李炜光：厘清财政权力的边界

亚平

2012年8月5日，预算法修正案草案二审稿征集意见截止。到8月4日晚，在全国人大法律草案征求意见系统中，征集到的意见超过30万条，超过了个人所得税法修正案收到的23万多条意见。公众对“经济宪法”关注度非常高。
　　前段时间参加学术会议，学者们的一个普遍看法是，从1998年开始的公共财政体制建设受到的挑战越来越大：政府汲取财富的能力十分强大顺畅，但对“花钱”的过程还没有形成强力约束。预算法修改较慢，人民代表大会对财政预算的控制监督推进还不够。如今，庞大的财政收入推动着政府的职能和规模越来越大，财政资源的错配和浪费现象不少，背后反映出的深层次问题需要解决。
　　权由责生，税由责定
　　人们经常谈论如何实现政府职能，却很少问这些职能是从哪里来的。简单说，政府职能是其行政权力的组成部分，它来自政府的公共责任规定，而公共责任则来自公民委托和授权。只要政府存在一天，就必须依法做某些事，同时不能做某些事。
　　“责任”意味着，某些事无论政府愿不愿意，都必须去做，否则就要被责备甚至追究。公共责任是保护和促进国民利益的职责与任务，不可推卸，更不可倚据权力站在公民利益的对立面。在现代社会中，政府权力被界定为公有物，任何人也不能据为己有。谁想掌握权力，必须经法定程序公正、公平、公开地来获取。谁获得权力，都必须承担起法定的公共责任。
　　财政权力的行使，关系每个公民的意愿和福祉，件件都是政府必须认真对待、精心承担的公共责任。公民纳税不是为了供养一个统治自己的政府，而是为了寻求更大的自由，收了税的政府必须承担起相应的公共责任。
　　政府所拥有的处理财政事务的权力不是天生的，必须纳入宪政民主的运行轨道。有授权才有支配资源的权力，无授权则无支配资源的权力。当财政权力被授予出去时，国家还应建立一种完善的以权力制衡权力的机制，如公共预算的外部政治控制机制，它包括公民参与机制、立法机构独立审计和全程监督的机制，预算过程和绩效接受人民代表大会甚或更大范围的讨论、问责和纠错。只有经过制度严格限定的权力，才可确保税收用之于民，才可承担起为社会提供公共服务的诸般责任。
　　但在现实生活中，责任和权力不一定对应，往往是权力很大的政府，责任担当却很小；而另一些责任担当很大的政府，权力却被该国的法律看得死死，并不显得很大。在现代民主社会，人民是国家的主人，没有高高在上的“官员”，只有不能享受任何特权的“政治代理人”，行使职权的目的只是增进社会公共利益，不存在上对下的、单向的“恩赐”，而是体现出一种资源交换的关系和互利互让的行为，实质上属于委托—代理的契约关系。
　　在一个健全的社会里，公众对政府职能的期待是：维护秩序而不是营造恐怖，捍卫权利而不是制造奴役，造福大众而不是巧取豪夺。在一个制度环境不大健全的社会里，政府不做某些事或不履行某些“职责”，对社会来说可能更好一些。
　　权责对应是二次分配的基础
　　虽然，我国近代有许多优秀的学者对政府职能问题早就有清醒的认识，如谭嗣同、梁启超等，可是，近些年我国财政学者对财政税收的理解，却在近代革新人士的理解水平上有所倒退。我国学者受计划经济时期“大政府”、“总枢纽”财政观的影响至深，至今难以摆脱。其所理解的财政职能，是“分配”和“监督”，市场改革后，又补充进“调节职能”，计划经济的色彩仍未祛除。
　　市场经济中的一个基本事实是，由市场决定的初次分配，其结果在客观上存在着不够平等的问题，表现在财富、教育水平、技能等等方面，而且资本收入的分配比劳动收入的分配更加不平等。
　　导致分配不平等的主要原因，有财产继承权的差别，有劳动能力的差别。这种不平等是市场竞争经历起点和过程之后所导致的结果，是人们必然面对的现实。
　　一些人认为，这种不平等如果太大，会导致“不好”的后果：贫富阶层对立、财富的浪费、社会冲突、低收入群体得不到社会其他成员的帮助而自暴自弃等。于是，很多看重“公平”的人都希望政府能通过财政收支活动，进行全社会范围的二次分配。政府的独特地位使它拥有强制性征税的权力，能有效地再分配。
　　政府的再分配功能，是对穷人提供福利，这方面也可以找到很多例子，如义务教育、社会保障、公共医疗、住房补贴等。
　　只有从国家福利的角度来理解政府的再分配职能，而不是通过“计划经济”或“斗地主”等行政手段直接干预财富分配方式，政府的再分配职能才可能有合理性。
　　即使这种再分配职能，也不是没有前提的，只有在宪法的“元规则”下，政府才可获得运用再分配权力的合法性，也才可能使再分配过程少受“额外”干预，达到比较好的结果。
　　政府的财政功能不是一成不变的，因为政府面临的政治经济形势在变，它所承担的任务和职责在变，财政的功能也随之而变。在皇权专制社会，财政就是为巩固皇权统治服务；计划经济时代，财政就是无所不做、无所不包的“全能财政”；而在市场社会，财政的主要任务就是为社会提供公共服务，改善国民福利。
　　除了提供公共服务，政府没有其他存在的理由。这时候的财政功能，显然就与前市场社会完全不一样了。如果政府仍置自己应尽的公共责任于不顾而继续在“生产建设”上耗费资财，是对自身职能的误解。功能定位被误解，会导致错误的资源配置，而巨量资源的配错迟早会造成难以承受和无可挽回的公共损害。
　　现代社会需要好政府，而好政府的标志，就是能对社会承担起公共责任，即提供最大的公共福利，维护人权、公民权和私有财产权。只有接受宪政规制、知晓权力边界在何处、正确界定自己的责任并认真履行好上述公共职责的政府，才能得民心，担承起社会长治久安的重任。