[转帖] 中国“新土改”无法回避的几个问题

召唤咒语

文/何清涟



中国的农民离开土地后怎么办？这才是中国政府必将面对的最要命的问题──只是席卷进去的不只是政府，而是整个社会。

10月以来，即将开始的中国农村土地改革被冠以“新土改”之名，成为海内外时论热点。这次“新土改”将产生何种社会影响，评论者见仁见智。有从条文本身解析的，有从以往历史经验反观现在的。大致而言，官方及官方论者态度乐观，认为农民从此将大大提高收入及消费水准；非官方论者则充满疑虑，认为将有更多的农民失去土地。

一、《决定》文本解析

一部《zhonggong中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》共15,900余字，共分6大部分，除去许多官方文件必不可少的套话之外，核心要点在于第三部分“大力推进改革创新，加强农村制度建设”。这部分阐述了所谓农村土地改革的要义，即“为加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”

这段话包含三重意思：

一、土地改革赋予农民的是土地承包权流转权利，农村土地仍为集体所有；
二、流转的目的是为了农业适度规模化经营，提高土地的使用效率；
三、不得改变土地用途。

虽然也强调了不得损害农民土地承包权益，但鉴于农村土地征用曾经发生与正在发生的种种经验，有关讨论主要围绕农民能否真正得利这点展开。新华社、《人民日报》对这一“重要文件”自然少不了要“解读”一番，认为提出 “农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快”，是“说到了广大农民心坎上”，然后就把“农民消费水准要大幅提升”，“解决好吃饭问题是头等大事”这类多年难以解决的问题一古脑儿押宝在土地承包权的流转上。

对于中国耕地总量的保有，“解读”说：“可流转坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。政府征地与土地流转是完全不同的两个概念，前者可以改变土地用途。《决定》明确：今后政府征地范围将进一步缩小，仅限于满足公共利益的需要”。

但无论官方从中“解读”出多少“大文章”，还是有几个问题让人无法释然。这几个问题是：第一，用什么方法才能保证不往下突破18亿亩的耕地红线？第二，土地流转所获收益真能让农民提高消费水准与解决好全国人民的吃饭问题？第三，农民被从土地上“解放”出去之后，到哪儿找寻新“饭碗”？

二、中国保住18亿亩耕地成了数字游戏
  
目前，中国人均耕地为人均两亩左右，在中国最富饶的长三角与珠三角地区与四川等地，人均耕地早就降至一亩左右，而且为保住这一点点可怜的耕地，不少农民正在拼死反抗。就在新土改文件下达的10月中旬，广东省肇庆市广宁县五和镇江布管理区数个村庄村民反对征地与警方对峙；广西桂林、北京昌平及西安均发生反对征地的社会反抗。

所有这些均让人产生疑问：以往中央政府也曾不断下达文件禁止征地及改变土地用途，但却无法阻止80％的农用地被征用后转做房地产开发、高速公路修建等用途。那么，中央政府现在又有什么法宝让地方政府谨守不改变土地用途的政策约束？

其实，要求农村土地流转的力量不仅来自于适度规模经营的压力，更来自于各地政府财政需要的压力──近十年来各地政府财政过度依赖房地产开发带来的土地出让金收入是人所共知的事实。而房地产开发首先要保证土地供应，其土地来源无非是将农地转为商业用地与工业用地。目前房地产开发虽然进入低潮，但鉴于土地的稀缺性与有限性，城市近郊土地的价值是任何有眼光的人都明白的，因此其流转不可能只在农民之间进行。许多地方政府早就有土地储备制度，其方法是：政府通过土地储备机构将目前分散在各土地使用者手中的土地使用权，以收购、有偿收回或无偿收回的方式加以集中、储备后，再以招标、拍卖、挂牌等方式公开推向市场。实行土地收购储备制度后，地方政府可以根据城市产业政策的发展和土地市场的供应情况，灵活掌握推出各类土地的时机和数量。经济发达地区的土地收购储备制度早在90年代中期开始建立，已经相当完备。供应土地成为地方政府的一项主要来源。

国土资源部下达的18亿亩土地保底红线，其实早已被一些“聪明灵活”的地方政府巧妙地越过障碍，堕落为一场数字游戏。这有事实为证：四川省许多地区的城市建设不断扩张，但受限于中央政府“保持耕地总量的动态平衡”这一政策的限制，在本地又无法找到可开发、补充耕地资源的后备土地，于是便在省土地管理部门的协调下，让土地短缺地区的市、县与土地相对充裕、经济相对落后的市、县协商，由后者将生荒地稍加整理，作为补充耕地指标，由需要土地的市、县出钱购买，从而既维持省一级范围内的耕地占补平衡，又让土地短缺的市、县更多地合法占用土地。这一耕地置换过程，既为参与置换的政府部门与官员提供了大量的寻租机会，又满足了政府发展经济的政绩需要，只是由于被置换来的耕地其实大多是不可耕种之地，只是应付上级政府部门检查的“耕地指标”而已。于是令国务院确定的的全国耕地18.27亿亩这一最低保障线成为纯粹的数字游戏。据说，这一耕地置换的游戏已经超越四川省界，“发展”到相邻的西部省份，成为贫穷省份一项现成的“新财源”。

三、土地流转带来的收益究竟有多大？
  
十七大三中全会的“新土改”，其实也并非今日才横空出世的“新事物”。早在十六大，就出现了“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”这一提法，为农村土地进入市场流转扫清了制度障碍。有些地方如上海市、吉林、广东、浙江等省已出台有关农村土地市场的地方法规。按中国官方的说法是：“大部分地方走上了主动建设农村土地市场的轨道，由原来消极压制转变为积极规范和培育农村土地市场。”基于此， 十七届三中全会的“新土改”无非是顺应了地方政府的要求。

目前不少文章都在讨论农民如何才能从土地流转中获益，不能否认作者大多站在农民角度考虑这个问题，比如农民要成为流转的主体；农民要拥有土地的定价权；要制止地方政府居中舞弊、切实保证农民的权益等等。还有人甚至将农民拥有的宅基地也当作一大可变现的财源，仿佛不少城市人都急于在农村求得一块别墅用地。这些设想都有一个假想前提，即农民手中的土地（包括宅基地）是一块奇货可居、需求孔急的“金疙瘩”，只要上市场一卖，立刻财源滚滚。

这里先得逐项剥掉包裹在这一假设上的层层金箔。在此先阐述土地价格的形成机制。土地价格是一宗土地或成片土地在一定权利状态下某一时点的价格，简称“地价”。用学术话语来说，地价是土地权利和预期收益的购买价格，即地租的资本化。其中，权利和日期是构成地价的两大主要因素。中国的地价是以土地使用权出让、转让为前提，一次性支付的多年地租的现值总和，是土地经营权（非土地所有权）在经济上的实现形式。用公式表示：土地价格＝地租/利息率。所以，土地价格实际上是按利息计算的地租购买价格，它随着地租的提高或利息率的下降而不断上涨。要言之，土地价格主要由地产的有效需求决定，并具有明显的地区性和地域性。

因此，中国农民拥有的土地价格由其所在地区的经济发展水准及地块所在位置决定。第一，经济发达地区因地产业兴旺，土地价格就高；经济欠发达地区，因地产需求不旺，土地价格相应较低。东部沿海发达地区的地价远比西部各省要高；大城市的地价远比中小城市高。第二，地产热时，城市及城市近郊的土地供不应求。目前地产热降温，土地需求下降，虽然不排除有财力的地方政府购买用作“储备”，但土地供应者抬高价格的可能性下降。

那种设想农民自行定价可以将每亩地抬高至几十万元一亩的想法，未免过于不现实。而另一个设想，即农民将地作价入股由大资本控制的农场或者公司就能每年稳稳进账，也并非是现实，只是蓝图。因为农场或公司的收益由多种因素决 定。重庆的股田制一直被当作成功的典范。2005年9月在重庆江津区李市镇牌坊村成立的重庆市仁伟果业有限公司，是重庆第一个以农村土地承包经营权出资入 股形成的农民公司，成立之初的约定是入股5年后分红，预期每年每亩2,000元的红利要到2010年才会首次兑现。

被当作股田制标本的“东江模式”算是一个成功样本：2008年8月，重庆14个股田公司之一的东江生猪养殖公司，以2,700元/亩的标准给农民股东派发红利──该标准远远超出农民的种地收入。但就算年景风调雨顺，公司旱涝保收，每亩2,000元的红利，无论如何也没法将中国农民的消费水准大大提高。更何况，大部分中西部地区那些贫瘠的土地还无法获得这么高的收益。所以，土地经营权流转就能大大提高农民消费水准及解决全国人民的吃饭问题，看来值得商榷。

四、农民出让土地之后向何处去？

前面讨论的是现代中国的“娜拉”（农民）们从土地上“出走”的政策条件，现在来讨论最后一个问题，即“娜拉”出走后怎么办的问题。  假设中国有许多大资本下乡──比如地产大亨们转行投资经营农业，农民也都乐于出让土地经营权，除了公司雇佣的部分农业劳动力之外，还有许多被从土地上“解放 ”出来的农业劳动力向何处去的问题。这部分被“解放”的农民将不是小数，原来农田散户经营时由10个人干的农活，在集约化经营的农场模式下，最多一个人就可以包揽。比如重庆仁伟果业公司，以土地入股的76户农民当中，共有120多名“正劳力”（即18-60岁的男性）。其中，只有4人在公司打工，其他的100多号“正劳力”，把土地交给公司等着分红，自己外出打工挣钱──以此推算，农田规模化经营之后，将有十分之八、九的农民从土地上剥离。

中国从来就不缺少低素质劳动力，只是中国政府为了形象，不惮其烦地刻意让失业人口成为一个数字迷宫。今年4、5月间，中国政府改变统计口径，宣布了“新的失业洪峰到来”，总算承认现在中国已有2亿5千万失业人口，其中2亿是农村劳动力。如今半年过去，由于珠江三角洲与长江三角洲两个地区约有9万多家企业破 产，新增新失业者将近2,000万。已经走出去的农民工如今在城市呆不下去，不少只好打道回府，哪里还有地方给新加入的失地农民大军提供饭碗？这就是农民与土地始终“打断骨头连着筋”的根本原因，在股田制实行了好几年的重庆， 该市报纸《重庆晨报》7月底公布的一项大型调查显示，66％的民工视回家种地为最后退路。

再讲一段清朝中叶以来江浙地区曾普遍发生的历史掌故：从乾隆中叶开始，人口日多，许多人贫穷无以为生，将田地卖掉。但不少买田者比较倒楣，因为许多卖田者无以为生，不断找上买田者，要求“找补”，理由是地价上涨，以前卖贱了，所以买主得赔偿经济损失。要求“找补”者，有历时几十年的上一代旧账，更有多次“找补”的。要求找补者手段百出，有住在买者家里不走与买主同吃同住者，有强叫化般骚扰不断者。被要求“找补”的买主，其中有不胜其烦者，干脆将地退还原主。其间烦扰之重可想而知。

广东南海三山村的征地事件，就是现代版“找补”：上个世纪90年代中期， 农民将地卖给了政府，十余年后觉得卖贱了，要求重新定价。只是因为买主是政府，太过强势，算是碰上了铁板。基于此，千万不要以为“新土改”让农民得了一笔土地承包权转让费就万事大吉，后面的故事还没有完。

五、结语：农民群体还将成为中国历史主角

从20世纪80年代末中国构建“两头在外，大进大出”的外向型经济开始，中间一度成为生产劳动密集型产品的“世界工厂”，再到去年走向衰退，中国已在全球化浪潮中游了一个来回。这十余年历程当中的得与失，中国还远未来得及仔细总结。但有一点却非常清楚地呈现在中国人眼前：即便在“中国制造”的全盛时期，中国 制造业动了其它国家制造业的“乳酪”之时，在这个拥有天文数字人口的国度内，还有数以亿计的失业者存在。如今中国制造业颓势已成，依靠什么才能消化中国城乡2亿7,000万过剩劳动力？

这是一个横跨了中国三个世纪的难题。19世纪末叶，中国农村的失地农民与城市失业之人“有如桓河之沙”（陈炽所言），社会动荡不安。城市文明在不安的农民动乱包围下有如行驶于惊涛骇浪上的一叶孤舟。有眼光的政治家们都看出了一点，只有赢得农民，才有可能赢得政权。于是有了孙中山的“耕者有其田”思想，有了毛泽东领导GCD实施的“打土豪、分田地”。但今天的失地农民与失业者依然“有如桓河之沙”， 而农村却已无地可分，因为所有的土地尽管名义上最终所有权由国家与集体掌握，但却都由农民在使用。而经过zhonggong政治文化洗礼的农民，在平等与阶级斗争等意识上却远胜于其1949年的前辈，他们绝对不会将贫穷的原因归结于自身与宿命。

中国当代的“娜拉”即农民们离开土地后怎么办？这个问题才是中国政府必将面对的最要命的问题──只是席卷进去的不只是政府，而是整个社会。