陈宪：消费券与公共资源使用效率

亚平

帮助低收入者的公共政策取向，关系到公共资源的使用效率；以什么方式帮助低收入者，拉动他们的消费需求，也关系到公共资源的使用效率。在我国，农民和低收入者占总人口的比重较高，在经济明显下滑的时期，针对他们发放消费券和食品券，帮助低收入者和拉动消费“一石二鸟”的效应将凸现出来。
　　在经济运行出现较大下滑时，就像当下，地方政府最需要做的一件事情，就是帮助低收入者。这是因为，此时失业将迅速增加，收入增长却将滞缓，甚至为负，由此导致失业者和低收入者生活困难。然而，地方政府可用来帮助低收入者的公共资源总是有限的，于是就有一个如何使用才更有效率的问题。这里，有两个观点需要特别强调：其一，经验证明，即便是帮助低收入者，也要寻求更具市场基础的办法，这将有助于提高资源的使用效率；第二，对于公共资源而言，其使用效率与实现社会公平的目标经常是一致的。也就是说，既定的帮助低收入者的资金投入，如果使用得更有效率，他们的福利状况就能得到更多改善，这种改善在一定程度上影响着社会公平。对此，分配这些资源的政府机构务必充分认识。
　　“需求方补贴”的资源使用效率优于“供给方补贴”
　　当经济运行出现较大下滑时，我们面对的另一件事情是需求不足。这在很大程度上是由于失业者和低收入者的收入增长遇到问题，他们的消费能力下降造成的。针对这部分人讲扩大内需，就要用提高非工资性收入的办法，增强他们的消费能力。由此拉动消费需求，对经济增长产生具体的贡献。然而，这里也有效率的问题，即经济学的“乘数效应”——同样的收入增量，乘数不同，其对经济增长的贡献就不一样。一般说，在经济出现明显下滑的时期，增加边际消费倾向较高的低收入者的收入，能产生较大的乘数效应。
　　上述两点表明，帮助低收入者的公共政策取向，关系到公共资源的使用效率；以什么方式帮助低收入者，拉动他们的消费需求，也关系到公共资源的使用效率。如今，政府补贴低收入者的资金，已开始较多采用“需求方补贴”的方式。与“供给方补贴”相比，“需求方补贴”的优点是：它是直接补贴，有着较高的透明度；它不改变定价机制，有助于市场机制的正常作用；它会尽可能减少福利错位，并能减少挪用、贪污公共资源的机会。当然，在收入申报制度不健全的情况下，“需求方补贴”会在对象确定和补贴水平上出现误差。但这一效率缺失是大大小于“供给方补贴”的。
　　即使是“需求方补贴”，也有因地、因时制宜，作出正确选择的问题。这里以发放消费券和食品券为例。近来，一些城市政府通过发放消费券，以一次性给予的方式，增加当地居民的消费能力，对拉动当地消费起到了促进作用。但是，消费券一般并不特定地发放给低收入者，其主要功能设定为拉动消费，派生功能才是帮助低收入者。就目前地方政府的行为导向看，往往更热心于消费券“保增长”的作用。
　　在有些国家，有给低收入者发放食品券的做法。它们大多是常态发放，在帮助低收入者的同时，也有一定的增加消费的作用。在我国，农民和低收入者占总人口的比重较高，在经济明显下滑的时期，针对他们发放食品券，帮助低收入者和拉动消费“一石二鸟”的效应将凸现出来。而且，食品券“需求方补贴”的特征更强烈，帮助低收入者的作用也就更加显著。因此，在我国，应当提出常态发放食品券的计划。在经济下滑比较显著时，则加大发放的力度。或者在这一时期，消费券和食品券同时发放，而发放对象的范围有所不同。
　　发放房屋券、教育券、医疗券等，也是帮助低收入者的办法
　　由消费券、食品券，可以说到房屋券、教育券、医疗券等政府帮助低收入者的办法。最近，有专家建议建立房屋银行，面向在城市有购房意愿的农民工，对其在农村的房产进行合理评估作价，发给相应价值的房屋券。实施房屋券制度，有既提振住房消费，又帮助农民的意义。这是一个有创新价值的建议。但我说的房屋券，是针对城市低收入者的，对他们中的住房困难者发放房屋券，供支付租房的租金，将廉租房的补贴显性化。此举主要是为了以更有效的方式帮助住房困难的低收入者，同时又对城市租房市场起到拉动作用。上述的教育券、医疗券也主要是针对低收入者的，特别是广大的低收入的农民。譬如，可以考虑在农村地区发放义务教育券和培训券，这对农村教育的发展，对农民素质的提高，都有积极意义。又如，将中央政府资助农村合作医疗的“人头费”，以医疗券的形式发放，直接补贴农民，通过农民就医时的选择，优化医疗机构的发展。当然，对于农村学校、医院等公共基础设施的建设，还需要辅以“供给方补贴”。
　　综上所述，当经济出现较大下滑时，地方政府面对帮助低收入者和拉动消费这两件事，其排序应当是，首先帮助低收入者，其次拉动消费。而且，拉动消费主要依赖宏观经济政策的作用，这本来不是地方政府的职能；我们所说的这些“券”，都是针对“人”的，是地方政府以“需求方补贴”的形式帮助老百姓，特别是低收入者的。具体选择发哪些“券”，地方政府要基于当地实际作出决策；在公共资源投入为一定量的条件下，地方政府应当寻求更有效的方式，更多地帮到低收入者。

李大苗

在中国讨论经济问题，最困难的是，“公共”这个术语的滥用。同时，还将“福利”与“救济”不分。