济楚等事件，则是其间穿插的协奏曲。它仍然不过是各利益主体为争夺利益而引发的冲突与调整。
尤其值得我们注意的是，当整体回顾清代自陶澍以来的历次盐政改革后，我们不难发现，在政府、商人与民众这当事三方的博弈过程中，各自的力量对比是完全不平衡的。在这其中，专制中央集权下的政府处于核心地位，在这场关系三方利益的博弈过程中，它才是绝对的主导利益集团。商人和民众始终处于劣势地位，属于“弱势群体”，尽管它们也有着自己的话语渠道及反抗途径，但毕竟都受制于政府的强力控制。因此，在一个政府行政力量过于庞大、市场机制极不完备的条件下，不能寄希望于主导利益集团的“良心发现”，靠自身的反思来推动改革。所谓的制度创新成本，从根本上说，仍是以政府的利益为最终核算依据。也就是说，只有当主导利益集团的核心利益受到损害，改革才不可避免。
《清代两淮盐政改革论纲》，中国社会科学院历史研究所清史研究室编：《清史论丛（2007年号）》，中国广播电视出版社2006年12月版。
中国经济史论坛首发
电子文本系作者惠寄
[1]《清史稿》卷一百二十三《食货四·盐法》。

[2] 杨久谊认为，两淮盐区之专场特点存在差异，即淮北与淮南之“食岸”采用的是“引地”运销方式，而淮南之纲岸则采用“引窝”运销方式。前者是将盐区再行细划，并交由个别盐商独占；后都则由有引窝之盐商自由贩运。他还认为，这一“引窝”占有方式，“对减低扬州商人的营运成本及风险确实助益良多”。见杨久谊《清代盐专卖制度之特点——一个制度面的剖析》（台湾《中央研究院近代史研究所集刊》第47期，2005年3月）。笔者以为，两者的区别虽然存在，但意义不可夸大，后者无非是专卖制度的一种改良而已，更谈不上什么“自由贸易”。

[3] 财政部盐务署编：《清盐法志》卷四《通例四·缉私门》。

[4] 包世臣：《安吴四种》卷五《小倦游阁杂说二》。

[5] 王守基：《山东盐法议略》，席裕福等纂：《皇朝政典类纂》卷七十一。

[6] 李澄：《淮鹾备要》卷一《场产场境》，参见郭正忠主编《中国盐业史（古代编）》，第747页。

[7] 财政部盐务署编：《清盐法志》卷四《通例四·缉私门》。

[8] 财政部盐务署编：《清盐法志》卷五《通例五·职官门一·官制》。

[9] 乾隆《两淮盐法志》卷十四《课入八·奏销》。

[10] 乾隆《两淮盐法志》卷二《转运二·两淮纲食纳课行盐始末总略》。

[11] 参见郭正忠主编：《中国盐业史（古代编）》，第674-683页。

[12]《清史稿》卷一百二十三《食货四·盐法》。

[13] 参见刘隽：《道光朝两淮废引改票始末》，《中国近代经济史研究集刊》第一卷二期，1933年5月。

[14] 备公报效皆供内府需用及乾隆两次南巡、皇太后万寿大典开支。

[15]《清史稿》卷一百二十三《食货四·盐法》。

[16] 嘉庆《两淮盐法志》卷四十《优恤一·恤商》。

[17] 嘉庆《两淮盐法志》卷十七《转运十二·借帑》。

[18] 刘隽：《道光朝两淮废引改票始末》，《中国近代经济史研究集刊》第一卷二期，1933年5月。

[19] 孙鼎臣：《论盐二》，盛康编：《皇朝经世文编续编》卷五十《户政二十二·盐课一》。

[20]“乏商月折”，系豢养困乏盐商子孙，按月折取银，多用至十余万两。

[21]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十二月十三日，钦差大臣王鼎等折。

[22]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十月十六日，两江总督陶澍折。

[23]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十月十六日，两江总督陶澍折。

[24]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十月十六日，两江总督陶澍折。

[25]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十二月十三日，钦差大臣王鼎等折。

[26]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十二月十三日，钦差大臣王鼎等折。

[27]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十二月十三日，钦差大臣王鼎等折。

[28] 单渠等撰：《（嘉庆）两淮盐法志》卷十五《转运十》，同治九年扬州书局重刊本。

[29] 包世臣：《小倦游阁杂说二》，《安吴四种》卷五，光绪十四年刊本。

[30]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十二月十三日，钦差大臣王鼎等折。

[31]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十月十六日，两江总督陶澍折。

[32]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十三年九月十五日，两江总督陶澍折。

[33]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十二月十三日，钦差大臣王鼎等折。

[34]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十六年十一月十二日，两江总督陶澍等折。

[35]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光元年八月二十一日，户部尚书英和等折。

[36]《军机处录副奏折·道光朝·财政类·盐务》，道光十九年二月二十四日，两江总督陶澍折。

[37]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十一年正月十三日，两江总督陶澍折。又按，两淮盐政于嘉庆年间即有改革之必要，惟因考虑到此4千余万两积欠，政府勉为其难，敷衍旧制，维持专商，孰料积重难返，不仅全无挽回希望，且更导致新的积欠。这当是政府下决心推行盐政改革的关键因素。

[38]《军机处录副奏折·道光朝·财政类·盐务》，道光九年九月初八日，御史王赠芳折。

[39]《军机处录副奏折·道光朝·财政类·盐务》，道光十年二月初五日，大学士两江总督蒋攸銛等折。另外，需要指出的事，正是在道光十年，据史致俨、吴椿、卞士云等人奏，仪征县绅士写信称，向来淮南纲食引盐，俱归仪征掣捆，“数万夫役得受佣资，以敷口食，因闻有盐课改归场灶之议，夫役人等恐嗣后掣捆不归仪征，顿失生计，约会千数百人赴县奔诉”。他们在信中还宣称，“四五千人哀求乞命，哭声满路，市铺关歇，货物不通”，“掣捆不在仪征，生计全无，死亡立见，现已抢夺公行，民难安堵，怆不忍罄言。”虽然其中有夸大之处，但课归场灶之事不可行，已可概见。参见《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十一年正月十三日，两江总督陶澍折。

[40] 魏源：《淮北票盐记》，童濂编：《（增订）淮北票盐志略》，同治七年木刻本。

[41]《清史稿》卷三九七《陆建瀛传》。

[42] 童濂：《酌定票盐验赀章程禀》，道光十七年二月，《（增订）淮北票盐志略》卷四下《设局》。

[43] 陶澍：《奏明票盐验资挂号章程附片》，道光十八年二月十三日发折，童濂编：《（增订）淮北票盐志略》卷二《改票》。

[44]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十三年二月初十日，两江总督陶澍折。

[45] 俞德渊、邹锡淳：《筹议设卡防私章程》，道光十二年，童濂编：《（增订）淮北票盐志略》卷五《设卡》。

[46] 对于加大官员缉私力度的考核，其意义不可低估。根据小偷和守卫的博弈模型（“激励的悖论”）可知，如果政府力量有松懈失职的可能性，那么只是加大对走私盐犯的惩罚力度只是在短期中对抑制走私有所作用，长期中不一定有效果，长期效果必须靠加强对相关执法部门的监督和失职行为的查处来保证。

[47] 黄钧宰：《金壶浪墨》卷一《纲盐改票》。

[48]《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十三年二月初十日，两江总督陶澍折。

[49]《通饬浮议阻挠札》，道光十二年六月，童濂编：《（增订）淮北票盐志略》卷四上《设局》。

[50] 魏源：《太子太保两江总督陶文毅公神道碑铭》。《魏源集》第329页。

[51]《朱批奏折·财政类·盐务项》，胶片28，第2986-88页，两江总督陶澍折。

[52]《上谕档》，道光十二年十月初五日。

[53] 双方的论争，可参考《陶文毅公全集》之《盐法》部分。

[54] 陶澍为争取舆论支持，曾广泛征求京师权门意见，如他对英和称：“盐务大不可支，有言归灶丁可无误课者，虽系探险本之论，然立法以人，无人则法难自立。以海运之妥善，省费百余万，添米十余万，尚且不免浮议，恐盐议更难着手耳。”（见陶澍：《复煦斋相国书》，《陶文毅公全集》卷四十一《书》）而其座师曹振镛以盐荚起家，陶澍亦曾致书探其意，曹振镛复书曰：“淮北盐务之敝极矣。势非更张不可，吾子有所见，何不急行之，如有困难，老夫当从中主持。老夫行年七十，何能更为子孙作家计，且天下焉有饿死之宰相乎！”表示完全支持。台湾故宫博物院藏，清史馆《曹振镛本传》，转引见魏秀梅：《陶澍在江南》，中央研究院近代史研究所1985年12月版，第150页。

[55]《上谕档》，道光十九年三月初九日。

[56]《上谕档》，道光十九年六月二十三日。

[57]《清史稿》卷三百八十六《列传一百六十六· 陶澍》。

[58] 包世臣：《安吴四种·中衢一勺》，卷七上附录四上《上陶宫保书》。

[59]《清史稿》卷三百八十六《列传一百六十六· 陶澍》。

[60] 王守基：《盐法议略》卷一《两淮》，光绪丙戌十月刊本。

[61] 吴慧、李明明：《中国盐法史》，第299页。

[62]《清史稿》卷三百八十六《列传一百六十六· 陶澍》。

[63] 财政部盐务署编：《清盐法志》卷一百十五《两淮十六·运销门六·商运二·淮北票法》。

[64] 王安庆等纂修：《重修两淮盐法志》卷一百五十七《杂记门》，中国科学院图书馆藏，光绪三十一年刻本，刊于《续修四库全书》第842-845册，《续修四库全书》编纂委员会，2002年3月版。

[65] 冯桂芬：《利淮盐议》，《校邠庐抗议》，中州古籍出版社，1998年9月版，第132页。

[66]《军机处录副奏折·道光朝·财政类·盐务》，道光三十年二月初八日，两江总督兼盐政陆建瀛折。

[67]《军机处录副奏折·道光朝·财政类·盐务》，道光三十年三月二十二日，两江总督陆建瀛折。

[68]《军机处录副奏折》，道光三十年九月二十八日（朱批时间），两江总督陆建瀛折，见《军机处录副奏折·道光朝·财政类·盐务》，胶片号220，第1159-1160页。

[69]《上谕档》，道光三十年十月十三日。

[70]《清史稿》卷一二三《食货四》。

[71] 王守基：《长芦盐法议略》，《皇朝政典类纂》卷七十。

[72]《上谕档》，道光三十年十月十三日。

[73]《军机处录副奏折·咸丰朝·财政类·盐务》，咸丰元年十二月初六日，大学士户部赛尚阿等折。

[74]《军机处录副奏折·咸丰朝·财政类·盐务》，咸丰元年十二月初六日，大学士户部赛尚阿等折。

[75] 李祖陶：《变盐法议》，《皇朝经济文编》卷五十三。

[76] 财政部盐务署编：《清盐法志》卷一百十四《两淮十五·运销门五·商运一》。

[77]《军机处录副奏折》，道光三十年九月十六日（朱批时间），见《军机处录副奏折·道光朝·财政类·盐务》，胶片号220，第1149-1150页。

[78]《军机处录副奏折·咸丰朝·财政类·盐务》，咸丰三年九月二十九日，两江总督怡良折。

[79]《军机处录副奏折·咸丰朝·财政类·盐务》，咸丰三年八月十七日，大学士户部尚书祁寯藻等折。

[80] 鸦片战争后，银贵钱贱的情形更为严重。盐商卖盐，所得为制钱，纳课则为银两，随着银贵钱贱，易致兑换损失，运盐利润减少。

[81]《朱批奏折·财政类·盐务项》，咸丰七年九月初三日，两江总督何桂清折。

[82] 署运司郭沛霖：《泰栈章程详》，咸丰七年六月，《淮南盐法纪略》卷一《就场课税》。

[83]《朱批奏折·财政类·盐务项》，咸丰七年九月初三日，两江总督何桂清折。

[84] 财政部盐务署编：《清盐法志》卷一百十一《两淮十二·运销门二·引目二·引地引额二》。

[85] 两江总督魏光焘序，《重修两淮盐法志》，王安庆等纂修。

[86] 曾国藩：《与刘星房都转盐务》，《曾文正公全集·书札》卷一。

[87] 楚盐招商局运判武祖德：《签掣鄂湘引盐挨次给照详》，同治四年闰五月，《淮南盐法纪略》卷三《招商督销》。

[88] 财政部盐务署编：《清盐法志》卷一百二十五《两淮二十六·运销门十六·督销四·皖岸督销》。

[89] 刘隽：《咸丰以后两淮之票法》，《中国近代经济史研究集刊》2卷2期，1934年5月。

[90] 财政部盐务署编：《清盐法志》卷一百二十四《两淮二十五·运销门十五·督销三·西岸督销》。

[91] 刘隽：《咸丰以后两淮之票法》，《中国近代经济史研究集刊》2卷2期，1934年5月。

[92] 财政部盐务署编：《清盐法志》卷一五六《两淮·杂记门》。

[93] 王安庆等纂修：《重修两淮盐法志》卷五十五《转运门·淮南规复引地一》，光绪二年五月沈葆桢咨。

[94] 王安庆等纂修：《重修两淮盐法志》卷一百《成本下》。

[95] 曾国藩：《淮北票盐章程》，《曾文正公全集·杂著》卷三。

[96] 欧阳北熊、金安清：《水窗春艺》，《扬州史志资料》第一辑《盐商周扶久二三事》。

[97] 财政部盐务署编：《清盐法志》卷一百五十三至一百五十六，系捐输之助饷、助赈、助工及捐收票本，其他善举不在此列。

[98]《宣统政纪》卷十四，宣统元年五月戊辰。

[99]《清德宗实录》卷五一一，光绪二十九年正月丙寅。

[100]《清德宗实录》卷五九六，光绪三十四年九月癸丑。

[101]《宣统政纪》卷二十八，宣统元年十二月己亥。

[102]“帕累托最优状态”是指资源配置应达到这样一种状况，无论作任何改变都不可能使一部分人受益而没有其他人受损，也就是说，经济运行所达到的效率已经使一部分人处境改善必须以另一些人的处境恶化为代价。

[103] 吴慧、李明明：《中国盐法史》，第299页。

[104]《清宣宗实录》卷三三四，道光二十年五月戊申。