陈志武：我为什么主张“国退民进”

李旧苗

美国金融危机引发全球经济危机以来，不管在美国，还是在中国，或其他国家，都打开了政府干预经济的阀门。政府以解救危机的名义介入经济活动，大举干预市场。一场“国进民退”的运动正如火如荼。我想提醒的是，国家持有太多资产、控制太多经济资源、对行业准入进行审批、对企业经营进行干预和管制，除了带来一些远期经济上的消极后果外，还会对法治带来深远的影响。国有企业的一枝独大威胁法治精神，破坏规则的公平性，因为在法律、规则和政策面前，国企和民企很难保持平等。
    如果去了解一下近现代史，我们就可以发现，凡是有过公有制历史的国家，社会制度都有一些独特的基本特征，比如前苏联、前东欧、计划经济时期的中国。相比之下，那些法治比较可靠的国家却是另一种情形。为什么？这应该引起我们的思考。
    对平等竞争的影响
    除了看到前国有经济国家的经历之外，我们还可以从一个更大样本、更一般层面上，看国有经济对法治的影响。我运用新政治经济学的量化方法，按照从1970到1991年每个国家对国有企业的投资占GDP的比重，把64个国家分成三个等份组。结果，我发现，国有企业投资占GDP比重越高的国家，其法治指数就越低。在收集的72个国家的数据里，我发现，政府开支占GDP的比例越高，法治水平就越低。用我们的话来说，政府越穷的国家里，法治水平越高。一国的法治水平与其政府可以花费的收入成反比！在这72个国家里，我还发现，政府开支相对GDP的比重越高，腐败越严重。这也很好理解：如果政府没有钱，即使官员们想腐败，也腐败不起来，没有让腐败滋生的基础。
    这种基于大样本的数据统计方法，比起单纯的案例分析方法来，更有它的科学性。但是，大样本数据分析方法也有一个问题，就是让人感觉太抽象。到底法治水平跟国有经济比重的负相关关系，是一种统计上的偶然呢？还是有理论上的必然性？如果其因果关系并非偶然，那么其传导机制又是如何的？
    要回答这些问题，我们首先要弄清楚什么是国有企业，国有企业跟民有企业（民营企业）有什么不同，国有企业跟民有企业最大的不同是：国企背后的股东是国家，或者说广义上的政府。国家具有我们普通人或私营企业没有的优势：国家包括议会，有权修改法律。如果国家觉得某个规则对国企不利，就可以修改规则，使国企处于优势地位。此外，国家还有解释法律的权力、司法权力和行政执法的权力。如果一个公司背后的股东拥有立法权、法律解释权、司法权、执法权以及合法使用暴力的权力，那么，这个公司怎么可能会和没有国家背景的市场主体平等竞争呢？它怎么可能跟私人、民企平等？
    一些经济学家认为，企业是国有或私有关系不大，更重要的是看经济是市场经济还是非市场经济；他们说，只要市场的逻辑得到尊重，只要市场规则对国企、民企都一致，所有权属国家，还是私人，并不重要。我要说，问题就出在这里，国企和民企从一出生，起点就不平等：以国有经济唱主角的国家，不可能是市场经济国家。市场经济的第一原则就是自由选择，是规则对所有参与者平等。但是，因为国有企业的股东是国家，这就使国有企业在法律面前比民营企业更为优越。非国有企业、私人企业无法在法律和强制力面前与国企平等。一个国家如果国有制一枝独大，长此以往，即使起初是法治，也会慢慢腐蚀蜕变。
    对法治的影响
    为了使上面讲的大样本统计分析不至于太抽象，下面我举五个中国的案例。
    案例一：18年前，一个叫陶玲的储户在国有的蒙城农业银行存了1000元，存款单约定，18年后将按月息15.793%得到利息。这样，18年以后，1000元将成3.4万元。但是，18年后的今天，银行拒绝储户的要求，认为月息过高，不符合央行规定；另外，银行表示中国的定期存款没有18年期，也不符合规定。由此，储户与银行发生纠纷，至今未决。蒙城农行行长谢某告诉记者，蒙城当年的金融秩序不规范，陶玲的遭遇就是“高息揽储”的产物。蒙城农业银行的理由是：“银行当年已经错了一次，如今不能再错第二次。”
    这种理由当然强词夺理。为什么当年欺诈客户时就不知道规范金融秩序呢？以前的利息和期限规定不是今天才有的。
    在中国，法律规则常常倾向于保护国有银行，而不顾老百姓权利。如果储户用网上银行被盗了，银行没有责任，责任在储户身上。如果银行多给了钱，储户有义务归还。但是，银行少给了钱，储户离开柜台后，银行概不负责。从这里，我们可以看出双方的权利和义务非常不对称。最极端的案例是，银行的柜员机出现故障多给了钱，广东的许霆从ATM机多取了十几万块钱，被判无期徒刑，后来才得到改判。相对之下，广东开平银行行长贪污了4亿，只判12年。这些不平等规则的制定跟国家垄断经营银行有关。
    案例二：我们现在看到的加油站要么是中石油的，要么是中石化的。但是，在2002年以前，并不是这样。在1999年时，全国民营加油站总数近8万家，市场份额超过80%。据《财经》报道，经政府通过规则的改变以及中石油、中石化不顾成本的收购，到2002年底，独立加油站份额已经下降到48%。在整顿市场秩序的名义下，2001年6月5日，国务院三部委联合通知：“各地区新批准建设的加油站统一由石油集团、石化集团负责建设。其他企业、单位和个人不得新建加油站。”2002年初，当时的国家经贸委发文件，要求在8月之前，没有经过经贸委审批的加油站全部关闭，而归入两大石油公司旗下的，在补办手续后，可予以保留。这样，中石油和中石化两家公司通过亲自参与国务院新法规的制定垄断了市场，所有的民营加油站要么自己关门，要么主动卖给中石油或中石化。
    从这个案例中，我们看到，任何一个行业，如果以前只是民营企业，那么，国有企业介入之后，规则很可能变得不平等，法治的精神就要遭到破坏。国家在经营企业的时候既做裁判又做运动员，角色的冲突是非常明显的。
    案例三：2003年，陕北15个县，价值70亿的民营石油资产被政府以整顿为由，无偿收走。陕西省所属的延长油田、中央所属的长庆油田是“整顿”运动背后的受益者和推动者。约6万名私营企业家和农民的出资，血本无归。何伟、茅于轼等六位教授，3次致信全国人大委员长，促其监督地方政府依法执政，但无效。陕西政府还抓了投资者代表冯秉先等，并判处徒刑，北京律师朱久虎受油田私营投资者委托，前往陕北调查，2005年被警方关押5个月。从这里，我们看到，当国家既是规则制定者又是股东的时候，对法律面前人人平等这一基本法治原则的冲击会有多大。2009年，山西500家民有煤矿被“国有化”，再一次表明政府以利益者身份经营企业的后果。
    案例四：民营钢铁大王戴国芳，在2004年以前已经是非常成功的民营企业家。2004年，戴国芳创立民企“铁本”。2004年国务院宏观调控一声令下，民企“铁本”必须停工，而国有钢厂照常扩建。我们可以对比一下：宝钢扩建1000万吨产量，投资500亿，占地1.2万亩；而“铁本”目标年产840万吨，投资100个亿，占地9000亩。在这里，我们看到：效益低的国企照常扩建，而民营企业必须停产。
    为什么这样区别对待？
    案例五：据《重庆商报》2009年4月15报道，重庆拟对9万名废品回收人员进行转型。这是重庆一些国有企业给市政府提的建议。该报道称，据重庆市商委统计，截至08年底，重庆有各类废旧物资回收企业550家，回收站8000多个，年收入高达68亿元！此外，再生资源回收站的数量以年均超过30%的速度增长，看到这些“油水”，谁在主导对私人收废者“转型”呢？年初成立的重庆市再生资源（集团）公司，系重庆市供销合作总社控股的直属市级集团公司，其目标就是收编废品回收员。新的规定是让这些国有企业统一培训、统一着装、统一管理收废的老百姓，让他们把收来的废品按指定的回收点回收，价格也由这家国企统一决定。这和当年农村粮食的统购统销政策差不多，等于要重复当年农村的悲剧。收废的领域，本来是政府最不应该介入的，因为这些工作本来是那些不能有别的工作、没有其他收入的老百姓的最后收入机会，但是连这样的谋生机会都不放过。大家想象，还有什么行业可以逃得开权力的控制？
    厉以宁教授曾说，国营企业打官司输了，可以执行，可以不执行，而对民营企业就毫不客气。欠税时，国营企业可以不还，而民营企业如果不还，老板就会被抓。牟其中的兰德公司打官司破产了，职工宿舍被腾出来拍卖，而国有企业打官司、破产，没听说职工要搬家的。现在的大学生择业时，首选公务员和国有企业，而不首选民营企业。为什么？原因就是大家都清楚游戏规则是向谁倾斜的。
    从学理上看，这些案例并不奇怪。当国企背后的股东是国家，国企进入哪个行业，哪个行业就无法有完善的法治和平等。这些现象，最终必然腐蚀社会文化，破坏法治精神。前面基于跨国数据的结论“国有经济比例越重，法治指数越低”，就不是偶然。
    穷政府更有利于法治的推行
    我们可以把政府的权力和民间的权利看成是整个法治博弈的两方。民主政治就是为了规范政府权力，使其不至于轻易侵犯民间权利。如果政府太有钱，民间的企业或个人在跟政府博弈的时候会处于非常劣势的地位。比如，计划经济的时候，无论农村还是城市，所有的工作都是由国家、集体提供，大家都是国家的人。当只有国家可以提供饭碗的时候，公民怎么可能去跟政府谈权利？当你没钱、没饭吃的时候，你不可能有底气去伸张你的权利，因为一旦国家权力的具体代表——“领导”不高兴，你的工作、住房、养老、医疗以及子女教育，全都没有了。计划经济时代，公民权利就是这样消失的。相比之下，如果政府没有国有资产，没有过剩的收入，政府就得从老百姓手里要钱，在那种状态下，老百姓才更有伸张自己权利的可能。
    我前不久写过文章说，政府太富并不有利于民主政治与法治的推行。穷政府加公债，更能催生民主法治（见《经济观察报》2009年4月27日，《美国往事：穷政府加公债催生民主法治》）。我现把这个观点放到更大范围验证一下。
    我们可以把公元1600年时的国家分成两组。一组是国库里存钱很多的国家；一组是钱很少的国家。当时，印度国库黄金数量是6200万金块，土耳其1600万金块，明朝中国是1500万金块，日本1030万金块。另一组是负债累累的西欧国家，比如英国、意大利、荷兰、比利时等。400年前，这两组国家的政府富有程度相差很大。那么，后来谁发展出民主法治了呢？前一组国家只是日本通过19世纪后期明治维新改变了发展的道路，慢慢地走上了宪政民主的道路，其他几个当时政府富有的国家，都没有发展出很完善的民主法治。而当年是穷政府的国家，现在的民主法治运作得最好。从这个方面看，穷政府不是坏事，这是政府不能拥有太多财产和收入、不能经营企业的另一个原因。
    穷政府催生民主法治最经典的例子是英国民主宪政的发展历程。英国的历史使我想到这么一个问题：英国国王1215年就签署了《自由大宪章》，但是，操作上自洽的民主宪政制度却是1688年“光荣革命”后的事。为什么要花473年才走成这一历程、才建成世界上第一个民主宪政国家？我的《美国往事：穷政府加公债催生民主法治》一文发表后，很多人提出不同看法。其中有人质疑，也许穷政府主动发公债本身就是民主宪政的后果，而不是因为政府穷才催生了民主宪政。这里的因果关系到底是怎样的呢？从英国历史的演变历程看，我认为我的结论更站得住脚。
    1215年《自由大宪章》作为一份意愿性纲领，早已经被人们在意识层面广泛接受。但《自由大宪章》当时缺乏相应的执行架构，也就是说，虽然国王签署了，但当他不顾《自由大宪章》对权力的约束随意践踏私人权利、滥用权力时，人们有什么招呢？西欧国家有一个跟中国、印度不一样的地方，他们的议会出现得很早。中世纪后期，西班牙1188年就出现了议会。国王钱不够时，能够通过召集议会、由议会投票推出新的税种或提高税率，但问题是，国王可以随时解散议会。国王在通过新税法之后，不再需要议会时，可以解散议会。那时候，无论是英国还是西班牙的议会，基本上都是“橡皮图章”。议会只会讨好国王。
    17世纪之前，英国王室总体上是非常富有的。王室有很多土地、庄园以及其它财产，会有很多收入。一般情况下，国王靠自家收入和过往税种即能财务上自立，不需要通过议会去征税，只是在英国跟他国作战时，才有必要召集议会推出新税。
    总体上，从英国王室财产收入的多少，我们就可以看到英国王室什么时候会很专制，什么时候不那么专制。1688年前的英国，只有议会可以控制国王腰包的时候，国王才会就范于议会的要求，接受对王权的制约，否则，一旦王室有钱了，国王的权力就会膨胀；王室自主收入占政府总收入比例越高 （亦即，王室的财务独立性越高），国王就越用不着议会，议会权力就弱；反之，就越受制于议会。
    就以1640年后的英国经历为例，到那时《自由大宪章》已经存在了425年，对全社会的意识和文化已经产生了深远的影响，但保障民间权利的制度还是没有建成。1640年之前，国王已有13年没有召集过议会，王权不受制约。该年年初，为镇压苏格兰叛乱，国王查理一世召集议会，审议税案，结果遭议会否决。随即，查理一世将议会解散。因而，本届议会得名“短期议会”（ShortParliament）。
    后来，由于王室实在没钱了，查理国王再于同年年末召集新议会。这届议会成了著名的“长期议会”（LongParliament），延续了13年。为了让议会同意给钱，国王接受了议会要求的《三年期法案》，包括：不管有没有国王的召集，议会至少每三年开会一次，每次议政至少50天；如果不经议会同意、国王擅自解散议会，那就是非法。
    1641年，议会要通过议案，免除国王任命政府要员、免除国王控制国家军队的权力。这个议案让查理一世觉得太过分，1642年他离开伦敦，随即引发保皇派与议会派的内战。1648年，克伦威尔（OliverCromwell）的革命军胜利。次年，查理一世被送上断头台。克伦威尔此后执政英国。
    1660年英国恢复君主制，查理二世成为国王。由于此前克伦威尔执政期间，将皇家土地、森林大举拍卖，皇家的财产收入已不多了，这就逼迫王室有求于议会，靠议会派钱过日子。为此，议会通过议案，每年给查理二世120万英镑的津贴预算，供王室和政府公务员开支。但是，这不是免费的午餐。作为这一津贴的条件，议会成立“公共开支委员会”，专门监督王室的财务与开支。王权因此大大削弱。
    只是，查理二世非常精明。他不但大规模地节省王室的开支，而且大大提高了收税的效率。到查理二世1683年逝世之前，英国王室的钱又很多了。于是，王权又感到议会太碍手碍脚，所以，在1679年，查理二世再次违约把议会解散，王权重新扩张。查理二世在1683年去世，其兄弟詹姆士二世继位，新国王召集了一次议会，议会把皇家的开支增加到185万英镑。有钱之后，詹姆士二世也立即解散议会，重回专制。
    我们看到，英国王室跟议会（即民间权利的代表）的长期权力博弈经历了多个来回，但，在每次王权的收缩与扩张周期中，关键的决定变量是王室的自主财务实力。
    但是，经过多年、多轮的博弈回合，到詹姆士二世时期，议会的实力和独立性已经很强，不再像以前那样善罢甘休。1688年，议会派将詹姆士二世赶出英国，由他的女儿玛丽和荷兰女婿威廉继位。作为条件，新的王后和国王接受了一系列新法案，包括《人权法案》，使英国王室彻底放弃权力，并且把王室的开支每年由议会投票决定，让它每年“要求”议会一次。英国就这样才树立了民主宪政体系。
    法国在这方面的经历和英国刚好相反。从14世纪开始，法国国王要加税时，也是召集议会，并受后者约束。但是，在与英国的百年战争中，法国议会于1439年通过法案将征税权完全由国王掌握。到1484年，法国王室财富太多了，不再需要议会，议会就这样被解散了。除了16世纪后半期，议会出现一段时间外，一直到1789年法国大革命时期的近300年里，国王没再召集过议会，王权不受议会制约。在16至17世纪里，法国国王是西欧最富有的，专制权也差不多是最高的。道理在于，跟英国不同，法国王室不用在财务上求助议会。
    西班牙的经历跟法国类似。西班牙于1188年推出议会，由议会约束王权。西班牙议会是世界上最早的。可是，在哥伦布1492年发现美洲大陆，并于16世纪给西班牙运回大量金银财宝之后，其议会的作用慢慢消失，王权变得越来越绝对。西班牙到1978年才实现民主宪政，是西欧最后一个实现宪政民主的国家。
    我们回过头来看，国有制是什么意思？就是让生产资料都由国家来掌握。如果当年英国可以推行全面的国有制的话，我相信英国的国王在那时一定会认为英国对他像天堂一样。因为那样的话，他就用不着求议会了。没有什么制度安排比全面国有更有利于国王的为所欲为了。“富政府”之下，权力会压制权利，而“穷政府”使国家权力有求于老百姓，权力才可能让位于权利。因此，我们应该看到，国有企业的改造不仅是一个经济效率的问题，更是一个事关民主法治的问题。从这个意义上说，马克思说的经济基础决定上层建筑，很有道理。