中央党校教授周为民：要素市场化与农民的土地权益

李旧苗

一、当前中国经济的深层次问题集中存在于要素市场
　　中国实行改革开放，走向市场经济，就其实质而言，是以新的经济与社会组织方式来进行的反贫困事业。由于中国的块头是如此之大，所以这个进程构成了人类反贫困事业的一个非常重要的部分，同时也是世界现代文明进程的一个非常重要的部分。
　　经过近30年的努力，中国社会主义市场经济体制的基本架构已经初步形成，但是还很不完备，很不完善，体制转轨还处在需要解决深层次矛盾的攻坚阶段。现在中国的经济与社会发展面临着种种突出的问题和矛盾。同样由于中国的块头是如此之大，因而其中的很多问题都可以算得上是全世界最严重的，更何况它们同时并存，交织缠绕在一起。这些问题的存在，突出地说明了一点，即目前尚未完成转轨的体制——首先是尚未完全转轨的经济体制——还不足以支撑全面协调可持续的发展。
　　在改革的攻坚阶段，所攻之“坚”在哪里呢？在要素市场。所谓深层次矛盾，集中存在于要素市场。这是因为，迄今为止，与商品及服务市场上市场关系已发展得比较充分的状况明显不同，要素市场虽然也已经在形式上建立起来，但市场关系远未得到足够的发育，市场机制在要素市场上远未有效地发挥作用。突出的表现是，管制、行政垄断等旧体制的控制方式大量存在于刚刚在形式上建立起来的要素市场，以至在很大程度上主导、支配着资源配置的方向和过程。资本市场、土地市场、劳动力市场，都是如此。这就意味着市场对资源配置的基础作用还没有全面形成，制约中国发展的深层次体制障碍还没有从根本上排除。这是造成目前中国经济与社会中的种种不协调、不平衡乃至种种混乱和摩擦的一个根源。
　　二、当前中国诸多突出的民生问题，症结在民权问题
　　就最具实质意义的关系而言，所谓市场经济，就是要素市场经济。没有生产要素的充分市场化，是谈不上什么市场经济的。而要素市场的问题，核心是民众——作为市场主体的要素所有者的财产权利问题。良好的要素市场的制度基础，在于民众的自主财产权，即民众作为资本、土地、劳动等等不同生产要素之所有者的由法律确定并保护的、自主行使的要素所有权。这样的财产权利，是民众最基本、最重要的经济利益之所在。因此，如果这个权利缺损了，就不仅不会有健康发展的要素市场，从而不会有资源配置的效率，而且一定会造成种种突出的乃至严重的民生问题。事实上，在企业改制、城市拆迁改造、农村征地等等过程中引发的失业、失所、失地（大多表现为“补偿”不足）等民生问题，症结都是民权问题，即民众的财产权利缺乏法律与制度的有效保护而很容易受到任意侵犯，特别是受到行政权力任意侵犯的问题。
　　由于这个原因，也由于财产权利不仅是作为市场主体的个人以及个人之间的经济组织——企业的独立经济利益之核心所在，而且是公民的基本权利、宪法权利的核心所在，所以要素市场的状况除了具有基本的经济意义之外，还会产生十分重要的政治与社会后果。只要行政权力依旧是要素市场上的主要控制力量，就不能避免寻租盛行、腐败丛生的现象。这样，不光是社会经济效率会受到损害，社会公正与社会的和谐稳定也一定会因此而受到很大的损害。这种情况，既是“市场失灵”，更是“政府失灵”，而且前者正是由后者造成的。
　　这样来看，着眼于从法律与制度上确立并充分保护民众的财产权利来推进要素的市场化，就不仅是深化经济体制改革、完善市场经济体制的关键任务，还是推动政府改革、推动民主法治进程的一项“基本建设”。在这个意义上说，它是经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革的一个交汇点和共同的基础。
　　三、农民问题的一个症结：土地关系上农民的“交换权利缺失”
　　为什么要说上面这些呢？因为中国的农村问题应当在这样的背景下来观察。要素市场的一个严重问题是土地问题；民众财产权利的一个严重问题是农民对土地的财产权利问题；中国反贫困事业的一个最严重的问题是依赖土地而生存的农民摆脱贫困的问题。
　　计划经济体制以高度集中的超经济强制从农村汲取工业化资源并隔绝城乡，以对农民的土地和生产的集中控制来保证对农副产品的统购。农民因此而蒙受了巨大的牺牲，国家与农民的关系亦长期处于紧张状态。最终，由农民冒死求生，争取自己对土地的财产权利开始，启动了农村改革，进而启动了中国经济的市场化改革，亦即中国工业化、现代化模式的整体转换。
　　家庭承包经营方式的确立，肯定了农民对土地的直接权利，也就是农民在农业生产上自主使用土地并占有其产品的权利。产权关系的这种变革，解放并发展了农村的生产力，显著改善了农民的处境及国家与农民的关系。但新的问题在于，按照市场经济的方向和逻辑展开的新的工业化与城市化进程，形成了对农村土地的巨大需求，而农民对土地的交换权利的缺失却使农民在这个进程中遭受新的损害和剥夺。
　　一方面是土地的市场价值随着工业化、城市化进程而日益提升，另一方面是以土地这一基本生产要素为生存基础的农民日益面临低价征地以至失去土地、陷于贫困的威胁。这是一个具有严重后果的矛盾。但不应认为它是由市场经济条件下的工业化和城市化所必然带来的矛盾，而应看到，农民对土地的交换权利的缺失才是造成这个矛盾的根源。土地的现有权利关系不调整，中国的农民问题将愈来愈尖锐地表现为失地农民的问题，即流民问题。
　　关于土地的现行法律与制度，其立法本意主要是两点：一是重视保护农民对土地的直接权利——农业用途上的土地使用权即承包经营权；一是重视保护耕地——农地须经政府征收即先行国有化后才能进入市场，转向非农用途。在这种情况下，无论是农民的土地使用权还是农村“集体”的土地所有权均不包括在非农用途上以市场方式进行交易的权利。由于非农用地的增加是一个必然的趋势，因而现有土地制度不断导致农村土地的国有化。而农民由于交换权利的缺失，从土地征收中所获得的补偿仅为土地市值的5％－10％，且往往还被拖欠。由此带来的问题是，第一，在现有权利关系中，农民既没有对土地的交换权利，也就不能有效维护对土地的直接权利。第二，政府事实上成为土地的垄断所有者，在巨大的垄断租金面前，再严格的审批制度或者叫“最严格的保护耕地制度”也往往成为一纸空文。第三，交换权利的缺失使农民微薄的失地补偿不能承受迁入城市的成本。他们仍是农民，却已成为失地农民。这在造成各种社会问题的同时，还阻滞、扭曲了正常的城市化进程，使城市化发展失衡，并在很大程度上变成了就地小城镇化，往往搞得农村不像农村，城市不像城市。遍地开花的小城镇不能形成任何意义上的规模效应，不能发挥城市功能，实际会造成经济与社会资源的浪费。
　　因此，农民问题的核心是土地问题，土地问题的实质是农民的土地财产权问题，土地财产权问题的根本是交换权利的问题。维护农民权益，改善农民处境，当从这个根本入手。这样做将是对农民的最大的仁政，是合理解决“三农”问题中的诸多矛盾，推进城乡协调的现代化建设的重要基础，也是健全要素市场，并且让更多的农民自主参与工业化、市场化、城市化进程并以自己的要素贡献分享经济与社会发展果实的基本条件。
　　四、维护农村土地公有制的要旨在于重建公有制的基础
　　长期以来，在土地关系上，反对农民拥有交换权利的一个根深蒂固和“强有力”的理由是决不能搞私有化（这也是当年反对土地承包经营的一个“强有力”的理由）。据说，只要农民个人及其家庭成为自己赖以生存的土地的主人，他们就会随意地把地给贱卖了，以至沦为没有生活保障的失地农民，以至陷于贫困悲惨的境地。这真是一个奇怪的逻辑。究竟是什么原因让一些人把中国农民看做是根本不会自己过日子的愚蠢的群体，甚至还自以为是地把这说成是中国国情？又是什么原因使他们看不到正是由于农民不能自主地支配土地，他们要替农民防止的那些事情正在层出不穷地发生着？
　　应当看到，像其他方面的公有制经济关系一样，农村土地的公有制（集体所有）也只能是适应生产力发展之客观要求的劳动者自主联合的生产关系，而不能是强制的集中。公有制的实质是什么？是劳动者以自主财产权利为基础的自由联合（这种自由联合决定于不同生产领域生产力发展的不同状况而有不同的范围和方式，真实、合理的“公有制的多种形式”当由此而来）。离开这个实质，以强制集中方式实行的任何名义的公有制，都只不过是一种空洞的抽象，一种法律的虚构，在其名义下实际存在的经济关系、财产关系一定是一种最粗鄙、最不规矩的化公为私的垄断占有关系。例如农村的“集体经济”就可能由于这个原因而只是名义上的，却在事实上蜕变为少数干部的经济。因此，如果真能从马克思主义的唯物史观上把握公有制的实质，进而着眼于农民的真实利益来坚持农村土地的公有制形式，最重要、最根本的任务就在于重建它的基础——农民的包括交换权利在内、以交换权利为核心的自主的土地财产权。在这个基础上，农业生产和农村经济的适应现代化要求的发展趋势必然会使农民自主选择有效率的财产联合方式，即公有制形式。也只有这样形成的公有制才是真实的和值得的。任何以历史唯物主义观点看问题的人，都不应当怀疑这一点。因此，以反对所谓私有化为名来反对农民获得自主的土地财产权，是从根本上损害农民利益并损害社会主义公有制关系在农村的健康发展的，一切真挚关心当代中国农民命运的人，都没有理由受制于这种教条式的意识形态恫吓，如同当年坚决排除阻力，坚定推行农村家庭承包经营那样。