王培林：农村土地制度若干法律问题研究

李旧苗

王培林：常熟市委党校理论研究室副主任、高级讲师




    大家知道，土地是人类赖于生存的财富。谁占有土地，谁就占有着财富。因此，从理论上说，中国农民并不穷，甚至比别人富。因为，他比别人多一份集体所有的财产，特别是土地。但是，事实上，中国农民并不富，甚至还很穷。理论与实际明显不符。只有错误的理论，没有错误的实际。所以，有必要剖析一下农村土地法律制度及相关理论，看看问题究竟出在哪里。
    一、我国土地制度的法律渊源
    在1950年，中央人民政府颁布了《土地改革法》，建立了农民土地私有制。1952年办初级合作社，土地农民私有，集体统一使用。1954年，土地私有制载入宪法。54宪法第八条：“ 国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”经过1956年的合作化运动、1958年的大跃进、人民公社化运动后土地变为集体所有，但没有宪法依据。1975年的文革宪法（注：这是一部无视宪法基本原则的宪法，是对54年宪法的反动。）第一次规定农村土地集体所有制。（原文：第五条　中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。）后来，文革被彻底否定了，人民公社也不存在了。但是，文革宪法中的土地集体所制保留下来了，以后的所有相关法律制度都是这一宪法制度的扩展和所谓完善。如1978宪法第五条照抄了75宪法第五条，一字不差。1982年宪法则明确规定：农村的土地属于集体所有；同时规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”此后颁布的《土地法》、《民法通则》、《物权法》等都体现了这一宪法条款的实质内容。
    所以，现存农村土地法律制度，根源于大跃进、文革和计划经济，与市场经济规则不相容。
    二、土地法律制度的逻辑
    进入市场经济时代以来，出台了几个宪法修正案，但都未从实质上触动农村土地制度。因此，农村土地法律制度与市场经济规则越来越格格不入，越来越显得荒谬。它一方面确认农民集体土地所有权，另一方面又规定不得买卖、（出租）或者以其他形式非法转让土地，等等。换言之，土地所有权人不得行使土地所有权。假如换了婚姻法也作类似的规定，就等于说“男女结婚登记后拥有配偶。但是，任何人不得与配偶拥抱、亲吻、或者以其他形式非法同居。”这个法律制度的内在逻辑就是如此荒谬。在确认权利的同时，规定实现权利的主要行为形式都是非法的。在这类法律制度下，人们在理论上有配偶，在实际上，除了亚当和夏娃，个个都是光棍。所以，用计划经济的眼光看农村土地制度，农民穿着时装，而用市场经济的X光透视，时装不过是皇帝的新装。为什么中国农民在理论上比别人多一笔土地财富，而在实际上并不富有，原因就在于这笔土地财富是计划经济时期人们为农民量体裁衣、精心设计的皇帝的新装。
    不仅如此，而且在具体法律制度的安排上，更加荒唐。谁有资格代表集体行使土地所有权和经营权呢？集体土地所有权人（即登记主体）有：村民小组（原生产小队）农民集体；或者村（原生产大队）农民集体；或者其他农民集体。而这些所谓所有权人既不是自然人、也不是法人，无论从法理上、还是从工商登记、户籍登记中都查无此人。村民委员会虽具有法人资格，但依照宪法和组织法，它是行政性自治组织，是社团法人，不是企业法人。而农民集体土地经营管理权就由村民委员会行使。这么重要的、决定农业命运的生产资料交给没有企业法人资格的非经济组织来经营管理，中国农村究竟要不要搞市场经济？
    这个制度安排的要害在于：1、集体土地的所有权人根本不是人，或者说是子虚乌有的人；2、集体土地的经营管理权归无经营资格的组织──村民委员会。其法律效果在于：任何组织或者个人都无权代表农民集体行使土地所有权和市场经营权、并且无权以维护集体土地所有权为由提起诉讼、寻求司法救济。这种制度安排的目的在于：为某些利益集团争夺农民的土地权益排除法律障碍。《呂氏春秋》中有一句慎子的话：“今一兔走，百人逐之。非一兔足为百人分也，由未定。”二千多年前的古人都懂得“治天下及国，在乎定分而已矣。”今天的理论精英们难道不如古人？这套精密的、荒谬的土地法律规范难道是一时疏忽的产物？
    一些庸俗文人不仅没有识破精英们设计的这套牛头不对马嘴的法律制度所暗藏的玄机，而且为了论证它的合理性，发明了一个叫“不完全所有权”的新概念。依照他们的理论，对那种唯唯诺诺、没有独立人格的人，只要创造一个“不完全人格权”的新概念，就足以论证：这是人类进化过程中产生的新品种，不仅不应当改造他，而且应当好好呵护他、培育他。
    笔者认为，不应当把现存的农村土地法律制度当作改革的成果来维护，而应当作为深化农村改革的对象来研究。
    当今困扰各地政府的征地、拆迁、补偿、宅基地和小产权房等等问题都根源于这个可笑的土地法律制度。李岚清在其新著《国门初开的岁月》一书中谈到当年工业领域中的问题时指出：“这些看来似乎是可笑的怪现象，当时正是困扰我们的活生生的现实。这些问题怎么解决呢？改革，只有改革。”这话同样适用于今天的农村土地制度问题。
    三、关于征地法律制度
    依照修订后的宪法和法律，征地分为征用与征收二种。
    征用是指有偿地使用集体土地，只改变使用权主体，所有权不变。
    征收，在我国是指国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收并给予补偿。关于征收，有几个问题值得评析。
    1、“公共利益”如何界定，宪法和法律都没有下文。留下一个深不见底的黑洞。留给人们随意解释的巨大空间。
    2、中国城市化、工业化的发展势必要占用大量土地，其中有大量的非公共利益设施需要占地，法律上却不许可征地。在这种法律制度面前，地方政府要使社会事业全面发展，别无选择：只能尽量扩大“公共利益”概念的外延；或者干脆弄虚作假，这必然“逼良为娼”，结果损害政府形象。
    3、由于非公共利益用地只能以公共利益的名誉征地，而公共利益征地只需补偿，不必赔偿或者等价有偿。因此，在我们这个社会主义市场经济国家，一种与市场规则格格不入的怪现象瘟疫一般漫延全国，愈演愈烈：同一财产的所有权价值远远不如使用权。
    例如，一亩地，政府出2－3万元强制征收，所有权归国家的了，转手拍卖50年或70年使用权，100万元、150万元、200万元……。老百姓从中看到的是不公平、不合理，学术界指责政府以公共利益之名目低价强制征收，转手变为商业用途高价拍卖。笔者所看到的是，政府以计划经济手段征收财产所有权，又从市场经济渠道出让财产使用权。问题的根源出在城乡土地法律制度的“二元结构”。法学界和经济学界的精英们颠覆了法学基础理论，颠覆了常识，搞出如此蛮不讲理的理论成果来，还变成法律制度，指导、规范我们政府的行为，这完全是祸国殃民东西。设计出这种征地制度客观上迫使我们人民政府赤膊上阵与民争利，它使政府行为商业化，政府形象一落千丈，长此以往必将丧失民心，这不是祸国殃民的东西又是什么？
    其实，这种问题并非没有办法解决。参照市场体制国家的成功做法，制订严格的可操作的法律，让政府当裁判员、监督员，谁想征地，谁想出让土地，符合条件的，双方经过市场渠道自由的、自愿的、公开的交易，政府监督并代表国家收取土地级差税、增值税、交易税等。虽然，这种做法立法上技术难度很高，但是，只要不为利益驱动，总比神舟奔月容易得多。立法从难，执法就易，完全可以避免出现鸡犬不宁的局面！
    一些所谓学者只看到了表面现象，用“疯狂掠夺”、“严重侵害”等等字眼来抨击政府的征地行为。却忘记了政府仅仅是执法者，设计、论证和维护这种法律制度的理论界的精英们才是真正的罪魁祸首。不要再推说制度缺陷是计划经济时代留下的，应当责问：改革开放三十年了，他们在干什么？
    政府在征地、拆迁等具体工作中有没有不到之处，肯定有。比如安排宅基地不考虑土地级差，没补偿被拆迁人上班，小孩上学，以及买菜、就医等不便所带来的损失。不过这些都是可以协商的，可以改进的。但是，涉及法律制度问题，就不是政府的问题，而是理论研究与制度设计者的问题。
    四、关于土地用途管制制度
    设置这一制度目的是保护耕地。保护耕地的道理人人明白。不必多说。问题是如何保护？在计划经济下，按计划办或凭行政行为都可以。在市场经济下，土地所有权是一种物权，运用国家权力限制农民的土地使用权，使其可得利益不可得，国家应当明码补偿。否则，以计划经济的手段，干涉农民的经营自主权，违反市场经济规则。并且，保护耕地，稳定大局的巨大代价要农民一方承担，也是不公平的。
    现行《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。”而对由此造成农民巨大的损失，一分钱也没考虑。（比如，城郊地区一亩地出租七十年，一百万轻松到手，而凭种粮，一千元一年纯收入也要辛苦一千年！）假如为了保证全国猪肉供应，强行规定所有房地产商造的房子只许养猪，不许挪作他用，这不是明显违反市场规则，使房地产商失去可得利益吗？所以，这种只讲义务，不讲权利的强制管制制度根本不具有市场经济法律制度的品质。这是精英们损害农民利益的又一杰作。他们整天鼓吹什么都要与国际接轨，为什么这个不接轨呢？人家很好的做法是：为了粮食的安全，国家代表全社会把有关农民土地的发展权（专用权）买下来，与他们签订合同，约定在若干年内不得改变土地用途，违约者追究法律责任，权利义务对等。如果我们买不起或者不愿买，那就不该强词夺理，而应当让所有吃粥饭的人明白：我们亏对中国农民。否则，太不公道了吧。
    有一种观点认为，这土地权益是国家赋予农民的，所以国家有权这样规定。错了！除了封建皇帝，无论是马克思、列宁，还是资产阶级学者都认为先有民、后有国，农民是土地的真正主人，国家只是以法律形式确认了而不是赋予了农民的土地权益。所以，那种借国家权力损害农民利益的做法没有任何科学的理论依据。
    五、关于土地经营权抵押制度　
    承包地的经营权是否可以用以设定抵押，这个问题与土地承包经营权的流转密切相关，也是涉及金融业与农业之间关系的重大问题，所以值得深入探讨。
    在理论上，既然承包经营权可以有偿流转，也就当然可以用于抵押。在实践中，农业现代化迫切需要金融业的支撑。但是，依据现行法律、法规，土地承包经营权不得用以抵押。其主要理由是：为了避免农民“流离失所”情况的发生，影响社会稳定。引用一位参与农村和金融政策制定的学者型官员的话来说：“在加快农村金融体制改革过程中，应排除土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押。”“在任何情况下，都不能拿走农民土地承包权、宅基地和房产，否则会引发农民流离失所，影响社会稳定。”①　　　
    这种观点的错误很低级：
    第一，混淆概念、自相矛盾。
    土地承包经营权这个概念包含着“土地的承包权”和“承包地的经营权”两个子概念。当强调“应排除土地承包经营权作为抵押”时，实质就是把“承包权”和“经营权”混为一谈，从而顺便排除了经营权用作抵押。
    这位混淆概念的高官、大学者，同时还给人们详细解读了中央关于农民土地承包权可以有偿流转的政策。因此，我们有幸看到，他一面警告“抵押”会搞乱农村，一面宣传“流转”能搞活农村。这等于说：允许“流转”不会导致农民失地，允许“抵押”就会导致农民失地。显然，这是自相矛盾、似是而非的谬论。长期以来，就是这种狗屁不通的理论阻扰着农村金融体制的有效改革。
    第二，借口稳定，牺牲发展。
    土地经营权与承包权是可以分离的，农民流转或抵押承包地的经营权，保留土地承包权，怎么会影响土地承包关系的稳定呢？当年国有企业的所有权与经营权相分离，有没有引起天下大乱呢？没有！ 二十多年前，就允许农民土地经营权有偿流转，有没有导致大批农民流离失所呢？没有！
    只有发展，才能稳定。骑自行车的老百姓都知道，只有前进才能稳定。既愚蠢又胆小的人才会为了稳定而停止前进。中国农村的稳定只有通过科学发展才能实现，向农民发放抵押贷款是金融业支持农业发展。为了稳定而卡死农民抵押贷款，这是以牺牲发展求稳定，是极其愚蠢的政策。
    第三，禁止抵押，另有隐情
    由于“二元”土地法律制度，农村土地的所有权和使用权都不得进入市场买卖，不得拍卖。宅基地和农民房也只能买给本村村民，并且涉及一户一宅的法律障碍。如果允许农民用这些东西抵押贷款，一旦无力偿还，银行要把抵押物权有偿流转，变成货币，收回货款，障碍重重，非常困难。为了规避麻烦和风险，干脆禁止抵押。可见，“稳定农村”是借口，不让农民流离失所是假的，维护某种集团利益才是真的。《瞭望》杂志评论员指出：“要毫不动摇地继续深化改革。……要防止部分既得利益者以种种似是而非的理论阻挠改革的进一步深化。尤其要高度警惕……集团利益对深化改革的抵制和扭曲。……事关对经济支撑和支持力度的金融体制改革，……仍需要发力攻坚。”②
    中国在各个方面的发展进程中，大家都感觉到，农村的困难最大。胡锦涛总书记在2003年年初就指出过，“全面建设小康社会最艰巨最繁重的任务在农村。”只有农村发展了，城乡和谐了，大局才稳定。

    ①2008年10月22日（星期三）下午15时举行新闻背景吹风会，请中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文介绍zhonggong中央关于推进农村改革开放有关情况 ，并回答记者提问。中国网现场直播。 文字实录。
    原文：土地不仅是重要的农业生产资料，也是农民最基本的生活保障，在加快农村金融体制改革过程中，应排除土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押。……《中华人民共和国担保法》等法规规定，农民土地承包经营权不能抵押，但承包林地、四荒地的经营权可以用于抵押。原因在于前者是农民生活的必需品，而后者是农民维持温饱所需之外的生产资料。……现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，是保持农村稳定和谐的必然要求。在中国这样的发展中国家，土地承包权、宅基地和房产是农民最后的生存依据，在任何情况下，都不能拿走农民土地承包权、宅基地和房产，否则会引发农民流离失所，影响社会稳定。当前不能将土地承包权、宅基地和农民房产作抵押，还有一个重要原因就在于我国社会保障体系尚不完善，必须避免农民“失地、失业、失住房”的情况发生。　　　
    ②《瞭望》新闻周刊2008年第51期。转引自《报刊文摘》第2617期第一版：《不被任何干扰所惑》

老木匠

这个文章很好，只是说这是精英分子精心设计的，那就牛头不对马嘴了。

人民公社垮台的时候，将集体土地弄到村民委员会的，是当时的中央决定的，目的只有一个，就是保证农村干部继续拥有权力，处在土地发包人的有利位置上。这是为了维持党的基础力量的考虑。

李旧苗

原帖由 老木匠 于 2009-5-13 13:12 发表
这个文章很好，

此文的确不错，但这类不错的文章常出自体制内临近退休、升迁无望者之手笔，却又令人禁不住苦笑。

章星球

原帖由 老木匠 于 2009-5-13 13:12 发表
这个文章很好，只是说这是精英分子精心设计的，那就牛头不对马嘴了。

人民公社垮台的时候，将集体土地弄到村民委员会的，是当时的中央决定的，目的只有一个，就是保证农村干部继续拥有权力，处在土地发包人的有利位置上。这是为了维持党的基础力量的考虑。

说精英分子设计的也没说错，中央“决定”了，仍然需要组织一帮奴才去具体设计制度规则，只不过这些奴才因为是中央挑选的，所得的回报就是成为理论或学术界的所谓“精英分子”。

放到今天，我很怀疑有多大因素是温家宝或都胡锦涛为一己私利而反对土改，站在今天说“设计、论证和维护这种法律制度的理论界精英们才是真正的罪魁祸首”是很有一定道理的，事实上以今年初的情况看，恰恰是胡本有意搞土改，结果那些鸟精英却一个个跳将出来，大说一通混话，把改革给逼了回去。

迅弟儿

给诸位介绍一点内情吧。
首先中国不是法治国家，就决定了精英们能够设计的范围已经被决定的。所以如老木匠所言，指责精英是错误的。当然不排除有某些别有用心的精英存在。涉及土地制度的精英们（主要都是农业部门的官员）从总体上来说，如果指责他们是故意坑害农民，确实是很冤枉的。

与总老板掌管农村工作的大管家谈了一下午，大致了解了他（他们）的想法和担忧。
从结论上来说，今后几年（我估计5到10年）之内，农民的土地私有基本上是无戏的。涉及的问题太多太复杂，归根结底的目的是为了保住ZGD的执政地位。

章星球的怀疑是错误的。“为一己私利”从何谈起？简直是笑话。当初是有改的想法，要不胡哥没事不会去小岗村。这一点我没有确认到，大管家避而不谈，但是我估计与全球性金融危机爆发又很直接的关系。这是我的猜测。因为谈话内容涉及到很多金融危机对中国造成的影响问题。

章星球

迅弟儿看懂没有，是我“很怀疑”最高领导人是“为一己私利”而拒绝土改，如果我的怀疑是错误的，那岂不是说胡温就是为“一己私利”不搞土改？

我现在搞不清迅弟儿的脚穿在谁的裤子里，指责或驳斥体制内的所谓精英荒谬言辞，不仅是我，也不止是楼顶的王培林，秦晖、陈志武、茅于轼、包括黄亚平，已故的杨小凯，所有有一定识见的学者都在指责批评或者嘲弄着。

你应该把他（他们）的想法和担忧透露出来，让大家帮他们做分析，想办法，让他们明白他们的担忧是多余的。如果搞成神秘兮兮，把某些完全不必要的担忧捂着藏着，任由土地的矛盾越演越烈，民心尽失，最后怎么可能“保住ZGD的执政地位”？

李旧苗

迅兄，我知道你和陈锡文关系很好，但老实说我不太相信他在和你交谈的时候会吐露真实的想法，在不同的场合、面对不同的对象、发表不同的言论和观点，是中国官员的基本功，当年三所一会的领导人，仍活跃于政坛的，仅王副总、陈锡文等区区数人，没有特别的背景、或特殊的能耐，是做不到这一点的。对于所谓学界精英的观点，政府所持的态度，从来就是取其有利、弃其不利，而且可以根据有利、不利的标准，将某些观点割裂开来分别弃取，无须去考虑该观点原来意义上的完整性和系统性，当然，对于何为有利、何为不利，中央和地方之间、不同部门之间、以及不同官员之间，研判也会有差别。比如，关于农村土地制度，改不改，如何改，其最终目的，我同意迅兄你所说的，是要确保党的执政地位，这一点毋庸质疑，但是，对于采取怎样的土地制度，才更有利于夯实党的执政根基，即便是在党内，也是有争议的，由此在政策上所显现出来的摇摆不定，外界也能感受得到。还有，上面老木匠兄提到的让农村干部处在土地发包人的位置，是为了保证他们继续拥有权力，这也是对的，实际上，当农村干部对农民的人身控制权和收费权大大削弱以后，农村干部能够控制农民的主要资本就只有分配土地了，所以，给农村干部这个权力，其目的就是为了巩固党在农村的执政基础，同理，给地方政府以征用或征收土地的权力，也是为地方政府谋取预算外收入提供方便，利于提高地方政府的积极性，但从上层来看，给地方政府的这个权力必须有个限制，近年来由土地矛盾引发的各类上访事件、群体性事件日益增多，更使上层强烈意识到限制的必要性和紧迫性，怎么限制，上层既然坚持所有制不变，那么，只能是提高审批权限了，而且提高审批权限的真实目的还不能明言，那就搞个18亿亩耕地红线吧，所以，仅仅从粮食安全的角度去看耕地红线，未免就把问题简单化了。

迅弟儿

赶紧上来给章星球赔个不是。哈哈哈，严重错怪你了。深夜看帖，一目十行，没仔细看你的长句，以为你在怀疑胡“为一己私利而反对土改”，原来你是在质疑啊。

不过这么荒唐的说法你也正儿八经拿出来说事啊。

他们的担忧也没啥神秘兮兮的，说穿了就是担心会出现一大批无地农民-----真正的无产阶级起来造反革命，威胁到天朝的稳定------与邹峰担心的一样。
然后他们拿出很多论据出来，我没时间全部写在这里。
你若想反驳的话，就帮我论证一下一定不会出现“能够威胁到政权稳定数量的一大批无地农民”。

回旧苗：
我当然不会轻易相信他说的话了。
另外，老木匠的那个说法是针对“人民公社垮台的时候”的时代背景的解释。这个，说老实话，我还有点疑问。下次我到上海去准备再次向木匠师傅求教。问问你认为是正确的理由？你说的“农村干部控制农民”的“控制”是什么意思啊？有点不懂。

李旧苗

迅弟儿，我这么跟你解释吧，我以前常去农村搞调研，去过的村子，论数量，有一百几十个，论次数，有数百次，常听村干部们抱怨，现在的农民，越来越不服管了，管制、约束农民的招数也越来越少了，以前村民出去办个事情，村委会不敲章就不行，现在则不必了，税费改革后村里再不能随便向村民收钱，也就是说，村干部对村民的人身控制和经济控制都已大大削弱，由此村干部们从权力获取的好处自然也就大大减少了。当然，我认为，这是好事。另外，你提到的上层的所谓担忧，也不是什么新鲜的东西，我知道上面一直是这么担忧的，正如你在另一个帖子里所说的，“如果中国是法治国家的话，当然农民能真正的拥有土地。毫无疑问的。”但问题的关键是，如果不是呢，如果地方政府仍然可以公共利益的名义随意征用或征收土地，仍然可以从低价补偿、高价售出中赚取巨额的预算外收入，那么土地不管是在农村集体手里、还是在个人手里，地方政府的征地冲动恐怕不会因为土地所有制的改变而有丝毫的抑制，就目前来看，法律能成为私有化土地的保护神吗，能对地方政府的征地行为形成某种制约吗？上层所担心的，也是不太好意思公开明言的，其实并非某些学者极力论证的市场与资本结合所进行的土地兼并，而是地方政府为追求自身利益最大化进行的大规模征地行为（权力与资本的结合）所导致的大批失地农民的出现，只要对政府权力的实施缺乏外在的、有效的制约，这种现象就很难避免。

兮兮

当农民不是农夫，而是农场主之时，土地流转就是顺理成章的事情了。现有鸡，还是先有蛋？或许，先把农夫们的社会保险医疗保险等安排好了，即便没了土地也能享受城市人一般的失业保险，救济金，低保之类时，失地农民就不会造反有理了。
这是原则与策略之间的政治平衡。

李旧苗

记者从苏州市劳动和社会保障局获悉，苏州市人民政府近日出台了《关于调整苏州市区征地补偿和被征地农民基本生活保障办法的意见》，建立了与经济发展水平相适应的被征地农民基本生活保障和征地补偿调整机制，进一步提高苏州市被征地农民基本生活保障水平和标准，继续在全省保持领先水平。该办法自2007年10月1日起施行。
　　《意见》指出，被征地农民第一年龄段人员每人一次性领取生活补助费的由7000元调整至7500元；第三年龄段人员每月领取的失业补助费、生活补助费由160元／月调整至180元／月；第四年龄段人员每月领取的征地保养金统一调整至280元／月。并通过分步调整，使养老年龄段人员领取的征地保养金不低于本市城镇居民最低生活保障标准。为增强被征地农民社会统筹账户资金抗风险能力和确保被征地农民基本生活标准逐步提高，被征地农民安置补助费标准由现行规定的每人20000元提高至25000元，转入个人账户；从政府土地出让金等土地有偿使用收益中提取的金额由现行规定13000元／亩提高至20000元／亩，转入统筹账户。
　　此次，将被征地农民纳入居民医疗保险体系。被征地农民第三、四年龄段人员的住院医疗保险费，调整为包括住院医疗保险和门诊医疗补助的居民医疗保险费，标准由每人8000元提高到10000元，列入征地成本。今后征地项目不再计算门诊医疗包干费用，发放的生活补助费和征地保养金中不含门诊医疗包干费。劳动适龄被征地农民纳入城镇企业职工基本养老保险体系。第四年龄段被征地农民死亡后发给500元丧葬补助费，从被征地农民基本生活保障社会统筹账户中列支。
　　据介绍，被征地农民年龄段区分为：第一年龄段：16周岁以下；第二年龄段：女，16至35周岁，男，16至45周岁；第三年龄段：女，36周岁至55周岁，男，46周岁至60周岁；第四年龄段：女，55周岁以上，男，60周岁以上。据了解，在此之前批准的征地项目和已落实征地补偿安置的征地项目的征地补偿及被征地农民基本生活保障按原规定执行，所涉及的第二年龄段以上人员自本《意见》施行之日起，按调整的标准领取失业补助费、生活补助费和征地保养金。
    来源：江南时报

章星球

回迅兄，不荒唐，现在很多人一聊到这个话题，一句话就是领导者私利作崇或者既得利益集团，却不具体分析即使是利益集团的利益考虑，改革也不见得是损害他们利益的。

一大批无地农民，按我所设想的方案改，就是０９经济建言那篇说的，基本不可能出现多少无地农民，有也是主动卖地，如果你需要详细的论证我可以再梳理一下，可以肯定土地流转后不会出现大规模的被迫失地农民。恰恰相反，现在这种征地模式才会不断制造失地农民，但却是制造“被迫失地者”，主动卖地者被动被征者，到底谁对政府的怨气大，这个道理很简单吧？

所以正如李旧苗所说，上层更担心的不是农民卖地造成失地农民，而是现在的征地模式造成失地农民——这一层面的担心应该是构成地改的上层动力。但李旧苗担心法治或民主未立即使土地产权从集体落实到农民自己手里还是难以避免被征地，这一担心也不必要，很多东西都是一种意识在决定，就象股票取决于股民心理预期一样，现在很多农民根本搞不清集体所有就是一个村或一个组的人共同拥有，他们大多以为土地是国家的产权，我上次一个朋友就是这样以为的，他家没分到地就写信到政府，说土地是国家的国家应该给他们公平。只要大家清楚了地权的实质，哪天就有可能冒出他们私下把地分给个人的行为来，就和小岗村当年的举动一样。这一点，我前年已经捅破过，在《地制改革仍可在市场经济幡号下进行》那篇。现在如果把土地分给农民，农民在意识上认为那地是他的了，再以野蛮方式强行征他的地不太可能。

再说土改的另一个阻力，就是李旧苗、老木匠都谈到的想维持村干部、乡干部对村民的控制，因为这样更有利于共产党对农村的统治。这也是貌似有理，实际上乡村干部因为没多少文化，素质不高，让他们来代表党的形象，而且还让他们随心所欲地兜售农民的土地命根子，只会激起村民对共产党的厌恶，最终让共产党的基层影响力丧失殆尽，为维护这些人的利益而得罪农民是得不偿失，胡温不至于不会算这个帐的，所以今年初萌生地改意图，应该也是大致算过帐的。

真正构成阻力不大可能是村干部，而应该是一二线城市官僚，他们靠卖地获得收入，地分给农民了，他们拿什么卖？陈锡文不和你说的应该就是这个。所以关键是要照顾到省地两级政府官员的利益，我琢磨着，改革就是利益博弈，只有想到让他们利益得到补偿的法子，才能真正驱动地改。或者，地方政府把卖地的主动权还给农民后，再从土地交易征收高额税收、或者批地时征收某种费用是个办法。

很有可能是一二线城市官僚集团利益拖累了全国农民，就是说远离城效的土地其实是否流转或获得金融抵押权，对地方利益集团的影响是不大的，地方利益集团其实只对近效土改构成阻力，不对全国土改构成阻力。一个折衷的办法是划分范围，政府作出规划，把一二线城市四周多大范围内的土地划为城市建设储备，以某种理由，比如说城郊土地增值是因为政府公共投入即全民税收原因造成的，所以必须继续采取征地制度或者暂时搁置不改、或者以不同的方式改。而远郊乡村先行改革。

如果说到维护共产党的统治地位，我认为到目前为止zhonggong的合法性支撑还是来自于经济增长，其它的都是虚的，没有人会在乎。而土改则将继续维持经济增长，为zhonggong的主动性改革赢得时间和机会。但愿zhonggong能算清这个帐。

我虽然追求民主自由，但在路径选择上其实是个保守主义者，我希望共产党能够主动改革，积累民望然后大胆接受政党竞争。改革并不一定会葬送共产党执政地位，这一点我也思辩过。

[ 本帖最后由 章星球 于 2009-5-15 21:05 编辑 ]

zoufeng_1234

原帖由 迅弟儿 于 2009-5-14 14:01 发表

他们的担忧也没啥神秘兮兮的，说穿了就是担心会出现一大批无地农民-----真正的无产阶级起来造反革命，威胁到天朝的稳定------与邹峰担心的一样。

迅弟儿不要乱把自己的想象栽我头上。我是担心你一激动起来革命，误了学业和前程；或者把年轻人忽悠起来革命，而你转身去北海道度假泡妞去了。

[ 本帖最后由 zoufeng_1234 于 2009-5-16 05:45 编辑 ]

小只只

其实在中国“三农”历来是处于基础地位的，具有极强的缓冲力，历届政府也十分明白。五十年代搞合作社、人民公社，虽然现在看是个笑话，但其初衷还是有些乌托邦的，即是搞土地集中的“集体农庄”，这是学习苏联，但是却忽略了我们的基础--城市化程度很低；后来公用土地归于农村集体组织，还是基于集体化的“左”的想法，当然是维护党的领导了，所以老木匠说保持农村干部拥有权利，维护党的基础力量是对的，为了防止“变天”，农民土地不多出不了“地主”，就很好控制了；五十年代后期大批工厂倒闭，职工下放，也是集体化的农村给消化的；六十年代，知识青年上山下乡的原因其实是发生了经济危机（计划经济不大明晰），当时所谓集体化的农业生产效益低下粮食供应都成问题，工业经济发展缓慢效益自然也不会高能够提供的工作岗位（当时“天灾人祸”之后，生产十分有限，更不要说新建了）十分有限，而当时又正直建国后第一轮生育高峰产生就业潮（五十年代曾有一段鼓励生育时期），没办法只要“上山下乡”到农村就食，其后计划生育也被重新提起到七十年代普遍开始实施。（说到计划生育，计划生育是没错的，问题是我们的高度统一的为政治服务的所谓计划是不是计划，这才是问题。计划生育不应该是鼓励和限制生育，尤其是一刀切的组织强大的班子的限制。）改革开放之后，也是在农村率先提供了相对便宜的农产品和相对便宜的劳力的基础下开始的，并且只要整个经济一出现问题，农村、农业、农民的基础的地位就凸现，成为很好的缓冲，现在不就又在提倡农民工返乡创业、工业产品下乡的嘛。而农村不改，农村的小农经济，虽然能够这样那样的缓冲，但它确实已经成为制约中国经济和商品经济发展的瓶颈，党也看到这个问题提出了促进城市化，他们也知道该如何去做，但是党及其附属有很大的利益呀，说起来容易做起来难呀，想法一般会是最好农民都自己自愿放弃土地让某些集团集约化起来，呵呵，所以宣传很上劲，行动起来却很缓慢。迅弟说的精英们不会为了一己之利而去设计政策差不多是对的，虽然这样，他们不会为一己之利去鼓噪和设计，但他们一定会为了所属基层所依附的势力而去设计和鼓噪的，这应该不会有错的。李旧苗理论联系实际，有见识，应该去主政一方。

小只只

那些吃肉的对农业看得比一般人要明白得多，只是由于利益（党的利益，既得的利益……多种利益）他们变得赣得得而已。

但城市化发展是大趋势，是不可逆转的。

小只只

农村的人口红利变得越来越少了，更促使三农问题必须解决，快比慢好。

章星球

原帖由 小只只 于 2009-5-16 08:46 发表
那些吃肉的对农业看得比一般人要明白得多，只是由于利益（党的利益，既得的利益……多种利益）他们变得赣得得而已。

但城市化发展是大趋势，是不可逆转的。

也不一定是真看明白了，官员对自己的利益容易看明白、但不等于他知道应该如何改革，改革涉及很多理论问题，很多官员并不具备理论水平，看问题不清楚，思维模式还很陈旧，所谓当局者迷，当局者往往具体细节看得清楚但大局糊涂，所以中供也一直希望从民间或国外等不同渠道获得智力支持。利益也是错综复杂，即使从照顾既得利益集团出发，也可以有所取舍，官员的利益分层次，中供长期利益与短期利益，中央大官僚利益与省地县官员利益，村官和镇官利益，都不一样。举个例子，小产权房，市一级官员不喜欢，但镇或村一级官员却热衷于此，很多村官“顶风作案”，你要搞个改革允许建小产权房，肯定村镇官员喜欢。但市级官员利益受损，他们卖地给房地产商靠高房价获利，鼓励小产权房，房价就跌他们利益受损。

土改不改，归根结底是中供看得还不够明白，这种不明白，不是单纯土地问题或农村问题，而是对整个政治经济大局的判断不清晰，利益集团哪里都有，全世界都有，大局清晰就知道如何协调各方利益，大局看糊涂了，当然越理越乱。

小只只

回章球星兄：这个问题是讨论了几十年了，怎么走早就明晰了。你去对照现任与快要退休和退休的专家、官员发表的文章和看法的区别，就会十分明了。实践会很直观地告诉他们，他们搞实践的会接触得更多，如果说不明白也只是由于利益装不明白，绝对要比局外人明白得多的。
类比一下，法律一涉及权力、利益就变得复杂起来，这些报道很多，为什么呀？

章星球

回小只只，不是什么事情讨论了几十年怎么走就必然会明晰的。中国应该怎么走讨论了几百年，现在方向还是不明晰。利益永远具有迷障人心的作用、明白人也会被弄到不明白，何况官僚系统本来就是个良币驱逐机制。你的预设前提是中供的官员都是有大智大慧，而且远非普通人可比，等于就是说专制政府能够把一个社会的真正精英提拔上去，他们只不过是被利益所约束而不想改而已，这样看问题很片面，专制政府是不可能把一个社会最优秀的精英选拔到政府系统的，最多能选出一些“聪明人”，但聪明和智慧是两个层次。中供系统，就是一个智者稀缺的系统，那些退休或快要退休官员本身就是在系统中被边缘化的角色，而且就顶楼王培林发表的观点，也是我辈早几年就说过的，不见得完全是他自己思考的结果，也可能是先看了网上类似的民间言论有所领悟后写的。

我们必须遵守一种最基本的伦理，保持一种压力，管你明不明白，你要说出来才能算你明白，想当然地给那些“聪明人”戴高帽，等于是以某种形式给政府官员吹牛拍马，也是对社会伦理的破坏，因为他们现在乐于接受装糊涂的明白人的评价。

[ 本帖最后由 章星球 于 2009-5-16 11:21 编辑 ]

小只只

呵呵，章兄，你的意思是啥，与我讲的分歧大吗？不还是官位、利益等名利让“肉食者鄙”吗，不是这个意思？

小只只

我们必须遵守一种最基本的伦理，保持一种压力，管你明不明白，你要说出来才能算你明白，想当然地给那些“聪明人”戴高帽，等于是以某种形式给政府官员吹牛拍马，也是对社会伦理的破坏，因为他们现在乐于接受装糊涂的明白人的评价。
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这个才是更可悲的，比不清楚还要可悲、可耻！这也是戴高帽？你以为体制内的那些人都是白痴吗？那可是经过一层一层严格选拔上去的呀，大多受过严格的系统的教育的，个别也起码在党校和实践中锻炼的呀。有白痴但不可能都是白痴，这是事实。

章星球

我已经说得很清楚，你看高了中国官员和中国制度，“一层一层严格选拔上去的”，“大多经过严格系统的教育的”，用“不可能都是白痴”的绝对正确判断证明他们的智识水平普遍很高，呵呵！

专制制度不仅很难选出高素质官员，而且专制制度下的教育质量本身也是值得怀疑的。

迅弟儿

旧苗，星球，谢谢你们的回答。
你们之间没有掐起来，但是我注意到你们之间其实很多观点也是不一致的。当然，作为一个是体制内的基层官员，一个是体制外的“专业”业余研究者，对于体制内的了解肯定不一样；我从海外看国内，又因为知识背景和角度不同，也有自己的一些想法。
最近忙着准备回国出差的资料整理，没有更多时间来谈我的看法，先在此致谢一下。
今年争取找时间我们能在上海聚会专门交换一下看法的话，就更好了。星球有点太远，如果能来上海的话，呵呵，看你有没有时间了。

另外，顺便说一句，也就是一点小小的感想，觉得星球你有点太小看专业的政府官员了（党棍不再我们的讨论范围内）。我与他们打交道比较多，觉得没有你说的那么白痴，当然要说他们很优秀，也谈不上。但是从旧苗的回帖来看，星球你觉得旧苗这样的政府官员怎么样？也素质很低吗？你总不可能说，因为他素质高所以没法提升到中央政府里做事吧。所以，我的建议是，如果采用自由主义中“人无完人”的看法的话，就需要坚持一个原则：无论政府内还是民间，都普遍的存在“人无完人”的事实。要说专制体制只能集合无能的接近白痴的人作官僚，这话恐怕日本的学者也不同意。

小只只

用“不可能都是白痴”的绝对正确判断证明他们的智识水平普遍很高，
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这是绝对正确，哈哈哈。

章星球

回小只只和迅弟儿，我也没说中国官员全部素质低下吧？但我如下判断专制中国官员素质平均水平会大大低于民主中国，二位有意见没有？我没说专制政府就不可能产生优秀官员，没说的话就不用找日本人印证了。如果愿意拿同是中国人的台湾和大陆，比一下平均水平，算是可以实证的。

李旧苗当然算很有见地的，虽然在土地改革上如迅弟儿所察有点分岐，那也是某种共识平台上的分岐，上次讨论复旦大学招生改革我就说了李旧苗很有洞见。但如果迅弟儿说李旧苗这样素质的在官场很普遍，我就不太同意了。想我同村的小学同学，他哥是地市委书记，他有多高素质我清楚，初中毕业当了联防队员一路窜升到乡长副县长现在已经是地市交通局长，管九县交通，当然文凭还是要补上的呵呵。一人当官鸡犬升天还是很普遍的。前段时间和北京的谢昌逵老人见面，聊起中央政府官员包括社科院专家的素质，他就说和太多搞笑滑稽事了。

我也没说他们就“白痴”，相反我认为会有很多聪明人，但是谈不上有多少智者。以迅弟儿接触的级别，应该是知识型官员吧，“不白痴”根本不应该是他们的标准，“优秀”才是基本要求。

上海就不去了，下次看有没有碰巧的机会吧。

李旧苗

县、乡两级官员中，充斥着邓贵大之流，就算让我主政一方，我也改变不了现实，苟活于体制，能做到独善其身，就已不易，枉论其他。迅弟儿兄若是对中国问题仍感兴趣，我建议不要只往北京、上海跑，不要只接触上层官员、理论精英，还是多去基层走走、看看、听听，或许才会有一个更全面、客观的认识。理论、价值层面的认同是容易的，联系到现实，问题才变得复杂。我曾潜心钻研过台湾民主转型的历史，对照大陆当下的现实，不得不说，走向民主的道路还相当漫长。

李旧苗

原帖由 李旧苗 于 2009-5-14 10:14 发表
迅兄，我知道你和陈锡文关系很好，但老实说我不太相信他在和你交谈的时候会吐露真实的想法，在不同的场合、面对不同的对象、发表不同的言论和观点，是中国官员的基本功，当年三所一会的领导人，仍活跃于政坛的，仅王副总、陈锡文等区区数人，没有特别的背景、或特殊的能耐，是做不到这一点的。

●昨天，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文一行来津考察示范小城镇建设情况并举行座谈会，推动小城镇加快建设。常务副市长黄兴国陪同考察并出席座谈会。
在东丽区华明镇，陈锡文一行深入行政服务中心、休闲广场，观看了华明镇建设纪录片，详细了解华明镇规划建设情况以及以宅基地换房的创新做法。在津南区小站镇，与刚刚迁入新居的农民亲切交谈，仔细询问生产和生活情况。
在座谈会上，陈锡文充分肯定了本市以宅基地换房建设示范小城镇，推进社会主义新农村建设的新探索、新路子。
他说，天津市委、市政府高度重视示范小城镇建设，在工作中始终坚持解放思想，实事求是，各项工作进展很快。华明镇、小站镇等试点小城镇的工作十分有效，符合我国保护耕地基本国策，符合整体区域发展的经济水平，符合当地的实际情况，对改善农民生活质量，保障农民权益，推进社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会起到重要的作用。
　　（天津《今晚报》2007年7月）
　　
● “从目前的试验看，有的地方，以城乡统筹为名，搞农民集中居住，农民搬进了多层甚至高层楼房，看上去很美，但农民失去了宅基地使用权，地方政府却由此获得更多的建设用地。这才是问题的本质。”———zhonggong十七届三中全会召开前夕，中央财经领导小组办公室副主任、农村工作领导小组办公室主任陈锡文接受了《财经》记者的专访。
　　（《南方周末》2008年10月）

小只只

也是难点，英国城市化时“圈地”了是为了发展纺织，农民失去土地总还可以到工厂，我们的“圈地”是造房子，土地上的人即使有房子住了，生机还是个问题，基本是没有着落。虽也有很多人到城里长期居住，但并没有解决他们的身份问题，如果政治、政策没有大的改观的话，这样的路还会很长。领导考察的点多是基础好的，是先有了思路然后去找依据的，一找一个准，火眼金睛。六-四年搞死请，毛定了调，刘让自己的夫人去搞点，果然成为典型，刘夫人也有了政治资本（建国后普遍的夫人参政基本是从那儿开始的），于是推而广之。

小只只

大城市近郊的什么农村经验能具备普遍性？安徽的农村搞小康村示范，就是让农民花钱买乡镇造的房子（不买不行的），收回宅基地，农民离土地远了，但他们的生计并没有改观，而买来的房子大多由于出去打工空置着，还得到城里去租房。

李旧苗

农村土地制度改革法律空缺如何填补


来源：《法制日报》





    土地制度改革试点应在法律框架内进行
　　中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文今天（11日）向记者透露，党的十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中确定的一些土地改革制度，有可能在一些地方先行试点。
　　据了解，由于现行法律规定中存在的空缺，专家们对于试点工作还是有所担心。国土资源部部长徐绍史说：“总体上说，试点应该在法律法规的框架内进行。”但是，徐绍史也提出，如果需要突破现行法律法规或者配套政策，建议要报批，而且在局部进行试点、试验，试验取得成功之后再在面上推开。
　　新一轮农村改革提出征地要严格界定公益性和经营性 但我国法律目前对此缺少明确规定     权威解析
　　农村土地制度改革法律空缺如何填补
　　◆上世纪80年代中前期，宪法和民法通则对于农村集体所有土地都是禁止流转的。
　　◆1988年的宪法修正案则有了新的规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这在立法上第一次明确了农村土地流转的合法地位。同年修订的土地管理法第二条也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。
　　◆2003年3月1日起施行的农村土地承包法，以法律形式赋予了“农民长期而有保障的土地使用权”，其中第十六条规定，承包方享有三个方面的权利：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；法律、行政法规规定的其他权利。
　　与此相对应的是，承包方也要承担三个方面的义务：维护土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；法律、行政法规规定的其他义务。
　　◆2007年10月1日起实施的物权法第一百二十八条规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。
　　□新闻延伸
　　党的十七届三中全会作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》后，陈锡文可以算是“出镜率”最高的一位专家领导了。
　　陈锡文的身份是中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任。
　　“‘决定’中提出了城市规划圈外的非公益性用地、经营性用地的概念，是不是不用通过土地管理部门就可以跟农民商量直接用地了？”陈锡文说，他这些天来一直在想的这个问题，“其实是一个很大的问题”。之所以这样说，“是因为我们所有有关土地的法律没有这样的区分”。
　　记者发现，“尽快完善相关的法律法规和配套政策，规范推进城乡土地管理制度的改革”，已经成为不少专家学者共同的呼声。
    严控城乡建设用地总规模
　　用其他手段扩大建设用地也不行
　　权威机构的统计显示，我国现在的耕地面积已经降到了18.26亿亩，人均耕地面积只有一亩三分半，只相当于世界平均水平的40%。31个省、市、区中，耕地总面积超过1亿亩的只有4个，其中黑龙江省1.7亿亩，山东、河南两个省以及内蒙古自治区的耕地面积虽然超过了1亿亩，但都没有达到1.2亿亩。
　　“如果某一天一觉醒来发现河南省的耕地没有了，我想国人肯定会震惊。但是11年来，我国耕地的总面积已经减少了1.25亿亩，超过了一个河南省的面积。”陈锡文说，只不过“因为这种减少分散在各地，又用了11年时间，所以并没有引起很多人的警觉。但是，再减少确实会危及国家的粮食安全乃至于整个国家的经济安全”。
　　在国土资源部近日召开的电视电话会议上，国土资源部部长徐绍史透露了第八次卫星图片检查结果，今年前三个季度土地违法违规事件，总数和涉及的面积都呈下降的趋势，但也有10个城市出现了严重反弹。
　　国务院发展研究中心党组成员、农村经济研究部部长、“三农”问题专家韩俊则认为，目前，我国土地农转非的速度仍然太快，城乡建设用地规模仍然过大，耕地保护的利益补偿等长效机制还不健全，违规违法占地现象依然严重。
　　他透露说，从有关调查情况看，我国人均城市建设用地达130多平方米，超过发达国家82.2平方米和发展中国家83.3平方米的水平；工业用地平均产出率远低于发达国家水平，农村建设用地利用效率也普遍较低。
　　“为什么那些高耗能、高污染的企业掉不下去？很重要的原因就是跟土地供给有关系。”陈锡文说，如果土地的供给量控制不住，还会在建设过程中带来一连串的市政建设问题，水、电、气等的供给容量都会带来很大的压力。
　　国土资源部有关专家对记者说，我国耕地保护形势异常严峻，今后，随着工业化和城镇化进程的加快，仍要占用一定的土地。
　　“在城镇化、工业化的过程中，一点儿都不占用耕地是不可能的。”陈锡文认为，“决定”最重要的一点变化在于，提出了对土地制度要实行两个最严格的制度，即最严格的耕地保护制度和坚守18亿亩的耕地红线。
　　陈锡文坦陈，即使这样做了，也还是不够的。现在确实有这样一种看法，就是不减少耕地行不行？通过不减少耕地的办法来扩大建设用地行不行？
　　“以我的理解，‘决定’提出的最严格的节约用地制度，目标是要从严控制城乡建设用地的总规模，就是说耕地不能占，通过其他手段来扩大建设用地也不行。”陈锡文说。
　　今后征地制度改革重要方向
　　通过明确公共利益减少强制征地
　　据专家介绍，违法违规用地带来的一个后果就是，近几年来，农民向上级反映因土地引发的问题有增无减，而其中的一个重要原因就是征地不透明。
　　韩俊告诉记者，由于土地管理法等相关法律并未对“公共利益”作出明确界定，因此，实际征地中造成公益性和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，大量商业性用地也打着公共利益的名义进行征地。比如，许多是打着国家建设用地的幌子，最终有建高尔夫球场的，有搞房地产开发的等等。
　　“我到国外考察时发现，在他们那里，征地并不容易。如果政府确定要征一块地，那么就要调查有多少农民同意了。”陈锡文以他的考察经历说，有时候，某个农民坚决不同意，甚至不是由于价格的原因，就是因为“这块地我喜欢，我愿意终生在这里”，这时候，政府就要去法院告农民。
　　陈锡文说，在他考察的那几个国家，99%以上因土地引起的案子都是政府告农民，这与我国此类案件往往都是“民告官”有所不同，这是因为，当私有产权受到严格保护时，农民说一句“我不卖”，政府一点儿办法都没有。
　　“当地法院的法官告诉我，这种案子政府胜诉的可能性很大，因为毕竟是为了公共利益征地的。”陈锡文对记者说。
　　韩俊认为，在征地过程中，要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，逐步建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制，为被征地农民提供法律援助。
　　国土资源部有关专家则认为，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目，应允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保证农民受益。通过明确界定“公共利益”来缩小强制征地的范围，是今后征地制度改革的重要方向。
    现有体系不应简单抛弃
　　总结经验制定新的土地流转办法
　　据了解，对于“决定”中提出的公益性用地，尽管我国法律制度没有明确规定，但是，经过30年的探索，我们已经有了一套法律法规和政策体系。
　　无论是徐绍史还是陈锡文都认为，现行土地法律制度已经相对完备，但是还存在缺陷。
　　“这套体制有问题、有毛病、有弊端，但不能从根儿上就不认可这套制度的存在。要从当前的实际出发去研究，这套制度在什么地方、哪个环节存在问题和毛病，不应该把它视为一张白纸而重新再画。”陈锡文说。
　　徐绍史告诉记者，早在十六届三中全会时，就提出过“严格界定公益性用地和经营性用地，逐步缩小征地范围”的要求，这次“决定”又有了更加明确的要求。“决定”中说：“公益性的用地继续由国家收，经营性的用地、农村集体土地可以以不同的方式参与经营开发，而且要保障农民的合法权利。”
　　但在我国现行法律中没有公益用地与非公益用地规定的情况下，应该怎么办？陈锡文建议，在土地管理制度改革中，应当强化规划的作用，强化土地的管理和用途管制。这种审批，需要有非常严格的政府职能部门掌握，不能擅自改变土地性质。
　　徐绍史说，国土资源部将抓紧完善法律法规和配套政策。他表示，各地可以深入总结这些年来农村土地管理制度的一些新情况、新变化，凡是符合现有法律法规，能够促进生产力发展，又行之有效的一些作法，要使其规范化，通过调整体制、机制让它上升为制度，然后固定下来。从另外一个角度看，也应该抓紧修改修订不符合新形势需要的法律法规和配套政策。比如，土地管理法、基本农田保护条例、土地征收征用管理条例、基本建设用地条例、土地复垦规定等等的起草、修改和研究工作就需要加快进度。
　　据徐绍史介绍，国土资源部正在总结多年来集体土地流转试点的经验，草拟集体土地流转的管理办法，这个管理办法至少涉及到项目的认定到底是公益性的还是经营性的、土地确权、审批程序、信息服务、市场建设和收益分配等等。（记者 郄建荣）