李剑虹：中国近代宪政史回顾与反思（1898-1949）
中国近代宪政史回顾与反思（1898-1949）
李剑虹
导 言
风云激荡的二十世纪已然成为历史，上一世纪是中国这个东方古国发生剧烈动荡与深刻变化的一个世纪，而其最大的遗憾，莫过于在上世纪前半叶数度与宪政民主失之交臂，以至于整个民族在后半叶付出极其惨重的代价！早在清王末期，即十九世纪末，从体制内到体制外，都涌现出一大批志士仁人，他们以在中国实现宪政民主为毕生追求目标，为此前仆后继，牺牲奋斗。中国是亚洲地区最早建立起“共和国”的国家。从上世纪初至今，中国共产生过13部宪法草案和宪法。然而时至今日，除台湾和港澳少数地区率先实行宪政民主制外，广大的中国大陆地区人民依旧徘徊在宪政的大门之外，与世界潮流相隔绝。沉思百年中国行宪史的屈辱与光荣、苦难和奋争，当有益于未来的中国宪政转型与宪政政体的最终实现。
须加以说明的是，笔者并非法律及历史学界专业人士，在此仅就笔者阅读到的有关资料，作一梳理介绍，并加以自己的认识，亦为时间不充裕的网友了解这一段历史提供便利。由于个人学识和掌握的资料所限，疏漏之处在所难免，敬请各位方家指正。
据陈奎德先生《中国的宪法与宪政》，1949年以前，中国曾先后产生过七部宪法及宪法草案：1、清末《钦定宪法大纲》(1908年)2、辛亥革命南北议和产生的《临时约法》(1912年3月11日) 3、袁世凯主导的《天坛宪草》(1913年10月30日) 4、《曹锟宪法》(1923年) 5、蒋介石主导的《中华民国训政时期约法》(1931年) 6、《五五宪草》(1936年5月5日) 7、《中华民国宪法》(1946年12月25日）
以下将主要以此为线索，分述其产生背景和要义，总结各阶段之经验教训。
一、清末“预备立宪”与《钦定宪法大纲》
清末“预备立宪”，是伴随着辛亥革命之前的晚清十年“新政”，由体制内外一批矢志改革、锐意图强的“立宪派”极力促成的一次得到统治者认可的、自上而下的和平宪制变革。以往由于意识形态的粗暴干预，官修“正史”对此均采取轻描淡写的态度，或以“预备立宪”只是变中国为“君主宪制”，没有打倒皇帝，而斥其为“反动”或“垂死挣扎”，而对诸如“太平天国”、义和拳之流“暴民政治”却大加褒扬。直到近年，这一段历史才被民间学人重新检视，做更深入细致的探寻研究，以期为中国未来宪政转型寻找某种“本土资源”。
（一）史实背景：
自秦以来，中国大部分历史时期实行高度集权的君主专制统治，君主拥有“绝对权力”，集立法、司法、行政、监察、军事等各种权力于一身，任何对皇权和专制统治的怀疑和非议，都会遭至残酷镇压。
尽管在种种“高压”之下，历代仍有一批先知先觉的知识分子，他们本着“以天下为己任”的社会良知，反思“正统”文化，抨击君主专制，如古代中国一直存在的“虚君”、“非君”思想，从春秋孟子的“民贵君轻”，到魏晋鲍敬言的“无君论”，直至宋元邓牧的“君为害论”，都对“至高无上”的君主提出了抨击。至明清之际，李贽以“贬尊抑圣”的方式对君主提出严厉批评，认为无论是君主或圣人，都是一般人，“既不能高飞远举”，也常怀“势利之心”，人类天然平等，但个性各异，趋利避害，人人皆同，“圣人所能者，夫妇（在此指百姓）之不肖可以与能，勿下视世间之夫妇为也。……夫妇所不能者，则虽圣人亦必不能”，告诫人们“勿高视一切圣人也”。黄宗羲在其名著《明夷待访录》中指出：君主“视天下为莫大之产业，传之子孙，受享无穷”，“使天下之人不敢自私，不敢自利，以我之大私，为天下之大公”，“荼毒天下之肝脑，敲剥天下之骨髓，离散天下之子女，以奉我一人之淫乐”，“天下之害者，君而已矣”，非常鲜明地将君主专制制度指为一切罪恶之根源。唐甄《潜书》认为：“自秦以来，凡为帝王者，皆贼也。”“杀一人而取其匹布斗粟，犹谓之贼，杀天下之人而尽有其布粟之富，而反不谓贼乎？”王夫之指出：“天下者，非一姓之私也。……一姓之兴亡，私也；而生民之生死，公也。”
值得注意的是，明清之际这股怀疑、揭露、批判专制制度与倡导平等、民权思想的人文思潮，早于卢梭《社会契约论》等的问世，欧洲十八世纪思想启蒙运动此时尚未产生。现在有人声称“民主”是源于西方的东西，不适合中国，实际上我们从黄宗羲等人的思想中完全可以找到符合现代民主政治理念的雏形成份，如人民权利、权力制衡与监督、代议制等内涵，比如黄宗羲主张“设学校以公是非”，试图将“学校”作为行使监督、判断是非的机构，以达到“天子之所是未必是，天子之所非未必非”；他主张“置相”以分君权，提出恢复宰相制度；主张官吏参与治国应“为天下，非为君也；为万民，非为一姓也。”认为不能由君主一人专断。黄宗羲的民主思想对后世的梁启超和孙中山等人都曾起到很大的思想启蒙作用，二人都曾秘密印刷《明夷待访录》，并广为散发。
与人文启蒙思潮同时兴起的是反对理学空谈、主张实用的经世实学，加之明中叶出现的资本主义萌芽，至明清之际面临着一个绝好的发展契机，如果不是外力干扰，按照明清之际所出现的提倡经世致用、思想解放、个性自由的方向走下去，中国很有可能与西方社会一样，很快步入资本主义高速发展阶段。然而历史不容假设！随着满清这个奴隶制游牧民族的入关侵吞中原，明清之际大规模的思想解放运动被清王朝一系列高压政策无情打压，正常的社会发展受到外力阻挠而迅速中断，思想文化界遭受致命打击，学风迅速转向远离政治的训诂考据一途。
康、雍、乾数朝大兴“文字狱”，以铁血手段垄断意识形态，压制言论与思想学术自由，将“大一统”式君主专制政体发展到极至！但随着近代以来西风东渐，多年闭关自守的“大清帝国”被鸦片战争的枪炮轰开了国门，在与西方列强的“对话”中，泱泱“中华大国”竟是如此不堪一击！1894年甲午中日海战，中国惨败于东邻小国日本，“洋务派”主将李鸿章苦心经营数载的“北洋水师”全军覆没！受此刺激，光绪帝在各界呼吁下决意变法，于1898年6月11日颁布《明定国是诏》，“戊戌变法”正式开始。随后的百日内，政府总共颁布了三十多道诏书发布改革政令，在军事、经济、政治、文化各个方面发动了维新运动。
尽管此次变法前后仅持续103天，但它涉及政治、经济、军事和思想文化各个领域，是一次影响深远的政治变革。在满清二百余年专制集权严酷统治下，民众首度获得一定程度的言论、出版、集会、结社自由，私人企业首次获得法律承认，民权思想得以传播，民间开始办报。尤其是，康有为在第二至五次上书中，均提到“立宪法、设议院”的政治主张，维新人士曾推荐英国传教士Timothy Richard为光绪帝的顾问，并准备请日本前内阁总理大臣伊藤博文为客卿。因此可以说，中国最早提倡西方民主宪政思想、并推行民主政治的，是这批参与“戊戌变法”的有识人士。
由于变法触及当权顽固派既得利益，这些人以“维护祖制”为名，利用慈禧太后不甘失去权力的心理，鼓动其掣肘皇帝，阻挠变法。9月21日，慈禧太后发动政变，囚禁光绪帝，处决谭嗣同等“戊戌六君子”，再度垂廉听政。康有为、梁启超等被迫流亡国外。“百日维新”宣告结束。
富有讽刺意味的是，“戊戌变法”失败后仅仅两年，即1901年初，被八国联军炮火赶到西安“西狩”途中的慈禧太后，于1月29日发布了第一道变法上谕，其中道：“法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张，着军机大臣，大学士，六部九卿，出使各国大臣，各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修。各举所知，各抒已见，通限两个月，详悉条议以闻。”在内外压力之下，连慈禧本人也意识到，不改革中国没有出路。为挽救王朝危亡，化解内外危机，两年前血腥镇压“百日维新”的慈禧太后，不得不推行“新政”。“新政”主要包括三个方面的内容：练兵——裁汰制兵练勇，编练新式陆军；筹饷——振兴商务，奖励实业，谋求解救财政危机；育才——废科举、办学堂、派留学生。
此次的清末“新政”，持续了整整10年，直至辛亥革命爆发。
令人感到讽刺和遗憾的是，辛亥革命之前的这10年，却是近百余年中国历史上公民自由度提高最快的时期之一，具体表现在：
一般民众的经济自由度大为提高；现代教育体系初步建立；现代法律体系和司法制度逐步确立，民主政制初见端倪。
在清政府推行“新政”同时，朝野掀起了一场“立宪运动”。1904年2月19日，署云贵总督丁振铎，云南巡抚林绍年曾联电奏请变法，说中国面临极其危险之局面，要想挽救，“惟有急宣上谕，誓改前非”，迅告各国，“一切尽行改革，期于悉符各国最善之政策而后已”。
不久，日俄战争爆发。江浙立宪派人士张元济、张美翊、赵凤昌和张鹤龄以及盛宣怀的幕僚吕景端等进行了紧急磋商，开始了“奔走运动”，他们“诚恐日后各国大会和构和，始终置我局外，尽失主权”，首次提出了遣使分赴各国的问题。此后岑春煊、铁良、端方、赵尔巽、魏光寿、袁世凯、张之洞、丁振铎、吕海寰、盛宣怀等满汉官员等纷纷就上述问题上奏朝廷。四月出使法国大臣孙宝琦又奏请立宪。社会名流张謇在1903年下半年赴日考察归来后，就立宪问题多方奔走联络。1904年7月，张謇和张之洞的幕僚赵凤昌印制了日本明治宪法的译本分送一些宫廷要人，并转呈慈禧，据说慈禧表示赞同。
1905年6月，日本与沙俄为争夺在中国东北地区的利益的日俄战争中，日本获胜。——君主立宪制的东方小国日本战胜了农奴制的传统欧洲大国沙俄，给中国社会各界以强烈的刺激，人们普遍认为：“日俄之役，非军队之竞争，乃政治之竞争。卒之日胜而俄败，专制立宪，得失皎然。”“此非日俄之战，而立宪、专制二政体之战也。”尤其日俄战争后不久，俄国宣布预备立宪，进一步激起中国要求立宪的社会舆论，认为颁布宪法召集国会已刻不容缓。实行立宪已为大势所趋。
6月4日，在日本战胜俄国前夕，袁世凯、张之洞以及两江总督周馥联名上奏，要求立宪。7月慈禧太后在召见大臣时表示：“立宪一事，可使我满洲朝基永久确固，而在外革命党亦可因此涡灭，候调查结果后，若果无妨碍，则必决意实行。”并决定派载泽、戴鸿慈、端方、徐世昌、绍英为考察政治大臣，考察日、英、美、德、法、奥、意、俄、比九国政治。原定9月24日出发，因临行革命党人在北京正阳门火车站行刺，行程被迫推迟。后徐世昌另有他任，绍英受伤未愈，乃改派李盛锋、尚其亨代之。是年底终于成行。
五大臣到达日本后，便上书朝廷，盛赞日本的立宪政治，认为日本所行之宪法，是参考了欧洲宪政的结晶，至为致密。
1905年9月2日，满清政府废除科举制。1906年7月，五名考察政治大臣除李盛泽留赴比利时出使大臣任以外，其余四人带着八十余名随员，携大量文献资料回国。他们共出洋考察了六个月，先后访问14个国家，通过亲眼所见，亲耳所闻，他们初步认识到专制封闭乃是中国落后之根源，中国要富强，就必须同各国作横向比较，不能坐井观天，夜郎自大。最后得出结论：东西洋各国之所以日趋强盛，“实以采用立宪政体之故”；中国之所以落后挨打，“实以仍用专制政体之故”。当此霸国主义时代，中国若想生存，富国强兵，“除采用立宪政体之外，盖无他术矣。”（《请定国是以安大计折》，《端忠敏公奏稿》卷六，一九一八年版）
回国后，他们曾多次受慈禧召见，一致建议中国实行宪政。载泽认为：东西各国富强“莫不以宪法为纲要”，中国新政“卒未能成效者，则以制治之未得其要也”，要收自强之效，防止革命，舍立宪而别无他途。戴鸿慈、端方上折建议：宜效日本明治维新之先例，预定立宪之年，先下定国是之诏，使官员和人民预为准备。国是诏中应该明白宣示：（一）“举国臣民立于同等法制之下，以破除一切畛域”；（二）“国事采决公论”，国家先设临时议政机关，地方酌行议会；（三）“集中外之长，以谋国家与人民之安全发达”，在学术、教育、法律、制度各方面，均要采取外国的长处；（四）“明宫府之体制”，宫廷与政府体制划清，皇室经费与国家经费分开；（五）“定中央与地方之权限”，并先行演习地方自治；（六）作好实行预算决算的准备。这六件事应“宣示天下，以定国是，约于十五年至二十年，颁布宪法，召议员，开国会，实行一切立宪制度”。于是清廷下定决心，实行“宪政”。
在此前后，顽固派势力反对甚殷，认为立宪会造成皇权的削弱，利于汉人养虎为患。考察政治大臣归国前，一些反对派就明里暗里进行破坏，有的公然上折为专制制度辩护，说中国积弱不在于专制，相反，“其病总由于君权之不振”，立宪“施之我国，则有百害而无一利”。考察政治大臣回国陈奏以后，反对派坐立不安，有的阳为赞成，阴为反对；有的则赤裸裸地否定立宪，声称“立宪，弊政也，主张平等者之莠言也。果实行之，行将不利君，不利国，不利官，而民气日嚣，不可复制。”（《清末筹备立宪挡案史料》上册）
针对反对派的责难，载泽于8月23日单独上奏，指出“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”，“盖宪法既立，在外各督抚，在内诸大臣其权必不如往昔之重，其利必不如往日之优，于是设为疑似之词，故作异同之论，以阻挠于无形。彼其心非利有所爱于朝廷也，保一己私权而已，护一己之私利而已”，立宪则“皇位永固、外患渐轻、内乱可弭”。针对反对派说人民程度不足，不宜行宪，载泽道：“不知今日宣布立宪，不过明示宗旨，为立宪之预备。至于实行之期，原可宽立年限”；针对“立宪利汉不利于满”，载泽反驳：“方今列强逼迫，合中国全体之力尚不足以御之，岂有四海一家自分畛域之理？至于计较满汉之差缺，竞争权力之多寡，则所见甚卑，不知大体者也”，“不为国家建万年久长之祚，而为满人谋一人一家之私有”，“忠于谋国者决不出此”（《清末筹备立宪挡案史料》上册）。
载泽的据理力争得到朝廷许多大臣的大力支持，当时袁世凯、周馥、赵尔巽和奕劻等都是立宪派的积极支持者。时人评论载泽23日上折曰：“吾国之得由专制而进于立宪，实以此折为枢纽”。
慈禧此时最关心的是四件事：“一曰君权不可侵损；二曰服制不可更改；三曰辫发不准剃；四曰典礼不可废。”
8月25日，戴鸿慈，端方又奏请改定官制，并提出八项具体改革意见：略仿责任内阁，以求中央行政统一；划分中央和地方权限，地方重要衙署皆设辅佐官（次官），中央各部主任官（长官）事权应当统一；调整中央机构；变通地方行政制度；裁判，税收官员独立；取消吏胥，代以书记；重新制定任用、升转、惩戒、俸给、恩赏诸法及官吏体制。同日，朝廷命醇亲王载沣，军机大臣奕劻、瞿鸿暨、荣庆、鹿传霖、铁良、徐世昌、政务处大臣张百熙、大学士孙家鼎、王文韶、世续、那桐和参预政务大臣袁世凯阅看考察大臣条陈的折件。
8月27日，慈禧召见袁世凯，袁面奏先组织内阁，从改革官制入手。戴鸿慈，端方奏请设立编制局，制定官制。
8月28日，受命阅看考察政治大臣折件的诸大臣讨论是否实行立宪。军机大臣奕劻认为：立宪有利无弊，符合民意，应从速宣布。反对者提出：中国情势与外国不同，实行立宪，必至执政者无权，坏人得栖息其间，为祸非小；人民不知要求立宪，授之以权，不仅不以为幸，反而以分担义务为苦；实行自治，坏人便会掌握地方命脉，非常危险。立宪派官员认为：国民程度的高低全在政府劝导，如坐等提高，永远不能立宪，只有先事预备立宪，诱导提高国民程度；正因中外情势不同，才定为预备立宪，而不是立即实行。曾经在戊戌变法中背弃“维新派”的袁世凯此时则坚决主张立宪，甚至表示“官可不做，法不可不改”，“当以死相争”。
辩论结果多数同意改为立宪政体，从改革官制入手，预备立宪。
1906年9月1日，慈禧公布《仿行立宪上谕》。这道“上渝”，可以说是清末预备立宪的“总纲”。其要点有三：首先，预备立宪的原则，是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，这表明清廷从一开始就紧紧控制了立宪的内容和进程，一切都是根据清王朝统治者的意志和“需要”来进行的；预备立宪的目的，是“以立国家万年有道之基”，也就是说，是为维护清王朝的统治；其次，预备立宪的步骤，是先从官制改革入手，理由是：“规制未备，民智未开”，故须改革官制以除积弊，广兴教育以启民智，厘财备武以资立宪之基；第三，待预备工作初具规模，再为妥议立宪之期，期限长短俟机而定。
在立宪问题上，一些顾问告诫慈禧，只有英国、德国或日本模式的政体，才能保障皇室特权。
1907年9月9日，慈禧又派三名考察政治大臣，分赴英、德、日考察，最后朝廷根据各次考察报告，认定英国制度不切实际，不能仿效，因为它是建立在英国传统之上，没有成文宪法。实际上英国制度对于君权有严格的限制，也不合清廷胃口；德国普鲁士宪法虽然已有典章，但仅仅在帝国议会通过后就立即施行，清廷认为是强加于皇帝，不尊重皇帝的最高权力；只有日本宪法，既已集编成典，又绝不侵犯皇家特权，事先既不受公众审查评论，皇帝公布宪法时还象是给国民的“恩赐”。事实上，当时日本的政体被后人称之为“伪立宪绝对主义”(信夫清三郎著《日本政治史》)，是传统神权体制和家长制与宪法在形式上的嫁接。此外，日本的成功和强盛对当时的中国有极大的诱惑力，由此，不能不使他们觉得日本模式是一条终南捷径。所以慈禧决定采用日本式宪法，全面保留皇帝特权。他们在此基础上，采取立宪政体，实施“钦定宪法”，此后的宪政改革秩序、宪法以及中央政府机构的设置等都“事事步趋日本”。
清末的“预备立宪”，主要涉及三个方面的内容：
一是行政改革，包括司法改革、教育改革，其核心是官制改革；
二是设立“宪政编查馆”和“资政院”及各省“咨议局”，其中宪政编查馆起草宪法及起草或核议各项法律、章程、制度，1908年颁布的《钦定宪法大纲》就出自这里；资政院和各省咨议局作为设立议院的基础预设，对于打破专制体制、试行民主政治，发挥了重要作用，为本世纪初的中国民主化进程立下汗马功劳。虽然在清廷的强权下无法实现其全部预想。
1907年9月，清政府下令设资政院。1910年10月，资政院召开了第一次常年会。第二次常年会是在宣统三年九月一日（1911年10月20日），即武昌起义爆发后十天召开的，这次会议直到选举出袁世凯为内阁总理大臣闭会，后来资政院被正式的国会代替。
1907年10月19日，清廷下谕命各省设立咨议局。1908年7月22日，清廷批准颁布宪政编查馆同资政院拟定的《各省咨议局章程》及《咨议局议员选举章程》，并下谕要求各省督抚奉章后一年内一律办齐。
地方咨议局的成立，突破了以往封闭式的政权结构，削弱限制了地方长官的专制特权，它标志着人民参与管理国家政治生活的开始，也是清朝政治制度开始民主化的一个起点。尽管清政府的地方咨议局还没有西方议会那样完全的立法权，带有过渡临时性质，但毕竟是初级形态的代议机关，具有一定的独立性，不经其决议，中央和地方政府不能颁布法律；国家与地方的预算，决算，税法，借贷外债，民众的负担等等，都要经其通过认可；并有权纠举弹劾各级行政官员。这些都具有西方地方议会的一些初步特征。还在一些地方出现了中国最早的自由竞争的选举，进行咨议局议员选举，并在此基础上召开咨议局第一届会议，选举正副议长。尽管初次选举在一些地方出现了投票不踊跃，候选人由督抚指派，以及“一票买百金者”的现象，但其作为在中国的第一次选举，主流仍然是值得肯定的，如张孝若记载江苏的选举情况：“当时议员从各地当选，差不多完全是人民的意志自动的认为优秀可靠，就选他出来，拿最大的代表责任的地位加在他的身上。努力于金钱的作用的运动，在那时竟没有人利用，也没有利用的人。那当选的议员，也人人自命不凡，为代表民意力争立宪而来，拿所有的心思才力都用在这带来的责任上边。”（张孝若《南通张季直先生传记》）曾任选举监察员的王锡彤认为河南的选举“大致尚多公允”。（王锡彤《燕像萍踪》）钟才宏先生回忆湖南桂阳某州复选情况说：“规定名额为议员三名，初选为五倍之。……在初选十五人中，桂阳州占十名，事实上可以垄断选举。然投票揭晓，余与桂阳某君同获四票，居第三位，依例应抽签决定。但该州人士自动放弃，因该州已获议员二名，故以第三名议员应让于蓝山人士，即嘱事务人员依此呈报。……当时之选举颇为规矩守法，绝无舞弊情事，亦可谓人民尚未重视选举之竞争。”（转见张朋园《立宪派与辛亥革命》）这表明清政府的立宪改革是有一定实绩的。 三是实行地方自治。府厅州县和城镇乡尝试建立地方自治制度。
清政府宣布“仿行宪政”和对中央官制进行改革后，“预备立宪”的另一项主要实质的改革是颁布了中国第一部宪法，1908年8月27日宪政编查馆和资政院将《宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》及《逐年筹备事宜清单》上奏，当天即经批准公布。
作为中国历史上第一个宪法性文件，1908年的《钦定宪法大纲》是一个充满了清廷在君权问题上矛盾态度的文件，《宪法大纲》共23条，其中竟有14条是有关“君上大权”的。其中对君主权力的恋栈、索求以及唯恐丧失权力的恐惧，远远超过了日本明治宪法，尽管日本当时已是世界上最严厉的君主立宪政体了。
但是无论如何抓权不放，总算是给臣民设定了一些权利，也限制了部分君权，比如《宪法大纲》中规定：“臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版、结社等事准其自由”；“臣民非按法律所定，不加以逮捕、监禁、处罚”等等，另外还有一些规定将司法权划归“审判衙门”，实际上取消了皇帝的最高审判权。尽管它离宪政的要求还很远，但在中国宪政史上毕竟迈出了艰难的一步。
《钦定宪法大纲》颁布以后，清廷规定了长达九年的“预备立宪时间表”，计划于1916年举行全国选举，1917年才召开国会。
但是，历史已经不愿意给清廷这一缓冲时间了。
关于清末宪政，萧瀚评述：“由于立宪派出于策略的考虑而将宪政实质上限制皇权的核心思想隐而不发，致使清廷是在被连哄带蒙的状态下，步入宪政的险地。等到它一旦开始按照宪政模式进行运作时，便发现自己的权力处处受制，最终由于其认清了立宪的目的而屡屡违‘宪’去达到不放权的目的，致使这场运动变成了结果上的欺骗，从而把自己送上革命的祭坛。”
1908年11月14日、15日光绪与慈禧几乎同时去世，中国的政治局势迅速走向两极化。
一方面，在准备立宪的前四年所采取的改革措施和营造的气氛已经吊起了社会的宪政胃口。1909年10月，各省咨议局第一次会议开幕，该会已对朝廷造成压力。1910年，立宪派在国内3次发动国会请愿运动，要求速开国会，颁布宪法，缩短预备立宪期。同年10月，举行资政院会议。从某种角度讲，当时的资政院已经接近西方的议会。而且，“政党政治”已成为议员们的热门话题。还出现了中国历史上的第一批合法政党。这就标志着地方与中央的准议会已经准备分享和行使自己的权能了。
而在另一方面，慈禧死后，清廷不仅未逐步开明化，反而在失去权力的恐慌中加速走向保守和偏执，把维护朝廷视为头等大事，无视社会人心的变化，顽固地坚持满族贵族统治集团的特权。民间与朝廷南辕北辙，两股相反方向的力量在撕裂中国。人民终于失去耐心。
1911年10月10日，随着辛亥革命一声炮响，延续了260余年的清王朝走向灭亡，中国两千多年的君主专制制度在形式上宣告终结。立宪派人士意图通过清廷主导的和平变革方式缓步推进中国走向宪政之路的努力归于失败。
（二）《钦定宪法大纲》与《十九信条》
清政府于1908年8月27日颁布的《钦定宪法大纲》是中国历史上第一个宪法性文件，依据天林《清末“预备立宪”在中国历史上的地位》等资料介绍，该《宪法大纲》只有“君上大权”一章，后附臣民权利义务。
“君上大权”共有十四条，即：
1、皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴；
2、君上神圣尊严，不可侵犯；
3、钦定颁布法律及发交议案之权，凡法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行；
4、召集、开闭、停展及解散议院之权；
5、设官制禄及黜陟百司之权，用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，非议院所得干预；
6、统率海陆军及编定军制之权，凡一切军事，皆非议院所得干预；
7、宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权；不付议院议决；
8、宣布戒严之权；
9、爵赏及恩赦之权；
10、总揽司法权，委任审判衙门，遵钦定法律行之，不以诏令随时更改；
11、发命令及使发命令之权，惟已定之法律，非交议院协赞，奏经钦定时，不以命令更改废止；
12、议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用，惟至次年会期，须交议院协赞；
13、皇室经费由君上决定，议院不得干预置议；
14、皇室大典由君上督率皇族及特派大臣议定，议院不得干预。
所附“臣民权利义务”共九条，主要是：臣民有合于法律命令之资格者，得为文武官吏及议员；在法律范围内，有言论、著作、出版、集会、结社自由；非照法律规定，不得加以逮捕，监禁，处罚；可请法官审判呈诉之案件；财产及住宅无故不加侵扰；有纳税，当兵义务；赋税非经新定法律更改，悉照旧输纳；遵守国家法律等。
同时颁布的《议院法要领》共十一条，主要内容：议院只有建议之权；财政支出非与政府协议，议院不得废除删削；国家预算由议院协赞；议院只可指弹劾行政大臣，不得干预朝廷黜陟之权；所议事件，必须上下议院彼此议决后，方可奏请钦定施行，等等。《选举法要领》计六条，主要是实行限制选举。
《逐年筹备事宜清单》分年排列，每项事情均指定了主办单位，进展速度、基本要求如下：
咨议局：一九0八年筹备，一九0九年一律选举开办。资政院：一九0九年颁布章程，举行选举，一九一0年开院。
地方自治和户籍。地方自治：一九0八年颁布城镇乡地方自治章程；一九0九年颁布厅州县地方自治章程，筹办城镇乡地方自治，设立自治研究所，以后续办城镇乡和厅州县自治，至一九一三年城乡自治一律成立，一九一四年厅州县自治一律成立。调查户籍：一九0八年颁布调查户口章程；一九0九年调查人户总数；一九一一年调查各省人口数；一九一二年颁布户籍法；一九一三年实行户籍法。融化满旗畛域：一九0八年设立变通旗制处；一九一五年变通旗制一律完成，化除畛域。
财政和教育方面。财政：一九0八年颁布清理财政章程；一九0九年调查各省收支总数；一九一0年试办各省预算决算；一九一一年会查全国年收支确数，颁布地方税章程；一九一二年颁布国家税章程；一九一三年试办全国预算；一九一四年试办全国决算，颁布会计法；一九一五年确定皇室经费，设立审计院，实行会计法，一九一六年确定预算决算，制定明年预算。普及教育：一九0八年编辑简易识字课本和国民必读课本，一九0九年颁布；一九一0年推广厅州县简易识字学塾；一九一一年创设乡镇简易识字学塾；一九一二年推广乡镇简易识字学塾；一九一四年人民识字义者百分之一，一九一五年达五十分之一，一九一六年达二十分之一。
法律，司法，官制等。修订法律：一九0八年修改法律，编订民律，商律，刑事民事诉讼律；一九一0年颁布新刑律；一九一三年实行新刑律，颁布民律，商律，刑事民事诉讼律；一九一五年实行民律，商律，刑事民事诉讼律。司法：一九0九年颁布法院编制法，筹办省会及商埠及各级审判厅；一九一0年前项审判厅一律成立，一九一三年府厅州县审判厅一律成立；一九一五年乡镇审判厅一律成立。巡警：一九0九年限厅州县巡警粗具规模；一九一0年前项一律完备；一九一一年筹办乡镇巡警；一九一五年一律完备。官制官规：一九0九年厘定中央官制；一九一0年厘定地方官制；一九一一年实行文官考试，任用，官俸各章程；一九一二年颁布新定中央和地方官制；一九一四年试办新定官制；一九一六年一律实行新官制。
宪法：一九一六年宣布。皇室大典：一九一六年宣布。议会一九一六年颁布议院法和选举法，选举议员。弼德院：一九一六年设顾问大臣。
颁布《钦定宪法大纲》等当日，朝廷晓谕臣民在宪法未颁之前，“悉遵现行制度，静候朝廷依次筹办”。并说，“逐年应行筹备事宜，均属立宪国应有之要政，必须秉公认真次第推行”。命令将此谕旨和清单刊印誊黄，分发中央和地方各衙门悬挂堂上，照单依次限举办。每六个月奏报一次筹办成绩。督抚交接时，前后任应会同将前任办理情形奏明，以免推诿。部与省同办之事，由部纠察各省。同时令宪政馆设立专科，切实考核。令都察院留必察访，指名纠参逾限不办或阳奉阴违者。最后说：“自本年起，务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏。”（《清未筹备立宪挡案史料》上册）上谕要求官吏之严实属罕见，反映了朝廷的决心和态度。
《钦定宪法大纲》虽不是正式的宪法，但它却是制定宪法的根本准则。这部宪法大纲是当时日本宪法的翻版。日本是一个君主立宪制国家，日本宪法在立宪国家中民权较少，专制成分最多。清廷在由专制政体刚刚开始向立宪政体过渡时，自然希望并且习惯于君主保留较多的权力，因此《宪法大纲》在许多方面抄袭了日本宪法是毫不奇怪的，它同样根据“主权在君”的原则，由君主钦定，确定君主的最高权力。
伊藤博文在谈到制宪原则时说：“一国之权力，以君主大权为其枢轴，几百权利皆由来于此。”（万峰《日本近代史》）清廷预备立宪伊始，在上谕中也规定了这一原则，即“大权统于朝廷”。《宪法大纲》内容主要为君上大权，此外附有臣民权利义务，议院法要领和选举法要领。君上大权有十四条。这些规定除个别条款或文字上不同外，与日本宪法几乎如出一辙。关于臣民权利与义务，则是依据权利来自君主的原则制定，“操纵之法，则必使出于上之赐与，万不可待臣民之要求”（《清末筹备立宪挡案史料》上册）关于议院法要领，也是依据上述原则，将议院置于君权之下，“议院只有建议之权，并无行政之责，所有决议事件，应恭候钦定后，政府方得奉行”（《光绪朝东华录》（五））
另一方面，《宪法大纲》毕竟是中国历史上第一次对以往君主专制的否定，它赋予君主的权力与专制时代的君主权力不同。专制时代，“朕即国家”，君主的意志命令就是最高法律；《宪法大纲》则对君主权力作了一定的限制。概言之，《宪法大纲》体现了日本二元制君主立宪制的特征，出使德国大臣杨最曾说：“大权统于朝廷，庶政决于舆论，已全揭一代宪法之精神。”（《清末筹备立宪挡案史料》上册）
首先，君主权力要受宪法的约束。改革之初，军机大臣奕劻即说：“宪法一立，全国之人，皆受治于法，无有差别。”《宪法大纲》序言道：“夫宪法者，国家之根本法也，为君民所共守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越。”明确规定君主也要遵守宪法。
其次，《宪法大纲》序言对国家政体和君主权力做了如下概括：“君主立宪政体，君上有统治国家大权，凡立法，行政，司法皆归总揽，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法。”这就确定了国家政体采取“三权分立”的原则，君主在行使权力时，必须受议院、政府和法院的制约。除了根本法之外，其它普通法也不得随意推翻。《宪法大纲》“君上大权”中规定：“惟已定之法律，非交议院协赞奏请钦定时，不以命令更改废止。”君主要改变法律，也需经过法定程序，先由议院“协赞”（即批准通过）。此外，君主总揽司法权，委任审判衙门，必须“遵钦定法律行之，不以诏令随时更改”。当然，清廷实行“大权政治”，法治原则不可能完全实现，但君主也不可能象以前那样“朕即是法”，多少还要受到尽管是“钦定”但须经议院“协赞”的法律的约束。同时，人民的自由权利也因此受到一定的保护。而且，从“新政”就已经开始的法律和司法改革，基本上是按照西方的法律原则改革传统的封建旧律，体现了某种进步的倾向。
“以政府辅弼行政”体现了行政事务应听取行政大臣的意见，并经其同意。“以法院遵律司法”和不能“以诏令随时更改”，说明君主在司法方面的权限也不是无限的。以上都是对专制时代无限君权的否定，而把君权限制在法律规定的范围之内。通常被人们指斥为封建专制象征的“大清帝国，万世一系，永永尊戴”和“君上神圣尊严，不可侵犯”两款，实际上并不违反立宪精神，因为在任何一个君主立宪的国家莫不有类似规定，君主立宪国家都实行君主世袭制，君主为国家元首，不负实际责任，只能让他处于特殊的尊贵地位。因为清政府搞的就是君主立宪，做这样的规定也是符合当时的实际情况的。
从改革的程序来看，清政府采取“预备立宪”的方针，以及筹备宪政的主要环节，基本上与日本的立宪过程相似。日本明治元年（1868年）天皇颁布五条誓文，约定预备立宪；明治八年（1875年）天皇发布“树立立宪政体诏”，正式开始预备立宪；明治十四年（1881年）又发布了明治二十三年召开国会的“敕偷”，并严申：“若仍有故求躁进，煽动事端，妨碍国家治安者，将处之以国法户”到明治二十三年（1890年）如期召开国会。清廷则宣布自1908年起，九年立宪，即过渡时期为九年。宣布立宪之后如何筹备，也基本上仿效日本。如改官制以为预备，就是根据日本的经验。九年筹备清单所列每年筹备事项，在日本当年立宪过程中，除了某些属于中国的特别国情，如旗制问题外，日本也多作了预备。资政院、谘议局的设立也是根据日本“立议院之基”的精神，清廷也“采列邦之法制，立上下议院之基础”。
《逐年筹备事宜清单》则是筹备立宪的总体规划方案，有主办单位，有进度要求，责任目标等等，并且还有时间的规定。方案公布后，清政府的预备立宪也进入到一个实质性阶段，清政府按照预备立宪的时间进度，做了许多实质性的改革，如以前中国只有一部以刑法为主体的封建成文法典，预备立宪后，除了宪法、资政院、咨议局、地方自治等章制外，还初步制定了刑法、民法、诉讼法、商法、法院编制法、集会结社法以及报律诸方面的法律；同时初步改革政治体制，在中央建立了资政院，责任内阁和大理院，地方也建立了相应的机构，中国的民众参政意识也开始形成，一些民众并且已经开始取得了议政参政权。
清廷颁布了《钦定宪法大纲》后，由于在立宪问题上，坚持以九年为预备立宪期。对于九年预宪期，立宪派对清廷拖延的做法表示不满，他们先后组织了三次大请愿，要求召开国会，组织责任内阁。然而，革命派则更为激进，他不仅对“预备立宪”，对“君主宪制”更是不满。他们仍然在到处策划暴力活动，1911年10月10日，武昌暴动爆发。面对立宪派和革命派的两种压力，清廷只好接受了资政院提出的取消皇族内阁、召开国会的建议。然而，就在此时，驻扎在滦州的新军第二十镇统制张绍曾和第二混成协协统蓝天蔚等联名致电清廷，提出了“政纲十二条”，要求立即召开国会，制定宪法，组织责任内阁。清廷震惊之下，对“政纲十二条”全部接受，于10月30日连发三道“上谕”，表示要“誓与我国军民维新更始，实行宪政”。清廷为示决心，开始释放自戊戌变法以来的一切政治犯，准开“党禁”，承认革命党为正式政党，命令资政院迅速起草宪法，在宪法颁布之前，先拟定《重大信条十九条》（简称《十九信条》），宣誓太庙，于11月3日正式公布。并任命袁世凯为内阁总理大臣。组织完全内阁（责任内阁）。
《十九信条》是非常时期的产物。从它的基本精神和立法技术来看，较《钦定宪法大纲》有着较大的进步。第一，《钦定宪法大纲》基本上是照抄日本《明治宪法》的条文，而《十九信条》则采用了英国宪法精神，结合实际情况，较之《钦定宪法大纲》有一定的进步；第二，《钦定宪法大纲》对君主权力的规定，漫无限制，而《十九信条》则采取英国宪法的“虚君共和”制，实行责任内阁制，对君主的权力作了很大的限制，实际上是议会君主制的宪法；第三，《钦定宪法大纲》只是拟定宪法的纲要，本身并没有法律效力，而《十九信条》则是先行颁布的宪法重要条款，具有法律效力。后来的一些宪法学家对其也有不错的评价，如杨幼炯《近代中国立法史》认为它是“有清一代之唯一宪法，亦我国历史上之第一次宪法也”，陈茹玄《中国宪法史》（台湾文海出版社1985年版）引尚秉和语：“《十九信条》深得英宪之精神，以代议机关为全国政治之中枢，苟其施行，民治之功可期，独借其出之太晚耳。倘能早十年宣布实行，清柞或因以不斩，未可知也！”但是由于革命党在全国的暴动已经开始蔓延，“预备立宪”的和平过渡已经无法实施，被“辛亥革命“所中断。
（三）“预备立宪”的历史意义、反思与启示
清末的“预备立宪”虽然最终没有成功，但其意义仍然重大：
首先，这是中国二千年封建与专制向“宪制”的第一次“和平过渡”，是中国历史第一次政治近代化性质的改革和民主制度的建立。
中国二千年爆发了无数次的“农民起义”，建立了一个又一个的新王朝，但从来都是一个专制代替另一个专制，一个“农民帝王”取代另一个“农民帝王”，从来就没有现代意义上的“宪制”。“宪制”与“专制”完全不同，“宪制”主要有“君主宪制”和“共和宪制”，在中国封建与专制社会里，皇帝的“言”与“行”就是国家的“法律”，在这种没有“宪制”的条件下，不仅皇帝的权力是无限的，至高的，也是没有限制的。而在一个“宪制制度”下，皇帝的权力首先受到国家“宪法”的限制。虽然清末的“预备立宪”准备在中国实行的是“君主宪制”，但“君主宪制”也是一种“宪政制度”，实际上它是一种按不同国家的历史而产生的“宪政制度”，是不同国家按实际历史条件的产物。英国、日本的“君主宪制”成功主要就因为从当时的国家的实际出发。
所谓“政治近代化”，实则是民主化，即是在国家制度和政治生活中贯彻民主原则。在宪法学上，民主原则归纳为人民主权原则，分权原则，尊重基本人权原则和法治原则。（《宪法学》，群众出版社1985年版）从清末的“预备立宪”来看，除了人民主权原则，其它三条原则都有一定程度的体现。人民的种种权利，包括参政、言论、著作、出版、集会、结社，以及人身不受侵犯等权利和自由，都程度不等地得到兑现。如资政院和谘议局就是多少代表民意的机构，体现了人民的参政权。再如地方自治的兴办，人民得到一定的管理本地公益事业的权力，成为“未仕之官”。言论、著作、出版自由更是盛况空前。集会、结社自由也是前所未有的。立宪诏书颁布后几年间，公开性的结社就有数百个，其中很多是政治性团体。
其次，由此使当时的国人受到一次全方位的民主训练，从舆论宣传、集会结社、议员选举，议会活动等方面，人们从不同层次第一次亲身体验了民主的政治生活，这有助于他们的民主政治素质的提高。其中包括许多封建官吏，如资政院总裁博伦，开始根本不懂得如何组织开会，“每事必间秘书长处决”，过了一月便能措置自如。而且，在许多问题上，他往往倾向议员，以致军机大臣“盛怒”。许多封疆大吏，也逐渐接受了新思想，“政治上之见解与前渐异”。这种民主政治素质的培养和提高，又从另一角度反映了这次改革的近代化性质。
再次，思想文化界开始出现了一个前所未有的繁荣时期。
宣布预备立宪，“庶政公诸舆论”之后，“民气日益发舒”，各种报纸书刊大量涌现。几千年的封建文化专制出现了松动，“庶人不议”的禁令解除了。人们第一次可以合法地指陈时政，议论国事，阐发民主思想。而且，还可以利用这种自由揭露腐败，抨击政府。为了开启民智，立宪派翻译编辑出版了上百种西方国家的政治、法学、财政、政党、历史、教育著作，其中重要的有：《民约论》、《政治学》、《宪法精理》、《代议政体》、《国家学纲要》、《政治原论》、《万国宪法志》、《万国官制志》、《英国宪法史》、《英国制度史》、《共和政体论》、《政治学新论》、《四大政治学说》、《政治学及比较宪法论》、《万国宪法比较》、《宪法研究书》、《宪政论》、《日本宪法议解》、《日本预备立宪过去史》、《日本议会法规》、《议会政党论》、《十六国议院典例》、《议院提要》、《选举法要论》、《自治论》、《欧洲大陆市政论》、《地方自治要鉴》、《地方自治规范》、《立宪国法制述要》等一系列著作，这些著作，在当时的中国对于建立最初的立宪体制起了积极作用。中国的学术思想也开始繁荣起来，如立宪派除已创办的《东方杂志》，《新民丛报》，又创办的许多新的杂志和报刊，如《中国新报》、《大同报》、《政论》、《国风报》、《自治学社杂志》、《预备立宪公会报》、《宪报》、《宪政新志》、《法政新报》、《宪政旬报》、《宪政述闻报》、《自治公报》等、日报则有《时报》、《大公报》、《国民公报》、《宪志日刊》、《宪政日报》、《西南日报》、《中央日报》等。这些报刊，大张旗鼓的介绍西方国家的新的政治学说，民主学说，宣传西方国家的民主、自由、平等，对于促进当时中国的进步起到了积极作用。
清末“新政”与“预备立宪”的失败，也至少给后人带来如下启示：
其一，一国之最高统治者宜认清历史潮流，顺应天时人心，把握时机，主动采取变革以改变落后的、阻碍社会发展的旧制度，与世界范围内的民主宪政大潮汇流，否则，满清王朝当局在政治制度改革上当断不断，以致一再地错失良机而导致最终覆灭的结局，即是前车之鉴。“秦人不暇自哀，而后人哀之；后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也。”
其二，“暴力”是否是解决问题的最佳途径？
试图使用暴力手段解决政治争端之弊端，早在“戊戌变法”时就已露出端倪，“戊戌变法”的失败原因固然是多方面的，而其直接动因却是维新派人士意欲采取军事手段囚禁慈禧太后，以此来解决变法过程中遭遇到的阻力。最新史料显示，当时维新派人士有杀死慈禧太后的意图。结果事情败露，自身反遭灭顶之祸。诚然，从历史发展的角度来看，慈禧太后在当时是阻挡历史进步的势力，但我们应认识到，使用暴力恐怖手段解决政治冲突不仅风险极大，而且极易使“暴力”升级，造成冲突双方都更加不择手段。
与清王朝的“新政”几乎处在同一历史时期的中国政治生态中的另一件大事，是孙中山领导的“民主主义革命”。孙中山先后创立“兴中会”、“同盟会”，以“驱逐鞑虏，恢复中华”为口号，根本无视清廷推行宪政改革的尝试和取得的成就，也无意于在清廷政权的基础上过渡到君主立宪制，而采取鼓动民众暴力推翻清廷政府的方式进行“革命”。“革命党”的某些做法，与现代的“恐怖主义”手法无异，如1905年9月24日，清廷原定考察政治五大臣由北京正阳门火车站启程，奔赴各国考察宪制，京师各学堂师生，绅商界人士，大小官员以及驻京各国公使均前往送行。五大臣肩负着改革中国的使命登上火车，上午十一点钟，火车正待开动，忽然一声巨响，革命党人吴樾制造了炸弹爆炸恐怖事件，当场炸死炸伤十余人，吴樾本人也被当场炸死，五大臣中载泽受轻伤，绍英受伤严重。第一次由清政府派出的考察宪制活动就半途夭折于恐怖活动中，行程被迫推迟。革命党人的恐怖活动当时就遭到许多国人的反对，《时报》评论：“五大臣此次出洋考察政治，以为立宪准备，其关系于中国前途最重且大，凡稍具爱国心者宜如何郑重其事而祝其行。乃今甫就道，而忽逢此绝大之惊险，虽五大臣均幸无恙，然此等暴徒丧心病狂一至于此，其罪真不容诛哉！”《大公报》亦惊呼“此真出乎人情之外而莫能索解”，同时提出政府不应畏难而退，而应“奋勇前进”，“急行其志，无俟踌躇”。一些督抚，将军和出使大臣致电政府：“此事必是革命党人中所为，盖恐政府力行新政，实行变法立宪，则彼革命伎俩渐渐暗消，所以行此狂悖之举，以为阻止之计。当此更宜考求各国政治，实行变法立宪，不可为之阻止。”（《时报》一九0五年九月二十五日）此后，同盟会、光复会、三合会又策划了一系列刺杀（如徐锡麟刺杀安徽巡抚恩铭）、暴动（萍乡、浏阳、黄冈、惠州、钦州、镇南关等处起义）事件。我敬佩如徐锡麟、秋瑾、林觉民等的献身精神，但“暴力”是否是解决问题的最佳途径？
英国、日本等民主国家至今仍保留君主、实行君主立宪制，那么，清末是否已经到了非“革命”不可，必须推翻灭亡清政府的地步？事实上，通过上文的论述，可以看到，清末推行“预备立宪”以来，单纯的封建与专制体制已不复存在，中国的制度正在逐步发生变化，西方现代民主政治与法律制度正开始试行，这意味着中国如果不经过暴力夺权和“农民革命”的方式，也会缓慢走上西方民主国家的道路。历史不容假设，“革命”是否有着某种必然性的问题，限于篇幅，在此就留待各位网友深思。
孟子曰：“行一不义，杀一不辜，而得天下，皆不为也。”这种要求或许过于理想化，孙中山、徐锡麟们在当时的历史条件下思路或许会有一定的局限性，但以现代“人权”理念衡量之，容忍“不择手段”对无辜生命的戕害，就是容忍邪恶对人类文明的扼杀，就是对“人”的概念的谋杀。况突破某些原则，也将无法避免对手用更加血腥、更加不择手段的方式对待你。古往今来，凡强调为达目的可以不择手段者，最终一定被证明，那个目的不可能是真正崇高的。拒绝不择手段，才可以制约手段的滥用，因为有衡量是非的基本标准。现代政治家、民权运动领袖圣雄甘地、马丁•路德•金、昂山素季等人，以极大的道德勇气实践着“非暴力”抗争的原则。令人遗憾的是，整个20世纪上半叶，中国的各种政治力量，包括袁世凯、孙中山、汪精卫、蒋介石、周恩来、毛泽东、张学良等在内的政治人物无不热衷于武力，使用包括暗杀、绑架等手段来解决政治争端与内部矛盾，其结果是中国的民主之梦没有实现，中国的政治领袖们却是一个比一个狠毒、血腥、专断。因此，我们必须吸取此类教训，引以为戒。
何况“暴力革命”始终无法解决的另一重要问题是：“娜拉出走”以后如何？“革命者”能保证“革命”成功后自己或其他接手的力量比旧政府做的更好？历史事实证明，无论是孙中山，或是后来的革命者，均未能很好地解决这一问题。
对于当局和民众来说，代价最小、最有利的政治转型方式，都是当局主动放权变革、和平过渡到宪政民主社会。可惜我们失去了一次历史性机缘，从而使华夏社会走上另一条更为曲折艰险也更为暴戾惨烈的道路。老范《辛亥革命中断了晚清宪政的进程》中指出：“辛亥‘革命’中断了清末宪政改革的进程，把中国引入了持续的动乱时代。此后，一代比一代激进的革命党在中国演出了不断的革命闹剧，但是，谁也没有沿着晚清宪政之路继续前进，谁也没能在中国实现宪政。中国是亚洲第一个实现共和的国家，但很有可能是最后完成宪政的国家。”读之令人心酸，亦令人深思。
二、鞑虏易驱，民国难建
“辛亥革命”结束了满清二百六十余年的王朝统治，然而，“鞑虏易驱，民国难建”（唐德刚），随后中国一百年的努力，就是试图将一个接一个事实上的“皇帝”拉入宪政体制，其间有过数度走向现代政党政治和宪政体制的机会，但在每一次关键性的历史转折点，皆为激进的追求暴力革命和中央集权的力量所主宰，以至于这种努力至今尚看不到结果。
（一）《中华民国临时约法》——《天坛宪草》与“袁记约法”——“曹锟宪法”
“辛亥革命”之后，中国面临着一个机会，即把一个名义上的“皇帝”拉入宪政体制。
当时国内其他的政治力量和知识界名流，普遍主张走南北议和、君主立宪之路。康有为发表《救亡论》，反对革命，指出“虚君之共和”才是最佳方案。梁启超发表《新中国建设问题》，首先肯定了革命的必要性，接着分析当时世界上六种共和政体的优劣，认为“虚君共和”较为圆妙，他解释之所以要设立一个“虚君”，目的在于“可以息内争而定民志”，各种力量在遵奉一个最高象征的前提下进行竞争，必然将在名分已定的宪政框架内展开，这样一则可以防止君主权柄卷土重来，二则可以挟“天子”（宪政框架）以令诸侯，取得政治上的合法性与主动权。章太炎、严复等一大批有名望的社会贤达也明确主张君主立宪，严复警告说如果轻举妄动做得过分，“中国从此将进入一个糟糕的时期，并成为整个世界动乱的起因”。西方列强也纷纷表示支持中国建立虚君立宪制。
但以孙中山为首的激进革命党选择了武力共和。孙文于1911年底抵达上海后，即宣布：“革命之目的不达，无议和之言也”。在12月26日召集同盟会核心干部讨论政府组织形式和总统人选时，发生了“面红耳赤、几至不欢”的激烈争论，宋教仁基于对权力过于集中的忧虑，而力主内阁制，即对于共和政体下的“大总统”，也主张要尊其贵而虚其位；而孙中山则认为内阁制“断非此非常时代所宜”，“在此非常时代，吾人不能对唯一置信推举之人，而复设防制之法度……而误革命之大计”。争论的结果，孙中山赢得同盟会核心成员的多数支持。
三天后，来自17省的代表投票选举总统，候选人除孙文外，还有黄兴和黎元洪。但此时总统人选盟内已有定论，这一定论并非秘密，而流传至盟内外皆知。由同盟会掌握的省份自然是服从党议，其余各省则几乎完全认同同盟会在辛亥革命中的领导地位，尊重其提名，最终孙文以16票绝对优势当选。王怡指出：“这一选举在宪政体制的开篇序盘，便在‘正当的程序性’上开了恶例，革命党超越于国家政体之上的党治国家模式实际上已经初露端倪。自此以后，直至21世纪初，吾国国家领袖的选举依然追循着这一模式：即先由革命党对重大人事变动和制度创设形成党内决议，再以此决议提交名义上的立宪机构正式表决。” 孙中山于1912年1月1日在南京正式就任临时大总统，造成既定事实，再以“大总统”职位迫使袁世凯倒戈，同时加紧北伐备战。
君主制的被废，使中国丧失了在一个威权象征之下令宪政建设渐入正轨的机会。其后，各方角力平衡的结果，南北议和，3月10日袁世凯在北京就任临时大总统，并宣誓“谨守宪法”。于此前后，从1912年2月7日起，孙中山主持的南京临时参议院召开了制订约法的会议。经过两次起草，32天讨论，通过二读、三读手续，《中华民国临时约法》于3月8日获得通过。3月11日，即袁世凯在北京就任临时大总统的第二天，孙中山正式公布了《中华民国临时约法》。
耐人寻味的是，《临时约法》是以武昌起义后宋教仁为湖北军政府拟定的《中华民国鄂州约法》为基础拟定，在国家机构体制上，《临时约法》特意将临时大总统选举时规定的总统制改为责任内阁制。短短三个月间，孙中山的态度发生180度大转弯，完全采纳当初宋教仁的主张，将自己任大总统时绝对无法接受的责任内阁制套在袁世凯身上，意图牵制袁世凯的权力。
辛亥革命后南北议和产生的《中华民国临时约法》是中国的首部宪法，在中国宪政史上具有划时代的意义。这部宪法可以说是一部民主政体的宪法。它的制订，参考了美国和法国的宪法，其重点是公民权利、议会制度、总统及内阁成员的权限和司法机构的设立。《临时约法》分为总纲、人民、参议院、临时大总统副总统、国务员、法院、附则七章，计56条。《约法》总纲规定：“中华民国，由中华人民组织之”；“中华民国之主权，属于国民全体”；“中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海”；“中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院，行使其统治权”。关于人民，《约法》规定：“中华民国人民一律平等，无种族阶级宗教之区别”；人民享有人身、居住、财产、言论、出版、集会、结社、通信、信仰、迁徙等自由；有请愿、诉讼、考试、选举及被选举等权利；也有纳税、服兵役等项义务；“所载人民之权利，有认为增进公益，维持治安或非常紧急必要时，得依法律限制之”。《约法》确定以现代政治“三权分立”原则建立政府组织机构。参议院为最高立法机关，行使中华民国之立法权，由各地方选派之参议员组成；每行省、内蒙古、外蒙古、西藏各选派五人，青海选派一人；其选派方法，由各地方自定之。它有权议决一切法律案、预算决算、税法、币制及度量衡之准则；公债的募集及国库有负担之契约；选举产生临时大总统、副总统；弹劾临时大总统和国务员；对临时大总统行使的某些权力具有同意权和最后决定权。临时大总统和内阁为行使行政权的最高行政机关。临时大总统代表临时政府总揽政务，拥有公布法律、统帅全国海陆军队、制定官制官规、任命文武职员、宣战媾和、缔结条约、宣布戒严、大赦、特赦、减刑、复权等权力。内阁由国务总理及各部总长组成，为临时大总统以下的中央行政机关。“国务总理及各部总长均称为国务员”；“国务员辅佐临时大总统负其责任”；“国务员于临时大总统提出法律案，公布法律及发布命令时，须副署之”。法院为行使审判权的司法机关，由临时大总统和司法总长分别任命的法官组成；法官独立审判，不受上级官厅之干涉；且一般实行公开审判；法官为终身制。《约法》附则规定：“本约法施行后，限十个月内，由临时大总统召集国会。其国会之组织及选举法，由参议院定之”；“宪法未施行以前，本约法之效力，与宪法等”；为防止对《约法》的随意改动，规定“本约法由参议院参议员三分二以上，或临时大总统之提议；经参议员五分四以上之出席，出席员四分三之可决，得增修之。”
《临时约法》体现了现代民主精神，对于促进人民觉醒、废除封建等级制度，有着一定的积极作用。但其中却仍不乏矛盾和疏漏之处，如《约法》第十五条规定：“本章所载人民之权利，有认为增进公益，维持治安，或非常紧急必要时，得以法律限制之。”其中“增进公益”、“维持治安”、“非常紧急”、“必要”等说法，皆缺乏明确界定，为政府剥夺人民权利提供方便之门；所谓“得依法律限制之”，法律也是可随统治者之意制定的。同西方典型的“责任内阁制”相比，《临时约法》下的总统并不完全是“虚位元首”，而是明文规定其“总揽政务”，国务员对大总统有“副署”制度相牵制，但仍只是“辅佐”总统负其责任，这样就演变成总统制与责任内阁制相混合的政体，而在实行时有其不合理和困扰之处，造成此后的多起“府院之争”。
然而，在一个有着悠久“人治”政治文化传统的国度，《临时约法》的存在基础是极其脆弱的。王怡认为：“当道统的象征（君主制——笔者注）被毁，新的统治者就必须既是凯撒、又是上帝……新的统治者必须建立一套新的政治仪式和政治伦常，即‘一个国家一个主义’的现代意识形态。从这种视角看袁世凯的复辟，所谓复辟只不过是袁对合法性危机万般无奈的回应。袁世凯上台后的政治实践，并非简单的个人野心的膨胀。从制度的深处看，府院之争和集权倾向都是君主制被废止后‘道统’与‘政统’之间的必然冲突。”
袁世凯就任临时大总统后，孙中山一度淡出政治舞台，将主要精力投放于铁路建设，这一点在道义上往往为后人称颂，而王怡却一针见血指出：“这种自愿放弃的原因，正在于孙文本人专制主义‘君统’思想的根深蒂固。”“作为最重要的一支现实政治力量的领导人，不在宪政框架设立之后去推动和稳固其发展，不在政府之外形成最重要的批评与监督的力量，不去从事政党政治的建设，反而舍本逐末，去搞铁路建设。这是孙文在辛亥之后巨大的失误。也反映出他留美多年，对于民主政治的理解却实在过于肤浅。”事实上，孙中山对于“自由”的体认从未清醒过，他说：“在今天，自由这个名词究竟要怎么样应用呢? 如果用到个人，就成一片散沙。万不可再用到个人上去，要用到国家上去。个人不可太过自由，国家要得完全自由。到了国家能够行动自由，中国便是强盛的国家。”（孙中山 ：《三民主义•民权主义》）——西方缘于个体自由的一切质素，在孙中山的眼里都只不过是达到国家图强的工具。
宋教仁则着手于将同盟会由秘密会社的“革命团体”改组为公开的在宪政框架之下从事议会竞选、谋求组阁的“国民党”，“进而在朝，就可以组成一党的责任内阁；退而在野，也可以严密的监督政府，使它有所惮而不敢妄为；应该为的，也使它有所惮而不敢不为。”体现了他对于宪政框架的尊重。
章太炎等人的姿态更加激进，辛亥之后就大唱“革命军起，革命党消”，其实质是主张军队国家化——一支脱离于政党势力之外的军队，是政党政治得以展开的前提。张謇曾在政权移交给袁世凯之前致函临时政府陆军总长兼参谋总长黄兴，要求“为民国前途计”，“章太炎所主张销去党名为第一——一则可融章太炎之见，一则可示天下以公诚，一则可免陆军行政上无数之障碍。”
章太炎在其主张不被接受后，转而组建统一党，公开声称与同盟会对立。他在给梁启超的信中说同盟会“气焰犹胜、暴行孔多”，而自己组党的主要目的是“以排一党专制之势”。
民国初期，一时间政党林立，蔚为大观。章士钊提出“毁党造党论”，主张解散所有政党，然后重新组成两党，实行英美式的两党政治。“两党论”在民初得到立宪派和革命派的普遍支持，但这种局面既非袁世凯所愿，亦与孙中山设想不符，反被孙痛心疾首斥为革命队伍的“分裂”。
对宋教仁改组同盟会的种种努力，孙中山也多加批评，“他似乎希望同盟会依然在他手中成为一个随时可以东山再起的革命团体。换句话说，他希望同盟会超越于宪政体制之上。孙文对袁世凯也不是全无戒心的，但区别在于宋教仁的解决方法是通过政党政治的竞争去防止袁世凯的蜕变，而孙文的方法则是在手中保留着暴力的手段，在袁世凯有道时选择退出政治舞台，在袁世凯无道时则随时准备拔枪。”“同盟会当时对民国军队事实上的控制，正是党治超越于宪政之上的征兆，也是孙文手中保留的一张可以随时揭竿而起的王牌。”（王怡）
1912年底，第一届国会选举产生。当时议会主要由国民党、共和党、统一共和党等组成。国民党拥有参、众两院的多数议席，根据《临时约法》，可以组成责任内阁。1913年3月20日，呼声最高的内阁总理人选、32岁的国民党领袖宋教仁在上海火车站遭暗杀。
宋教仁有着丰富的政治知识和宪政修养，是当时国民党内少有的有着清醒宪政意识的杰出领袖，在民初派系林立、一盘散沙的国民党内部深具凝聚力。南京临时政府诸项法令，多出自其手。袁世凯任总统后，曾对之多方笼络，甚至表示愿请他出任总理，但宋只想通过选举方式当个堂堂正正的不受总统胁迫的真总理。宋教仁的好朋友谭人凤曾说：“国民党中人物，袁之最忌者惟宋教仁。”
冲锋陷阵，首倡起义，固然英勇壮烈；振臂一呼，应者云集，也可痛快淋漓！但“砸烂一个旧世界”之后呢？
宋教仁，在二十世纪之初，自觉承担了“建立一个新世界”的艰辛而沉重无比的责任，在这个沉疴重重的国度掀起一股民主政治的旋风，他心怀民主梦想，欲耗尽自己的良知和才智，完成中国历史上从未有过的宪政理想。可惜！他错生在一个没有规则也没有人想认真遵守规则的国度，只能将自己的生命永远定格在32岁的华年！宋教仁临终前，尚在医院里强忍痛楚给北京的袁大总统口授电报：
“北京袁大总统鉴：仁本夜乘沪宁车赴京，敬谒钧座。十时四十五分，在车站突被奸人自背后施枪，弹由腰上部入腹下部，势必至死。窃思仁受教以来，即束身自爱，虽寡过之未获，从未结怨于私人。清政不良，起任改革，亦重人道，守公理，不敢有一豪权利之见存，今国基未稳，民富不增，遽尔撒手，死有余恨。伏冀大总统开诚心，布公道，竭力保障民权，俾国会得确定不拔之宪法，则虽死之日，犹生之年。临死哀言，尚祈鉴纳。宋教仁”显示出其对国事深切的忧虑。
宋教仁之死对于国民党，对于刚刚开始的中国宪政之途都是一巨大打击！当时国民党的政治对手民主党党首汤化龙在挽联中激赞：“倘许我作愤激语，谓神州将与先生毅魄俱沉。”
宋教仁是一位真正的殉道者，人类历史的进步始终不乏这样的殉道者以鲜血去推动。圣雄甘地的血引领一个民族走向独立和光明，马丁.路德.金的牺牲终换得美国各民族种族一律平等。宋教仁案倘若处理得当，未尝不是揭露专制独裁罪恶、推进民主法治建设的一大机会。然而由于孙文一味迷信武力，刚愎自用，进退失据，反使支持民主的力量遭毁灭性打击。
宋教仁被暗杀后，国民党内外存在着法律解决和武力解决的激烈分歧。
当时的社会环境对循法治方式解决危机非常有利，民国初建，出现了中国历史上罕见的政务比较公开、司法相对独立的年代。江苏都督程德全、民政长应德闳在收到租界会审公堂移交的证据后，将嫌犯应桂馨和国务总理赵秉钧、内务部秘书洪述祖之间来往的秘电和函件要点以“通电”形式向海内外公开，把嫌犯与袁世凯及其追随者的密切关系暴露在光天化日之下，迫使赵秉钧不得不发出公开电报为自己辩解。与此同时，上海地方检察厅公开传唤在位的国务总理赵秉钧出庭。尽管赵氏以身体原因为由拒绝到上海应讯，但一个地方法院传讯总理和地方官员，公布政府最高官员与杀人嫌犯密切来往的证据，这是20世纪中国绝无仅有的一例，不愧为中国司法史空前绝后的一件大事！在社会舆论强大压力下，袁世凯被迫批准赵秉钧辞去总理，由段祺瑞代理。
宋案的直接凶手武士英，在租界内的西捕房一直活得好好的，可是刚转到中国方面的监狱，还没来得及仔细审讯，就“自杀”了。接着，1914年2月前总理赵秉钧出任直隶总督兼民政长，到任9天即被毒死在总督衙门。关于宋教仁被刺案，我们已无法得到更多详尽的历史细节了。
但当时依靠法律解决的路径并未走完，各界也纷纷呼吁依循法律解决。倘若遵循依法追究的原则，案件本身固然可以得到某种程度的解决，而人们法治观念的提高和国民党威望的上升更是难以估量。可是孙文没有选择依法解决的途径，反而不顾国内民心思定，一意孤行坚持激进的武力讨伐。
当时言论自由和新闻、出版自由基本上是有保证的。各政党和公共人物的言行，几乎无时不受到大众传媒的跟踪、监督。国民党内部的分歧和已付诸行动或拟议中的对策，无一不见诸报端。
上海《民立报》是同盟会——国民党自己的报纸，该报负责人之一徐血儿，是最严厉谴责袁世凯和赵秉钧为暗杀宋教仁的“元凶正犯”和“民贼”的记者。1913年5 月29日，宋案满城风雨之际，有“中华民国工党”领袖持“中华民国国民军”的旗帜，率领七八十人进攻上海江南制造局，当即被击退并打死和被俘数人。徐血儿立即在《民立报》发表文章指出：“夫大革之役，天与人归，可一而不可再。今日已为民国，苟对于民国而谋乱，即是自绝于国，罪在不赦。即政府为恶，法律与国会，终应有解决之能力，无俟谋乱，以扰苍生。故谋乱之事，为商民所疾视，亦明达所屏弃也。”谴责的主要不是那几十个乌合之众，而是针对孙文等所谓“武力解决派”而言。
孙文的逆潮流而动的政策“影响市面，震动纸币低折至八成五六以下”。
一些反对专制统治、同情国民党的军政要员，亦毫不含糊表明自己的不同意见。云南都督蔡锷公开声明：“查宋案应以法律为制裁，故审判之结果如何，自有法律判决……试问我国现势，弱息仅存，邦人君子方将戮力同心，相与救亡之不暇，岂堪同室操戈，自召分裂……万一有人发难，当视为全国公敌，锷等才力纵薄，必不忍艰难缔造之民国，破坏于少数使用佥壬（无耻小人——引者注）之手也。”江苏都督程德全是查办宋案的中坚，他在谈到此案时说：“迨凶犯缉获，又商议法庭，搜查证据……德全在责任上虽属无可旁贷，在法律上已自惭越俎之嫌。嗣此案交付法庭，德全不复过问。”“宋案当听法庭解决”。
孙中山不顾普遍的民意和党内反对派黄兴等人循法律解决的意见，贸然发动所谓“二次革命”，使刚刚具有公开、合法性的政党政治毁于暴力革命的失败。于是，国民党得到一个恶谥：“暴民专制”。当时一些有识之士指出，这是它的“自杀之政策”造成的。
马丁•路德•金认为：“手段代表了在形成之中的理想和在进行之中的目的，人们无法通过邪恶的手段来达到美好的目的，因为手段是种子，目的是树”。
袁伟时指出：“政治领袖的抉择，可以深刻地影响历史发展的面貌……如果政治家拒绝兵戎相见，坚持以政治斗争、法律手段和诉诸公民的理性和良知的方式解决纷争，中国的政治家和公民就有可能逐步净化和提高自己，从而逐步把中国社会推向民主与法治的轨道。”袁世凯固然由早年积极推行新政的满清开明官僚堕落为阻碍社会进步发展的专制独裁者，而孙中山首开民国滥用武力、以刀枪分是非之先河，对此后一系列接踵而来的武人干政、军阀混战事件实难辞其咎。
“二次革命”失败后，孙中山再次亡命海外，重建秘密会党。
当孙中山忙于“二次革命”时，中华民国第一届国会正在北京按照《临时约法》的有关规定，着手起草《宪法》。
1913年4月8日，中华民国第一届国会在北京开幕。7月12日，国会参、众两院各选议员30人，组成宪法起草委员会，从事宪法起草工作。从8月2日至9月23日，宪法起草委员会在北京天坛祈年殿先后讨论18次，最后通过大纲12条，在此基础上再详拟条文。
由于受到袁世凯的干扰，宪法一时难产，袁世凯乃胁迫国会先选他为总统，后再定宪法。1913年10月6月，国会在“公民团”威迫下，经三轮投票方选出袁世凯为正式大总统。10日，袁宣誓就职。14日，宪法起草委员会初步议决宪法草案，提交宪法会议审议。袁世凯唯恐宪法于己不利，于16日提出增修《约法》案，要求扩大总统权力。18日，又向国会争“宪法公布权”，提出“所有之法令，均须经大总统公布，始能有效”。这两项要求均遭国会拒绝和宪法会议否决。31日，《中华民国宪法案》（又称《天坛宪法草案》，间称《天坛宪草》）在宪法起草委员会三读通过。
《天坛宪草》共计11章，113条，各章依序为：国体，国土，国民，国会，国会委员会，大总统，国务院，法院，法律，会计，宪法之修正及解释。
《天坛宪草》在政体上虽仍采用责任内阁制，但在总统权力上，有了明显的变化。同《临时约法》相比，大总统职权有所扩大。这表现在：
1、《天坛宪草》规定“大总统得停止众议院或参议院之会议”，而《临时约法》无此规定。
2、《临时约法》规定，大总统任命所有国务员及驻外使节都必须取得议会同意，而《天坛宪草》只规定“国务总理之任命，须经众议院之同意”。
3、《天坛宪草》规定：“大总统经参议院列席议员三分之二以上之同意，得解散众议院。”根据《国会组织法》，当众议院被解散时，参议院亦必须停会，直到新的众议员选举完成，众议院正式开会时，参议院才可复会。大总统解散国会之权力，在《临时约法》中是没有的。
尽管如此，袁世凯对《天坛宪章》仍极为不满。首先，《天坛宪草》规定国会委员会在国会闭会期间对大总统有监督权，令袁世凯引为心头之患；另一个让袁世凯不能容忍的问题是《天坛宪草》规定实行责任内阁制，内阁“对于参议院负其责任”，而不是像在总统制下各部长对大总统负责；《天坛宪草》以更明确的文字规定：大总统发布命令及其他有关国务的文书，“非经国务员副署，不生效力”。
为了反对《宪草》，袁世凯鼓励22省军政首脑署名发出拥护袁世凯的电文，反对《宪草》，说“民党议员，干犯行政，欲图国会专制”，主张解散国民党。孙文的所谓“二次革命”，还给袁世凯摧毁国会找到最佳的藉口。以此为根据，袁世凯于11月4日宣布国民党为“乱党”，下令解散国民党，并取消国民党籍国会议员的议员资格。国会因此而不足法定开会人数，被迫停会。1914年1月10日，袁世凯下令停止全体国会议员职务，国会即遭解散。参议院和众议院被筹办国会事务局接收。《天坛宪草》未及实施即告流产。
随后御用的参政院顺利出台以取代国会。1914年3月18日，袁世凯一手操办的约法会议在北京开幕。20日，袁世凯向约法会议提交增修约法大纲七条，要求改责任内阁制为总统制；扩大总统权限；宪法由国会以外的宪法会议制定，重要宪法改正权归大总统等。约法会议接到袁世凯的增修约法案后，经过40天的讨论修改，4月29日通过《中华民国约法》，5月1日正式公布，同时下令废除《中华民国临时约法》。
《中华民国约法》又称《新约法》、《民三约法》（因其制定于民国三年），因它是根据袁世凯的意愿炮制出来的，故又有人称之为“袁记约法”，《中华民国约法》全文共10章，68条，各章依序为：国家，人民，大总统，立法，行政，司法，参政院，会计，制定宪法程序，附则。
《中华民国约法》规定国家政体由责任内阁制改为总统负责制，“大总统为国之元首，总揽统治权”，并只“对于人民之全体负其责任”；“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”。《中华民国约法》废除国会，设立参政院和立法院。规定“参政院应大总统之咨询，审议重要政务”；“立法院未成立以前，以参政院代行其职权”；“大总统应即召集立法院，宣告开会、停会、闭会”，“大总统经参政院之同意，得发布与法律有同等效力之教令”；“大总统经参政院之同意，解散立法院”；又规定如立法院以三分之二的多数复议对抗总统之否决权后，对立法院坚持之法案，总统“经参政院之同意，得不公布之”，实质上承认总统对立法院有控制权。按规定立法院对大总统权力的行使有一定的制约作用，但迄袁世凯去世，立法院始终未成立。
接着，袁世凯又迫使约法会议修订大总统选举法，使大总统具有超乎一切西方国家宪法所规定的权力。修正后的大总统选举法，不仅废除了由国会两院议员会合举行大总统选举会的决定，制定出一套极为烦琐的方法，而且“关于大总统的任期规定十年，连选并得连任，连任几次则未限制”。这就使得袁世凯得以垄断权力，乃至永远世袭下去都是“合法”的。
《中华民国约法》一出台，“中华民国”只剩下一块空招牌。由《临时约法》到《宪草》进而到《新约法》，袁世凯已经从临时大总统过渡到正式大总统，进而成为权力无限扩大的终身大总统，政体形式也由责任内阁制转变为总统制，实质是重新确立了没有君王的独裁专制政体。虽是独裁政治，但披着“民主”的外衣，也颇能为其统治增添一些“合法性”的“神圣”色彩。1914年6月30日袁世凯下令裁撤各省督军，以后慢慢演变为由中央任命各省省长。随后由参政院两次推戴，袁世凯于1915年12月12日复辟称帝。
袁世凯的复辟之举遭至全国各地强烈反弹！一度支持在袁世凯政权框架下推行渐进改良的梁启超公开撰文反对袁称帝，蔡锷更在云南发起讨袁“护国战争”。
1916年6月6日，袁世凯做了几个月的皇帝梦之后病逝，复辟结束。
袁世凯去世以后，各省即刻恢复事实上的独立状态。黎元洪继任大总统职位，《中华民国约法》也随之废除。29日，黎元洪宣布恢复《中华民国临时约法》，并下令于8月1日续行召集国会。黎元洪任命段祺瑞为国务总理，段祺瑞开始掌握北京政府的大权。
之后黎元洪与段祺瑞发生“府院之争”；1917年7月，张勋复辟帝制；1917年8月，孙中山领导“护法”运动对段祺瑞实行武力讨伐。
1923年5月，曹锟赶黎元洪下台，以一千三百五十六万元行贿议员，买下大总统。为了摆脱贿选总统后的困境，1923年10月10日，曹锟公布了《中华民国宪法》，世称“曹锟宪法”，又因它是贿选议员制定，故有人称为“贿选宪法”。宪法全文共分为13章，141条，各章依序为：国体，主权，国土，国民，国权，国会，大总统，国务院，法院，法律，会计，地方制度，宪法之修正解释及效力。
《中华民国宪法》仍规定中央政府采用责任内阁制，但与《临时约法》相比，对总统权力有的地方限制更严，如“大总统经最高法院之同意，得宣告免刑、减刑及复权。但对于弹劾事件之判决，非经参议院同意，不得为复权之宣告”。《中华民国宪法》虽规定“中华民国永远为统一民主国”，但在增设的“国权”和“地方制度”中又规定了中央与地方的权限，省可以制定省自治法，可以设省议会、省务院。凡“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之”。
但由于“贿选事件”暴光，各地纷纷通电讨曹，《中华民国宪法》也得不到普遍的认同与尊重。不出一年，这部“无论经何种事变，永不失其效力”的“贿选宪法”，和曹锟之流的直系军阀一起土崩瓦解了。
1924年9月，第二次直奉战争爆发，冯玉祥发动北京政变，直系军阀统治结束，以段祺瑞为首的中华民国临时执政府成立。
1924年11月，段祺瑞以“临时执政”自封“大总统”。11月24日临时执政府颁布《中华民国临时政府制》，规定“中华民国之行政权，由大总统以国务员之赞襄行之”，“大总统所发布命令及其它关系国务之文书，非经国务员之副署，不生效力”；“国务院赞襄大总统，对于众议院负责任”；“国务员不受信任之决议时，大总统非经参议员列席议员三分之二以上同意解散众议员，应即免国务员之职”；规定国会弹劾总统时，出席员数由《临时约法》规定的“五分之四”降为“三分之二”；表决员数由“四分之三”降为“三分之二”；总统受弹劾，由从前规定最高法院组成特别法庭审判，改为由参议院审判。
12月14日执政府决定解散国会，取消宪法，取消约法。
1925年12月，段祺瑞抛出“中华民国宪法草案”，由于国民代表会议难产，临时执政府的宪法案未及审议即告消减。
（二）20年代联省自治的尝试
20年代初，在中国一度出现“联省自治”的思潮与尝试，目的是欲建立以美国和瑞士等国为蓝本的“共和联邦”制。1920年湖南制定省宪，为联省自治运动之开端。而联省自治风潮中最著名并卓有成效的代表人物则首推陈炯明。
陈炯明在国共两党的官修“正史”中，均被斥为“叛徒”。提起陈炯明，国人多数会立即联想到1922年6月的“炮轰总统府”迫孙下野，却极少有人知道，在民国建立后的第一个十年，陈炯明是孙中山的重要支持者，是卓有建树的政治家和将领。实际上1922年6月16日“炮轰总统府”事件，起因极其复杂，不宜单独归咎于某一方。且有关资料表明，事件发生之前陈炯明并不知情，事件发生后，陈尽力镇定军心，救孙一命。
陈炯明曾于清末当选为广东谘议局议员，他暗中献身共和革命，是辛亥革命中冒险犯难的领袖人物之一。在孙中山1917年发起的“护法运动”时期，孙文唯一可以称为自己的武装的，是以陈炯明为司令的一支所谓“援闽粤军”。在1918年1月至11月，“援闽粤军”占据了以漳州为中心的闽南26县，号称“闽南护法区”。在闽南漳州主政时期，陈炯明大力支持五四新文化运动。史家对闽南这一时期建设成就评价颇高。1920年 8—11月回粤之战驱逐桂系，1921年6—11月“援桂”，均在陈炯明直接领导下进行。
实际上，就法理角度而言，1917年的“护法运动”在张勋复辟已然失败之际，再搞所谓“护法”、“北伐”，其合法性值得商榷。当时闽、桂均无合法政府向孙中山等人的军政府求援，“援闽”、“援桂”云云，不过是进攻或反击的饰词。此事袁伟时先生在《孙中山的歧途与辛亥革命后的中国民主之路》一文中有详细分析论述，本文不拟就此展开。
1920年11月陈炯明率领粤军回粤，推倒盘踞广东四年多的桂系军政府，在广东实行地方自治，制定省宪，民选县长县议员，改革教育，发展经济，建设“模范省”，以“模范起信”号召国人，贯彻其“联省自治”主张。陈炯明还力邀新文化运动主将陈独秀南下广东，推进广东的文化教育事业改革，将新文化运动的思潮带到广东。
而在此前后，陈炯明与孙中山之间政见分歧日深，双方矛盾的焦点是陈主张推行“联省自治”，建设“模范省”，逐步用和平方式统一中国，相应地他反对在广州另设所谓“正式政府”，选举孙文为“非常大总统”；而孙氏念念不忘的是成立广州政府，决意“北伐”，以武力统一中国，他认为：“北京政府实在不是民国政府，我等要再造真正民国。”他号召人们像推翻清政府和袁世凯那样，再发动一次全国性的革命，推翻北洋政府。
辛亥革命之后，虽然以皇权为象征的君主政体已不复存在，但是君主政体的“道统”并未动摇，这个“道统”便是高度中央集权的大一统。中国的传统文化中，有两点严重阻碍着中国政治现代化的宪政民主转型：一是政治传统中对“大一统”政治格局的盲目迷恋，多数国人信奉的始终是中央政府的一元化权力与领袖人物的乾纲独断，基本没有自治、分治与共治的概念；二是意识形态思想文化领域排斥“异端”的“一元价值观”。
从清廷到袁世凯、孙中山，不管他们之间有多少的恩怨纠葛、对立冲突，他们却无一例外都是中央集权一元化“道统”的忠实追随者。袁世凯、孙中山从未放弃以武力统一中国。孙中山始终坚持武力征服的道路，事实上放弃了宪政共和转而寻求独裁政治，他的理想是建立和维护以领袖权力为核心的大一统。而陈炯明则是联省自治派中彻底的联邦主义者，他心目中的理想政体是美国、加拿大、瑞士等实行的联邦主义政体。由于陈拒绝在孙中山“绝对服从党魁”的党章下签字，拒绝出兵追随孙文北伐，反对武力统一中国，二人的决裂也就在所难免。
本来，除非在“领袖独大”的专制社会，政见之争应属正常现象，善于处理，可以揭露和克服弊端，推动社会革新。然而孙陈二人的政见分歧却最终导致兵戎相见，“一战再战”。
辛亥之后，持“大一统”论者认为：其时中国军阀割据，帝国主义试图瓜分，中央政府无能，国家已陷于半殖民地的绝望地步，惟有用武力统一，铲除那些主张联邦与自治的社会力量，建立强有力的中央集权政府，国家才有希望。“联省自治”常被主张“大一统”者斥为军阀割据，破坏国家统一，而倡导联省自治者则认为：“中央集权”与“国家统一”根本是两码事；地方自治与国家统一并不相悖。地方分权只会巩固而不会破坏国家统一。他们相信在军阀割据各省的情形下，只有“废督裁兵”，走“联省自治”的道路，建立一个有实权的中央（联邦）政府，才能实现真正的统一；若诉诸武力统一中国，以新军阀或拥有军权的党派代替旧军阀，结果还是集权专制的局面。联省自治与大一统之争不是“分裂”与“统一”之争，而是个人有无自主权，地方有无自治权之争。
事实上，“宪政”的要义是“授权”与“制衡”，即政府的权利是经民意“授予”，并通过一系列法律手段被民意“限制”；政府在法治下行使“有限”权力，以保证其发挥保护公民合法权益的职能，并保障公民的权利和自由免受因政府权力越界而造成的侵害。
美国宪政理论家弗里德利克（C.J.Friedrich）认为：宪政的“核心目标是保护身为政治人的政治社会中的每个成员，保护他们享有真正的自治。宪法旨在维护具有尊严和价值的自我，宪政意味着保护自我的尊严与价值，因为自我被视为首要的价值……因此宪法的功能也可以被阐释为规定和维护人权的。……在整个西方宪政史中始终不变的一个观念是：人类的个体具有最高的价值，它应当免受其统治者的干预，无论这一统治者为君王、政党，还是大多数公众。”按照今日世界公认的政治尺度，自主与自治是完全正当的、合理的要求。现代宪政体制下国家的一切权力均来源于人民，即所谓“共和”是建立在个人对国家、地方对中央的层层授权和让渡之上，因此分权、制衡、一定形式的代议制和某种程度的地方自治均是宪政体制的题中之义。要维持统一，必须尊重个人的自主与地方的自治。一旦使用武力来消灭自治达成统一，统一便失去其合法性基础。中国地广民众，地区差异大，欲达成宪政转型，要求在中国实行联邦制，一定程度的分省自治是必然的。宪政学者刘军宁先生指出：“世界上几乎所有的地域大国都实行了联邦主义。美国、德国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚、印度、巴西等都采用联邦主义。所有国土面积在一百万平方公里以上的民主国家都实行联邦主义；面积在三百万平方公里以上的国家都实行联邦主义，中国是唯一的例外。”“如果在地域大国实行中央集权主义，其结果是中央政府决策半径过长、决策权过多、决策量过大。这些决策的及时性和合理性也必然大有疑问，更不可能充分反映地方的民意。一旦决策失误，其代价高，波及面大。尤其是在经济和社会活动日益复杂的今天，中央政府的管理能力更受局限，管理得过多过滥和政策失误，会反过来架空中央的权力，削弱中央政府的权威。在大国，由于受经济规模和复杂程度、以及由此带来的信息传递等诸多的经济和非经济的因素的制约，联邦式的分级分权的管理方式成了唯一的选择。”
民初主张联省自治者认为：要维持中国真正的和谐统一，联邦建国是唯一的最佳选择。
1921年6月4日，浙江都督卢永祥通电主张：“先以省宪定自治之基础，继以国宪保统一之旧观。”陈炯明率先通电赞成：“盲论之士，往往以主张‘分治’，即为破坏‘统一’，曾不知‘分治’与‘集权’，本为对称之名词，于‘统一’何与？北美合众国成例俱在，岂容指鹿为马！民国以来，正坐盲论者误解‘集权’为‘统一’，于是野心者遂假‘统一’以夺权。”换句话说，“联省自治”不是要把中国分裂为几十个独立省，“统一”不能误解为“集权”，“分权”不能误解为“分裂”，“自治”不能误解为“独立”。实行“联邦制”的国家，如美国，加拿大，瑞士等国，他们是“统一”、“地方分权”、“地方自治”的国家，而不是“分裂”、“中央集权”、“地方独立”的国家。
著名美国教授杜威于1919—1921年在中国讲学两年，曾到各地考察。他对陈炯明在广东建设模范省的工作，特加赞许，并说中国地广人众，各地风俗习惯差异很大，但富有地方自治传统（？），正适宜于建设与美国相仿的联邦政制。
1921年2月，美国记者乔柏氏(Rodney Gilbert) 到广州访问。陈炯明解释他怎样在广东推进“联省自治”的工作：
中国人民从未有组织团体，以表达其“集体意志”的经验，但是他们很习惯于乡村自治。中国觅求民主，必须从乡村的自治传统演进而成。我们必须采用“由下而上”的办法，再不能采用“由上而下”的办法，因为许多年来，中国已曾试用多次“由上而下”的办法，而每次终于都遭到失败。
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发表于 2006-11-16 20:59
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