李稻葵：中国需要什么样的经济改革

李旧苗

不断恶化的国际环境，日益凸显的社会矛盾以及步履艰难的经济结构调整，这一切都在呼唤着新的经济体制改革。的确，中国经济林林总总的问题必须通过深层次的新一轮经济体制改革加以解决，为此，思想界需要有新的思维突破。简单重复过去十几年以来反复提出的各种口号，失去的是学者应有的高度，得到的是社会各界种种方式的抗拒和抵制。
　　现有改革讨论的三点不足
　　现有关于改革的讨论尽管数量庞大，论述极多，但是大都有比较明显的缺陷。
　　第一，很多讨论停留在发展与改革愿景的层面，而这些愿景又往往局限于简单的口号式说法。比如，要建设中国特色社会主义市场经济；要建设好的市场经济、避免坏的市场经济；要建设以法制为基础的市场经济；要建设产权清晰的市场经济；要建立持续发展、公平与效率兼顾的市场经济。这一系列提法毫无疑问都是对的，更是十分美好的，但是，关于改革的讨论仅仅停留在这一层面，无法对当前许多领域停滞不前的改革提出理论上的指导。
　　第二，很多具体改革措施的讨论缺少方向性。比如说，关于个税改革，众多的讨论局限于起征点多少为宜，而忽略了许多更大的问题，譬如，征收个税的目的何在？中国经济体系中的二次分配主要是依赖个税体制来完成，还是依赖于其他领域的制度安排来实现？甚至于我们还可以问，到底中国经济需要进行多大程度的二次分配？关于财产税的讨论，往往局限于对增量部分收税还是存量部分收税，是对第一套房收税还是对第二套房收税。这些讨论显然是十分技术性的，它忽略了一些更为基本的问题，比如，房产税的目的何在？房地产业长期合理的制度是怎样的？更大的问题是，中国公共财政的收入基础是什么，是来自于国家长期持有的生产资料，还是对生产、流通环节或者是财富存量收税？中国的政府开支到底应该有多大？关于民营企业，大部分讨论集中于如何促进其发展，而更重要的是未来中国经济领域以什么样的所有制形式为最佳，是应该采取德国式家族与政府共同控制的企业模式、日本式的社会化持股方式，还是美国式大股东与金融市场共同协作掌控生产资料的模式？
　　第三，对于当代不同市场经济体制的比较研究借鉴得不够。很大程度上，我们的目光下意识地过多聚焦于美国式的市场经济制度。美国作为世界第一大经济强国，毫无疑问，有经济制度上的诱人之处，但是不可否认，美国也有非常明显的独特性，美国人素有“美国例外论”。更不用说，世界上还有其他相当不同而且非常发达成熟的现代市场经济体制，比如德国式的、日本式的、新加坡式的，这些都是我们进行下一轮市场经济改革的重要参照物，必须全面研究借鉴。
　　有限权威时代，改革的方式要改革
　　上述改革讨论中的三个问题，也许并不是最重要的。最重要的是，改革的讨论方式需要改革，因为我们已经进入了有限权威时代。有限权威时代，政府及其决策者正式的权力并不一定减少，但是决断力和执行力却明显受限，主要的原因是民众通过互联网以及其他媒体表达意见，形成了日益强大的舆论压力；另一个原因是现有体制内部利益的多元化，导致政府决策过程受到各方利益群体的游说，执行的过程受到各种掣肘。在有限权威时代，学者自己的权威也有限。如果说在某一问题、某一话题上，学者们似乎仍然具有较大的影响力，那往往是因为他们的观点附庸流行的思潮和社会舆论，与其形成了共鸣，而非反向的机制。
　　当前大多数改革讨论的基本出发点和落脚点，都是“应该如何改革”，其潜在的假设是，改革的讨论者本身就是改革的设计者和执行者，因此，在多数情况下，讨论者都是根据自己对于未来中国社会和经济的目标体制的理解提出改革建议的，而这种对未来中国市场经济目标体制的理解往往是基于个人偏好的。偏爱尊重个人自由、个人意志的分析者更愿意强调改革目标应该是市场主导的经济体制；相反，偏爱社会的公平和秩序而非个人自由和意志的论述者则强调，中国未来经济体制应该是政府干预下的市场体制。问题在于，在不少的讨论中，参与者的个人偏好是隐藏的，辩论的焦点集中在结论上。假设不同，结论是无法辩论的。
　　为什么说这些传统的、把个人对未来市场经济改革目标的理解设定为中国未来改革方向的做法必须要突破？原因非常简单：中国基本的社会政治格局已经从拥有一个相当权威甚至是绝对权威的改革设计者转向了改革者本身权威有限的局面。当今的中国社会，已经出现了包括政府在内的任何一方都不具有权威性的现实情况。今天的学者、政府部门、政府高层的决策者，都不具备以往改革中的那种权威性。
　　另一方面，中国社会所关注的利益已经相当多元化了。对比30年前，那时中国社会的阶层相对比较简单，有工人、农民、国家干部还有知识分子，而今天，这种简单的划分早已经不适用了。制造舆论、影响决策的，还有企业主、股民、有房阶层、无房群体、新进城的外来工，甚至还有部分境外人士。在这样多元化的社会里，不具有绝对权威的决策者要进行改革，就必须凝聚社会共识，获得社会上大部分人的理解和支持，而不是强行推出任何的改革。
　　而如何凝聚社会的共识、如何推进有意义的社会主义市场经济改革，这一问题已转换为如何识别社会上多数人的偏好，也就是说，如何识别推进社会改革的约束条件。换言之，今天讨论改革的方式，应该从“我认为改革应该怎么进行”转变为“今天的社会主体需要什么样的改革，社会的基本偏好和约束条件是什么，根据这些基本偏好和约束条件，如果我们进行了ABC式的改革，未来的后果将是XYZ，而这种未来出现的XYZ的结果是否能够符合社会的基本偏好”。换言之，学者的角色在转变，从给社会开处方治病转换为给社会列菜单，帮助点菜，即通过理性的分析，告诉社会公众和决策者，改革有什么选项，每一个选项未来的后果是什么，而这些后果与今天相比，根据民众的口味，是更好还是更坏。
　　笔者认为，这才应该是学术界对中国未来改革方向进行讨论的基本范式。
　　经济制度的社会禀赋：决定经济体制改革的基本变量
　　根据以上思路，我们讨论改革必须从社会的基本偏好和基本约束入手，不妨称其为中国改革的社会禀赋，就像自然条件的禀赋一样。这禀赋包括什么呢？概括地说包括三大变量。
　　第一大变量是民众的市场经济理性度。也就是指民众对市场经济的理解以及在市场经济中运行的能力。举例说来，民众在一个波动的资本市场中的运作能力，不同地区是完全不同的：香港民众明显比内地民众更理性，他们更懂得如何应对一个波动的股票以及房地产市场。即便是在中国内地，不同地区人群的市场理性度也是不一样的，江苏、浙江、福建等沿海地区百姓的市场理性程度明显比内陆地区要强。当然，这一点是不断演进的，因为知识在传播，民众在学习。
　　第二个变量是民众在社会秩序与个人自由之间取舍的偏好。关于这一点，哈佛大学经济学家安德烈施莱弗在他的著名文章《新比较经济学》中特别强调，不同的社会在社会秩序和个人自由度上的选择是不同的。人们一般认为，美国社会更强调个人自由，欧洲大陆国家如德国也许对社会秩序更加强调。而中国社会是怎样的呢？我们有理由相信，相对于美国，相对于西方国家，中国的民众更加注重秩序。当然，这里的社会秩序应该是广义上的理解，它不仅包括低的犯罪率，也包括收入差距和福利水平的差距，还包括各种各样经济波动带来的福利损失。在这个问题上，我们也可以认为，不同地区的中国民众偏好是不一样的。
　　影响社会经济体制的第三个禀赋性的变量，就是政府的能力，也就是说，政府能否有效地执行一套经济制度和经济政策。这显然是一个非常重要的变量。有的国家或地区的政府能力极强，比如新加坡政府，能够做到低腐败，比较高效地贯彻执行一套经济体制；相反，一些发展中国家的政府容易出现腐败和能力低下、执行力不强等情形。对于当今的中国而言，这也不能说是一个一成不变的变量。随着政治体制改革的推进，随着政府对民众负责任程度的提高，这一变量也会改变。同时，不同地区的政府能力也是不同的。
　　现代市场经济制度的三大维度
　　现代市场经济纷繁复杂，如何高度地总结现代市场经济制度的不同之处呢？综合已有的文献，我认为可以总结出三个基本的维度。
　　第一个维度是有关生产和交换的基本制度安排。
　　生产组织的制度安排也许是相比之下更为重要的。在此有千差万别的不同的制度安排，包括日本式的所有权高度社会化控制的模式，美国式的大股东通过资本市场操控的模式，欧洲大陆式的家族控制加政府干预的混合式模式。特别值得注意的是，生产组织的制度安排（往往被狭义理解为产权安排）往往是内生性的，是其他相关的制度安排所推衍出来的。以日本为例，由于遗产税极高，家族很难持有企业；以德国为例，由于资本运作往往受限，家族比较容易长期稳定地控制企业。
　　有关交易的制度安排，不同经济体也存在巨大的差别。极端的情况是计划经济体制，包括凭票供应、按人头分配。另一个极端是完全由价格决定的自由交易市场的制度安排。在这两个极端之间会有连续的、无穷的选择。限购或者限价就是比较接近计划经济的制度安排。另一个案例是，一般情况下，汽车市场被认为是完全的自由市场的交易，但事实上并非如此。试想，一个消费者想从国外直接进口一辆稍微特殊一点的车型（比如手动档的豪华奔驰轿车），这种交易往往不见得能如愿，因为政府在汽车产品的环保、安全等方面是有标准的，进口一个车型需要经过比较复杂的审批程序。
　　第二个基本维度是维系市场经济平稳运作的制度安排。
　　必须承认，现代经济具有内生的基本的波动性，这种波动往往是巨大的。金融危机就是明证。为了应对内生的波动，在这方面，现代经济必须有一系列基本的制度安排。
　　首先是公共品的厘清与提供。必须认定什么样的产品和服务是公共品，这些产品和服务因此要由国家来提供。在这方面，不同的经济体有不同的理解。比如，至今为止，英国与日本显然认为一些基本的新闻和媒体服务是公共品，因此，英国广播公司（BBC）与日本的NHK都是国家出资，政府监管；美国则没有这一传统。再比如，基本住房服务在新加坡被理解为具有公共产品性质，因此由政府直接提供，在美国则更多地被理解为私人产品。
　　是否应该进行收入再分配？是否应该通过收入再分配减少收入差距，从而为社会提供一个基本的和谐度？不同社会对于这一问题的理解可以完全不同，因此，相关的制度安排千差万别。福利制度同样是维持经济平稳运行的基本制度安排，这是上世纪初英国首先提出、在德国得到了大力推进的。一个基本的福利制度的建立，对于维系经济稳定是至关重要的。
　　公共财政也是维系经济平稳运行的基本性制度。这里又有许多具体的制度安排，比如，公共财政的收入基础是来自于国有企业还是来自于税收，国家要不要控制一部分赢利性资产，要不要控制一些非生产性的金融资产？
　　此外，宏观经济的管理体制，比如央行、证监会、银监会等方面的管理，对于现代市场经济来讲也是至关重要的，在这一点上，即便最保守的自由意志者也承认。米尔顿弗里德曼反复强调，在金融危机爆发之时，央行有天然的职责，必须大量印钞；而且，央行需要与财政部协调，而非孑然独立。再有，维系经济运行的制度安排是市场监管，其中涉及的问题包括对相关的金融机构是否要在很大程度上进行监管，对它们的资本量、风险程度是否要不断监控，甚至是征收惩罚性的税收等。
　　第三个基本维度是利益冲突的解决和权利分配的机制。
　　经济中的各个利益体之间不可避免地会产生利益冲突，这些冲突不可能完全通过市场的价格机制以及友好协商的途径来解决。即便科斯也认为，要维系市场运行，必须要有一个有约束力的法庭做背景。权利分配与此密切相关，谁拥有什么样的权利决定着交易双方如何进行协商，这也是科斯反复强调的。事实上，科斯定理的要点就是强调权利分配的重要性，也就是说，只有在把权利划分清楚的情况下，同时存在公正的第三方合同执行者，市场双方才有可能进行有效的协商谈判，从而达到帕累托最优的结果。
　　在这方面，需要特别强调法制的作用。法制在中国有一种被神化的趋势，认为法制是万能的。这值得仔细研究。法制本身不可能在真空中运行。在现实中，两类群体是法制的占优者。一是市场上的强势群体或者说有财富的阶层，他们往往在法律上是占优的，因为他们可以雇佣最优秀的律师以及利用相关资源打赢官司。二是政府，他们往往是法律体制上的强者，普通民众很难告赢政府。所以，法制的正常运行必须要有一套相关的体系来维系，尤其是需要通过一定的监管来维系，比如通过政府的监管来约束社会上高财富阶层影响法制的强大能力；同时，也有必要通过公众媒体等公开的方式，以及政府分权的方式，来约束政府在法制体系里天然的优势。
　　法制的另一个重大问题是谁来立法。在这个问题上，不同国家有不同的处理方式。英美体制下，立法权很大程度上是下放给法院和法官的；而在欧洲大陆，立法的权力是由政府部门代表国家来实现的；中国目前的立法也基本上是由政府部门来主导的。这种政府主导的立法的缺陷，我们已经看到过不少。
　　中国社会需要什么样的经济改革
　　要讨论这一问题，我们必须先厘清中国经济制度的社会禀赋。在对市场经济的理性度方面，中国的社会禀赋仍然处于演进的过程中，普遍说来，中国民众不如有长期市场经济经历的发达国家的民众理性度高。而在对秩序以及个人自由的偏好上，中国民众由于几千年的封建传统以及儒家文化的熏陶，应该说比美国等国民众更加偏向于社会秩序。同时，中国政府的执行能力在不同地区、不同领域也是参差不齐的，比如说，在高考方面执行力度比较强，腐败比较少，其他方面远非如此。
　　给定这些社会禀赋，中国需要什么样的经济体制改革？首先，需要开阔视野，把目光从美国式现代市场制度，扩大到欧洲大陆（尤其是德国、荷兰）及亚洲（日本、韩国、新加坡等）等地发达国家的经济体制。在一些重点领域，包括大企业所有权和控制权安排、住房、商业银行、基本福利制度、教育培训等方面，需要比较系统的分析研究和借鉴。与美国相比，这些国家的经济制度禀赋在不少方面和中国更接近一点，因此需要仔细研究。
　　其次，一个应该没有太大争议的结论是，中国的改革首先应当大幅度地放权，应该由各个地方根据自己的情况、因地制宜地推行自身的改革。由于不同地区的经济制度的社会禀赋差距很大，因此，不同地区的政府应当积极探索适合自身的改革方向。比如，土地所有权问题，江浙一带的农村居民的市场理性度比中西部高，不妨先行一步。
    一个简单的推论是，依赖立法搞改革不一定是最符合实际的。中国作为一个大国，各地的社会经济禀赋差距巨大，全国一刀切，立法搞改革，即便是所立之法律可以执行，其效果不一定是好的。
　　再次，中国的经济体制改革应该有足够的应变能力。改革不可能是一蹴而就的，而且，中国百姓的社会禀赋是在不断演进的，市场理性程度是在不断提高的，对社会秩序与个人自由的偏好也是不断改变的，政府的执行力也是会不断改变的——改革本身事实上就在不断推动政府的执行力提升，因此，中国在改革中需要更加强调制度的灵活性而非僵化性。
　　因此，一个基本的结论是，今天的改革需要开阔思路，下放权力，由地方根据自己的情况探索自己改革的方向，从而以一个分权的、不断演进的改革方式，取代一个自上而下、一刀切的改革方式。这样也有利于企业在不同的地方之间有可选择的余地，而企业的选择有助于地方提升改革的积极性与效率。