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发表于 2009-6-12 15:25
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陈志武：国有制与宪政法治难以兼容
主讲人：陈志武 耶鲁大学管理学院金融经济学终身教授
点评人：李曙光 中国政法大学教授、研究生院副院长
主持人：蔡定剑 中国政法大学教授、宪政研究所所长
时 间： 5月22日（周五晚7：00）
地 点： 昌平校区
蔡定剑（中国政法大学教授、宪政研究所所长）：
同学们、老师们，大家晚上好！今天是“宪政的中国趋势”高级系列讲坛的最后一讲。“宪政的中国趋势”是中国政法大学宪政研究所2005年开始推出的一个名牌学术讲堂，以传播宪政理念、推行制度建设为宗旨。今年的主题是经济危机与宪政变革。今天我们请来的主讲人是享誉海内外的陈志武教授。有请陈志武教授开讲！
陈志武（耶鲁大学管理学院金融经济学终身教授）：
今年，在美国的金融危机引发全球经济危机后，不管是在美国还是在中国或者其他国家，都比较流行由政府去解救经济，政府以解救危机的名义介入经济活动，大举干预市场。这时，我们不能忘记，由国家持有太多资产、控制太多经济资源，包括对行业准入审批权和企业经营权的干预和管制，除了带来一些经济后果外，还会对宪政法治带来深远的影响。
如果大家去了解一下近现代史就可以发现，凡是有过公有制历史的国家，宪政都不是它们社会制度的基本特征，比如前苏联、前东欧、计划经济时期的中国。相比之下，那些宪政法治比较可靠的国家都是私有制国家。为什么？这应该引起我们的思考。当然，我并不是说私有制会必然导致宪政法治，私有制不是宪政法治的充分条件，但是，国有制或公有制必然会导致宪政法治的缺失。为什么会这样呢？
多国经历所证明的
除了看到前国有经济国家的经历之外，我们还可以从一个更大样本、更一般意义上看国有经济对宪政法治的影响。也就是，我运用新政治经济学的量化方法，按照从1970到1991年每个国家对国有企业的投资占GDP的比重，把64个国家分成三等份组。结果，我发现，国有企业投资占GDP的比重越高的国家，其法治指数就越低，宪政水平越低。在搜集的72个国家的数据里，我发现，政府开支占GDP的比例越高，法治水平就越低。用我们的话来说，政府越穷的国家里，法治水平越高。一国的宪政法治水平跟其政府可以花的收入成反比！在这72个国家里，我还发现，政府开支相对GDP的比重越高，腐败越严重。这个是很好理解的，如果政府没有钱，即使官员们想腐败，也腐败不起来，没有让腐败滋生的基础。
这种基于大样本的数据统计方法，比起单纯的案例分析方法来，更有它的科学性。因为案例分析方法有时候可能会得到荒谬的结论。比如，盲人阿炳是个瞎子，因此他对声音比较敏感，他作曲很好，二胡也拉得很好。如果用单纯的案例分析方法的话，我们可能会得出一个结论：为了更好地拉二胡，首先要把自己的眼睛弄瞎。
但是，大样本数据分析方法，其结果有时让人感觉太抽象了。到底法治水平跟国有经济比重的逆相关关系，是一种统计上的偶然呢？还是有理论上的必然性？如果其因果关系并非偶然，那么其传导机制又是如何的？
要回答这些问题，我们首先要弄清楚什么是国有企业？国有企业跟民营企业或说民有企业有什么不同？国有企业跟民有企业最大的不同是：国企背后的股东是国家。国家具有我们普通的人或私营企业没有的优势：国家可以控制全国人大，有权修改法律。如果国家觉得某个规则对国企不利，就可以修改规则使国企处于优势地位。此外，国家还有解释法律的权力、司法权力和行政执法的权力。如果一个公司背后的股东拥有立法权、解释法律的权力、司法权、执法权和合法使用暴力的权力，这个公司怎么可能会和其他市场主体平等呢？
一些经济学家认为，企业是国有或私有关系不大，更重要的是那个国家是市场经济还是非市场经济国家，他们说只要市场的逻辑得到尊重，只要市场规则对国企、民企都一致，所有权属国家还是私人，不重要。我要说，问题就在这里，国企和民企从一出生，起点就不平等：以国有经济唱主角的国家，不可能是市场经济国家。市场经济的第一原则就是自由选择和规则对所有的参与者平等，法律面前人人平等。但是，因为国有企业的股东是国家，这就使得国有企业在法律面前比民营企业更为优越。非国有企业、私人无法在法律和强制力面前与国企平等。一国如果哪天采用国有制，长此以往，即使起初是法治，之后也要腐蚀蜕变。
中国行业案例
为了使我上面讲的数据不至于太抽象，下面我举五个案例。
案例一：18年前，一个叫陶玲的储户在国有的蒙城农业银行存了1000元，存款单约定，18年后将按月息15.793%得到利息。这样，18年以后，1000元将成3.4万元。但是，18年后的今天，银行拒绝储户的要求，认为月息过高，不符合央行规定；另外，银行表示中国的定期存款没有18年期，也不符合规定。由此，储户与银行发生纠纷，至今未决。蒙城农行行长谢某告诉记者，蒙城当年的金融秩序不规范，陶玲的遭遇就是“高息揽储”的产物。蒙城农业银行的理由是：“银行当年已经错了一次，如今不能再错第二次。”
这种理由当然强字夺理，为什么当年为了欺诈客户就不知道这些法规秩序呢？以前的利息和期限规定不是今天才有的。
在中国，法律规则是保护国有银行，而不顾老百姓权利的。如果储户用网上银行被盗了，银行是没有责任的，责任在储户身上。如果银行多给了钱，储户有义务归还。但是，银行少给了钱，储户离开柜台后，银行概不负责。从这里我们可以看出双方的权利和义务非常不对称。最极端的案例是，银行的柜员机出现故障多给了钱，广东的许霆从ATM机多取了1万块钱，被判无期徒刑。相对之下，广东开平银行行长贪污了4亿，只判12年。这些不平等规则的制定跟国家垄断经营银行有关。
案例二：我们现在看到的加油站要么是中石油的，要么是中石化的。但是，在2002年以前，并不是这样。在1999年时，全国民营加油站总数近8万家，市场份额超过80%。据《财经》报导，经政府通过规则的改变以及中石油、中石化不顾成本的收购，到2002年底，独立加油站份额已经下降到48%了。在整顿市场秩序的名义下，2001年6月5日，国务院三部委联合通知：“各地区新批准建设的加油站统一由石油集团、石化集团负责建设。其他企业、单位和个人不得新建加油站”。2002年初，当时的国家经贸委发文件，要求在8月之前，没有经过经贸委审批的加油站全部关闭，而归入两大石油公司旗下的，在补办手续后，可予以保留。这样，中石油和中石化通过亲自参与国务院新法规的制定垄断了市场，所有的民营加油站要么自己关门，要么主动卖给中石油或中石化。
从这个案例中我们可以看到，任何一个行业，如果以前只是民营企业，那么，国有企业介入之后，规则就会变得不平等，法治的精神就要遭到破坏。国家要经营企业的时候既做裁判又做运动员，角色的冲突是非常突出的。
案例三：2003年，陕北15个县，价值70亿的民营石油资产被政府以整顿为由，无偿收走。陕西省所属的延长油田、中央所属的长庆油田是“整顿”运动背后的受益者和推动者。约6万名私营企业家和农民的出资，血本无归。人大教授何伟、茅于轼等6教授，3次致信全国人大委员长，促其监督地方政府依法执政，但无效。陕西政府还抓了投资者代表冯秉先等，并判处徒刑，北京律师朱久虎受油田私营投资者委托，前往陕北调查，2005年被警方关押5个月。从这里，我们可以看出，当国家既为规则制定者又是股东的时候，对法律面前人人平等这一基本法治原则的冲击会有多大。
案例四：民营钢铁大王戴国芳，在2004年以前已经是非常成功的民营企业家了。2004年，戴国芳创立民企“铁本”。2004年国务院宏观调控一声令，民企“铁本”必须停工，而国有钢厂照常扩建。我们可以对比一下：宝钢扩建1千万吨产量，投资500亿，占地1万2千亩；而“铁本”目标年产840万吨，投资100个亿，占地9千亩。在这里我们可以看到：效益低的国企照常扩建，而民营企业必须停产。为什么这样区别对待？
我今天讲的一个要点是：建立法治社会的理想非常美好，但是，只要国有企业大量存在，法治只能是一个愿望！
案例五：据《重庆商报》2009年4月15日报导，重庆拟对9万名废品回收人员进行转型。这是重庆市的一些国有企业给重庆市政府提的一个建议。该报导称，据重庆市商委统计，截至去年底，重庆有各类废旧物资回收企业550家，回收站8000多个，年收入高达68亿元！此外，再生资源回收站的数量以年均30%多的速度增长，看到这些“油水”，谁在主导对私人收废者“转型”呢？今年初成立的重庆市再生资源（集团）公司，系重庆市供销合作总社控股的直属市级集团公司，其目标就是收编收荒匠。新的规定是让这些国有企业统一培训、统一着装、统一管理收废的老百姓，让他们把收来的废品按指定的回收点回收，价格也由这些国企统一决定。这和当年农村粮食的统购统销政策差不多，重庆等于要重复当年农村的悲剧了。收废的领域，本来是政府最不应该介入的领域，因为这些工作本来是那些不能有别的工作、没有其它收入的老百姓的最后收入机会了，但是连这样的谋生机会都不放过。大家可以想象，还有什么行业可以逃得开政府的出现？
在这里，我们引用厉以宁教授的话来说一下在法律面前是怎样的人人不平等。意思是，国营企业打官司输了，可以执行，可以不执行，而对民营企业就毫不客气。欠税时，国营企业可以不还，而民营企业如果不还，老板就会被抓。牟其中的兰德公司打官司破产了，职工宿舍被腾出来拍卖，而国有企业打官司，没听说职工要搬家的。
这些当然也对大学生择业产生很大的影响。这是大学生择业时首选公务员和国有企业，而不首选民营企业的原因。这本身不是也证明大家都清楚游戏规则是向谁倾斜的吗？
从学理上看，这些以及类似的案例并不奇怪，当国企背后的股东是国家，国企进入哪个行业，那个行业就无法有法治和平等。这些必然现象，最终腐蚀社会文化，是反法治精神的。前面基于跨国数据的结论“国有经济比例越重，法治指数越低”，不是偶然。
上面我讲到为什么国有企业介入的行业不会以法治作为行业规则的基础。从另外一个层面来说，政府的钱太多，政府太富并不利于法治的推行。我前不久写过文章说，穷政府加公债，更能催生民主法治。下面我从历史的角度来谈谈这个问题。
英国、法国的民主宪政发展经历为何不同？
我们可以把政府的权力和民间的权利看成是整个法治博弈的两方。宪政就是为了规范政府权力，使其不至于轻易侵犯民间权利。如果政府太有钱，民间的企业或个人在跟政府博弈的时候会处于非常劣势的地位。比如，计划经济的时候，无论农村还是城市，所有的工作都是由国家、集体提供，大家都是国家的人。当只有国家可以提供饭碗的时候，公民怎么可能去跟政府谈权利？当你没钱、没饭吃的时候，你不可能有底气去伸张你的权利，因为一旦国家权力的具体代表——“领导”不高兴，你的工作、住房、养老、医疗以及子女教育，全都没有了。计划经济时代，公民权利就是这样消失的，跟当时的经济制度安排绝对相关。
相比之下，如果政府没有国有资产、没有过剩的收入，政府就得从老百姓手里要钱，那种状态下，老百姓才更有伸张自己权利的可能。
首先，我们看看一个粗粗的实验，也就是，我们把公元1600年时的国家分成两组。一组是国库里存钱很多的国家；一组是钱很少的国家。当时印度国库黄金数量是6200万金块，土耳其1600万金块，明朝中国是1500万金块，日本1030万金块。另一组是负债累累的西欧国家，比如英国、意大利、荷兰、比利时等。400年前，这两组国家的政府富有程度相差很大。那么，后来谁发展出民主法治了呢？前一组国家只是日本通过19世纪后期明治维新改变了发展的道路，慢慢地走上了宪政民主的道路，其他几个当时政府富有的国家都没有发展出民主宪政来。而当年是穷政府的国家，现在的民主宪政运作得最好。从这个方面来看，穷政府不是坏事。
穷政府催生民主法治最经典的例子是英国民主宪政的发展历程。看到英国历史的时候，我发现这么一个问题：英国国王1215年就签署了《自由大宪章》，但是，操作上自洽的民主宪政制度却是1688年“光荣革命”后的事。为什么要花473年才完成这一历程、才建成世界上第一个民主宪政国家？我以前写过一篇文章叫《美国往事：穷政府加公债催生民主法治》。有很多人对这篇文章提出不同的看法。其中有人质疑，也许穷政府主动发公债本身就是民主宪政的后果，而不是因为政府穷才催生了民主宪政。这里的因果关系到底是怎样的呢？从对英国历史的研究来说，我认为我的结论更站得住脚。
1215年《自由大宪章》作为一份意愿性纲领，早已经被人们在意识层面广泛接受。但《自由大宪章》缺乏相应的执行架构，也就是说，虽然国王签署了，但当他不顾《自由大宪章》对权力的约束随意践踏私人权利、滥用权力，人们有什么招呢？1688年以前英国还没有建立一个逻辑上和操作上自洽的宪政结构，所以1688年以前英国的历史是处于不断变动之中的。
西欧国家有一个跟中国、印度不一样的地方，他们的议会出现得很早。中世纪后期，西班牙1188年就出现了议会。议会的出现其实就是为了给国王提供方便，让国王钱不够时能够通过议会投票推出新的税种或提高税率。但问题是，国王可以随时解散议会。国王在通过新税法之后，不需要议会的时候，可以解散议会。那时候，无论是英国还是西班牙的议会，基本上都是“橡皮图章”，因为议会难以不顾国王的喜好。
从英国王室财产的多少，我们就可以看到英国王室什么时候会很专制，什么时候不那么专制。17世纪之前，英国王室总体上是非常富有的。王室有很多土地、庄园以及其它财产，会有很多收入，一般情况下国王靠自家收入和过往税种即能财务上自立，不需要通过议会去征税，只是在英国跟他国作战时，才有必要召集议会推出新税。
总体上，1688年前的英国，只有议会可以控制国王腰包的时候，国王才会就范于议会的要求，接受对王权的制约，否则，国王的权力就会膨胀；王室自主收入占政府总收入比例越高，国王就越用不着议会，议会权力就弱；反之，就越受制于议会。
1640年之前，英国国王已经有13年没有召集过议会。年初，为镇压苏格兰叛乱，国王查理一世召集议会，审议税案，结果遭议会否决。随即，查理一世将议会解散。（因而，本届议会得名“Short Parliament”）。由于王室实在没钱了，查理国王再于同年年末召集新议会。（这届议会成了著名的“Long Parliament”，活了13年。）为了让议会同意给钱，国王接受了议会要求的《三年期法案》，包括：不管有没有国王的召集，议会至少每三年开会一次，每次议政至少50天；如果不经议会同意、国王擅自解散议会，那就是非法等等。
1641年，议会要通过议案，免除国王任命政府要员、免除国王控制国家军队的权力。这个议案让查理一世觉得太过分，于1642年他离开伦敦，随即引发保皇派与议会派的内战。1648年，克伦威尔（Oliver Cromwell）的革命军胜利。次年，查理一世被送上断头台。克伦威尔执政英国期间，将皇家土地、森林大举拍卖，进一步减少了皇室的财产。
内战结束后，英国于1660年恢复君主制，查理二世成为国王。这时，皇家自己的收入已不多了。为此，议会通过议案，每年给查理二世120万英镑的津贴预算，由此供养皇家和政府公务员开支。作为这一津贴的条件，议会成立“公共开支委员会”，专门监督王室财务与开支。王权因此大大削弱。
但是，查理二世是一个非常精明的人。他不但大规模地节省了王室的开支，而且大大提高了征税的效率。到查理二世逝世之前，英国王室的钱又很多了，于是，王权又感到议会太碍手碍脚，所以1679年，查理二世再次违约把议会解散。从这里，我们看到，王室有钱的时候是不把议会当回事的。查理二世在1683年去世，查理的兄弟——詹姆士二世继位，新国王召集了一次议会，议会把皇家的开支增加到185万英镑。有钱之后，詹姆士二世也立即解散议会，重回专制。
但是，这个时候议员的独立性已经很强了，他们并不善罢甘休。1688年，议会派将詹姆士二世赶出英国，由他的女儿玛丽和荷兰女婿威廉接位。作为条件，新的王后和国王接受了一系列新法案，包括《人权法案》，使英国王室彻底放弃权力，并且把王室的开支每年由议会投票决定，让它每年要“求”议会一次。英国就这样完全树立了民主宪政体系。
法国在这方面的经历和英国刚好相反。从14世纪开始，法国国王要加税时，也是召集议会，并受后者约束。但是，在与英国的百年战争中，1439年，法国议会通过法案将征税权完全由国王掌握。到1484年，法国王财富太多了，不再需要议会，议会就这样被解散了。除了16世纪后半期，议会出现一段时间外，一直到1789年法国大革命的近300年里，法国不再召集过议会，王权不受议会制约。此外，法国国王登基时历来要宣誓：无论如何，不能卖皇家土地。于是，在16至17世纪里，法国国王是西欧最富有的，专制权也差不多是最高的。道理在于，跟英国不同，法国王室不用在财务上求助议会。
西班牙的经历跟法国类似。西班牙于1188年推出议会，由议会约束王权。西班牙议会是世界上最早的。可是，在哥伦布1492年发现美洲大陆，并于16世纪给西班牙运回大量金银财宝之后，其议会的作用慢慢消失，王权变得越来越绝对。西班牙到1978年才实现民主宪政，是西欧最后一个实现宪政民主的国家！
最后我做一个总结：第一，从行业、从社会来看，国有企业越多，对行业内的法治、对法治文化越不利。第二，政府对财富、对收入占有越多，宪政法治受到的威胁越大。第三，“富政府”出现后，变相地会逼着老百姓求政府要饭吃，那样的话，民间的腰难以直，权利就难以伸张；而“穷政府”使国家权力有求于老百姓，权力才有可能让位于权利。
我们回过头来看，国有制是什么意思？就是让所有的生产资料都由国家来掌握。如果当年英国可以推行全面的国有制的话，我相信英国的国王在那时一定会认为英国对他像天堂，因为那样的话，他就用不着求议会了。没有什么制度安排比全面国有制度更有利于国王为所欲为了。因此，我们应该看到，国有企业的私有化不仅是一个经济效率的问题，更是一个事关民主宪政的问题。从这个意义上来说，马克思说的经济基础决定上层建筑，很有道理。从这个意义上看，你可以说，陈志武也是一个马克思主义者。
我的演讲结束。谢谢！（掌声） |
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