盐铁论：二千年前“国进民退”大辩论

李旧苗

盛洪




    贤良文学们所说的“天子不言多少，诸侯不言利害，大夫不言得丧。”提出了一个至今仍非常适用的宪政原则，即政府只能以适当的税率收税的形式，而不是经营一般性商业的形式获得提供公共物品的资源。政府一旦从公共物品提供者及收税者变为市场中的竞争者，就会有与其他竞争者相冲突的利益，就可能利用手中的公权力做出有利于自己的对市场的干预，甚至对其竞争对手的侵害。这样一来，政府就违背了自己得以成立的基本性质，即提供“义”这种公共物品。一旦社会上一些人或企业的产权受到侵犯，整个产权体系就受到破坏；一旦一些企业可以不遵循市场规则，整个市场制度就会崩塌：“义”就可能荡然无存。政府也就会失去其存在的经济合理性，从而失去政治合法性的基础。
    令人惊奇的盐铁大辩论
    台湾大学的陈昭瑛教授是徐复观先生的女弟子。为传承徐先生的学说，今年举办了一个专门的研讨会。她邀我参会，为此寄来一本徐先生的书——《两汉思想史》，期待我写一篇关于徐先生评论《盐铁论》的文章。最后文章写成，题为《经济自由与富国强兵》。不想办理到台湾的手续之复杂却超出我的想象，最后没有成行。
    不过，陈教授的邀请还是促使我通读了一遍《盐铁论》。使我感叹的是，这样一部千古文献，却一直束之高阁。第一个令人惊奇的地方是，这个关于是否要废止朝廷对盐铁酒专卖的会议记录，能够如此细致完整地经历两千多年保存下来，在中国乃至世界都极为罕见，记录中甚至还包含了论者的语气和表情。第二个令人惊奇的地方是，辩论双方的一方是握有重权的“御史大夫”，另一方是民间的“贤良文学”，却能就一个正在实施着的重要制度进行辩论，这在今天也难以想象。第三个令人称奇的地方是，尽管论辩双方的主张相当对立，但自始至终都不失风度，既没有人让对方“住口”，也没有人进行人身攻击；即使在理屈词穷之时，也只是“默然不对”。当然这并不意味着双方总是客客气气，其中也少不了讥讽和机智的反唇相讥。最令我赞赏的是，当御史大夫讥“文学裒衣博带，窃周公之服”时，后者当即反讥“文学窃周公之服，有司窃周公之位”。这场辩论不仅有思想的交锋，还显得分外生动。实际上，即使是在激烈的辩论中，双方还是给后人留下不少千古名句。
    然而，最为令人称奇的，还是这个两千多年前辩论的主题竟与今天的一场争论极为相像。这就是所谓“国进民退”的争论。在汉武帝时期，因进击匈奴的需要，接受了桑弘羊的建议，实行了盐、铁和酒的国家专卖制度。后来汉武帝晚年发布《轮台罪己诏》，对超出反击匈奴范围的过度的军事征伐有所悔悟，转为更为和平的政策。但直到汉昭帝时期，仍没有取消的盐铁专卖制度引起了广泛的不满，才导致了《盐铁论》记载的大辩论。这就是在辩论“国”要不要退的问题。而在今天，在计划经济时期为重工业奠定基础的国有企业，在改革开放以后已经逐渐退出，但在近几年又不退反进，大举进入竞争性产业领域，引起了社会上的争论。
    主张盐铁专卖和主张“国进”的相似理由
    盐铁会议时，为盐铁专卖辩护的人说那是为了筹集抵御匈奴的军费，而反对盐铁专卖的人则强调儒家的经典原则——“不与民争利”。今天为“国进民退”辩护的人说国企的发展是为了实现国家战略目标，而反对的人则强调经济自由主义原则，坚持说政府及国有企业只应在公共物品领域或准公共物品领域活动。这就是我后来所谓的“经济自由”与“富国强兵”之争。我的结论是，这两者其实并不矛盾。政府尊重经济自由和轻徭薄赋的结果，是经济繁荣和政府税收总额的增长；再加上低税率作为“仁政”的一种表现形式会激起民众的认同，以及施及天下的仁政导致的国家间关系的和睦，会实现国家安全的目标。只有在短期的紧急情况下，在税外征集资源才被认为是合理且合法的。而且一旦危机过去，就应取消。
    主张盐铁专卖和主张“国进”的人都暗示，国有企业在竞争性产业中经营是为了给国家财政作出额外的贡献，以弥补国防费用之不足。其实这是一个最为似是而非的说法。我们今天已经很难找到汉代的财政数据，但北宋的例子也很能说明问题。王安石的变法也是要在税外挖掘一些财政资源，以对抗西复和辽国，结果除了直接与变法相关的部分有所收入外，田赋和商税都比变法前有所减少；并使经济发展不能持续，铸就了最终导致北宋灭亡的大错。今天的例子就更清楚了。据国家统计局，自1994年起，中央级的国有企业不仅没有向国家财政贡献一分钱，反而让国家承担了3680亿元的亏损。不仅如此，许多国有企业无偿占用了大量国有土地，这些土地如果出租的话，每年会给国家至少带来1.4万亿的地租。更不用说它们在无偿或者低价使用国家的其它公共资源，如以每吨30元的代价开采本应交纳10%矿区使用费（约300～400元）的石油；其它自然资源的情况也类似。因此可以说，中央国企不仅没有为国家战略提供增量，反而是财政的一个巨大负担。
    反过来说，我国这些年即使是战略产业的发展，也主要依赖于市场化改革导致的民营企业的发展；国防资源的筹集主要依赖于政府的税收。就拿《盐铁论》时期就很重要的铁来说，尽管在计划经济时期强调“以钢为纲”，并且经历了“大炼钢铁”阶段，直到1977年钢年产量仍仅为2374万吨。但在改革开放的31年里，我国钢产量在不知不觉之间已经达到年产6亿吨的水平。这其中有一半是民营企业生产的。2009年，钢铁产业的民营企业获得的贷款总额仅是国有企业的1/3，但实现的利润总额却是后者的11.6倍。由此推算，仅民营企业交纳的所得税额就是国有企业利润的3倍。市场化改革以来，国家财政收入从主要依赖国有企业利润转变为主要依赖税收，在30年的时间里增长了44倍，平均每年增长13.6%。国防开支也得到了充足的保证，但也不过占财政支出的6.9%（2007年）。根本无需另开财源。
    政府获得公共物品资源的宪政原则
    盐铁会议召开于汉昭帝始元六年（公元前81年）二月，是在辅政大臣、大将军霍光支持下召开的。据《汉书》记载，到了“秋七月，罢榷酤官”，即很快废止了政府对酒业的垄断，并部分取消了盐铁专卖。然而，盐铁会议最为重要的贡献，是更为清晰地重申和强调了儒家有关政府的一个基本原则，即贤良文学们所说的“天子不言多少，诸侯不言利害，大夫不言得丧。”这句话的意思可用《大学》中的话更为精炼地表达，就是“国不以利为利，以义为利”。在这里，前一个“利”字与后一个“利”字的含义是不一样的。前一个“利”是指一般的商业利益，而后一个“利”则是指政府与社会的整体的和长远的利益。“义”则是指公正与正义，在今天可具体指提供公共物品，首先包括保护产权、维护秩序和公正裁决。“以义为利”的意思是，政府提供公共物品，自然可以收取合理的适当的税收，也可以保证社会和自己的长远利益。总体而言，这句话提出了一个至今仍非常适用的宪政原则，即政府只能以适当的税率收税的形式、而不是经营一般性商业的形式获得提供公共物品的资源。
    这一宪政原则不仅是说，以适当的税率收税足以支撑包括国防开支在内的财政支出，甚至收税能比经营一般性商业获得更多的财政资源，如同前述钢铁业的例子一样；它还包含了一个更为重要的含义，即税收的形式是一种对所有人和所有企业都公平的形式，而经营一般性商业的形式则是要与其他人竞争，这就会产生不公平。政府一旦从公共物品提供者及收税者变为市场中的竞争者，就会有与其他竞争者相冲突的利益，就可能利用手中的公权力做出有利于自己的对市场的干预，甚至对其竞争对手的侵害。这样一来，政府就违背了自己得以成立的基本性质，即提供“义”这种公共物品。一旦社会上一些人或企业的产权受到侵犯，整个产权体系就受到破坏；一旦一些企业可以不遵循市场规则，整个市场制度就会崩塌：“义”就可能荡然无存。政府也就会失去其存在的经济合理性，从而失去政治合法性的基础。
    “盐铁专卖”与“国进”的危害
    贤良文学们在反驳御史大夫时经常举的例子是秦朝。他们当然不知道，在他们之后还有一个隋朝也是二世而亡。其实秦朝和隋朝的例子说明，一个坏的治理往往有一个好的理由。秦朝和隋朝当时都在修建一个对中国有着重大作用并且造福于后世的工程，长城和大运河。秦隋统治者的错误在于他们为此征用了过多的民众和资源，包括征税和劳役。但不能简单地认为，他们只是被“好的理由”蛊惑了。还有一个重要的原因是，存在着一个特殊的利益集团，他们会因政府直接介入市场而获利。在贤良文学眼中，这就是以桑弘羊为代表的官僚垄断集团。桑弘羊本是“洛阳贾人之子”，实行盐铁专卖后，“尽管天下盐铁”。这些人“攘公法，申私利；跨山泽，擅官市，……”正是由于这样一个利益集团的存在，夸张了“好的理由”，却有着巨大的利益刚性，所以在汉武帝改弦更张以后，仍然要维持盐铁专卖。
    也许桑弘羊们在设立盐铁专卖之初还是真诚的，当时对匈奴的大规模进击也可能暂时超出了财政能力。然而一旦获得了垄断之利，他们就不愿再放弃。在这时，他们变成了一个与汉王朝有着不同利益的自觉的利益集团。计划经济时期的国有企业没有一点自主权，因而改革初期的任务是放权让利。上世纪九十年代初的难题则是如何安置下岗职工，所以才会出台那个国有企业暂不上交利润的文件。然而从九十年代末二十一世纪初开始，情况发生了变化。一是国有企业无偿占用的国有自然资源因稀缺程度的上升而价格大涨，一是国企改革已经走到了另一个极端，即它们获得了完全的自主权，包括可以决定自己的工资和奖金。国有企业在冗员很多的情况下，其管理层和职工的工资和非货币福利大幅度增长。
    当然，并不是国企管理层个人的道德水平，而是国有企业的性质及其制度环境决定了他们的扩张冲动。国有企业既然是企业，追求利润最大化就是天经地义的。追求的手段无外乎两种。一种是市场竞争，一种是利用公权力改变产权边界、利益边界和市场规则。相对于市场竞争，他们在利用公权力方面更有优势。因为国有企业的管理层与政府官员同属一个群体，处于同一个晋升系列，经常交叉任职。例如某部的部级官员约有一半曾在国企任过职。这些官员对国企有着天然的亲近感，很容易接受国企管理层进行“院内活动”时的游说。在我国现有的法律框架下，国企管理层这样做并不违法；反而会受到本企业或本集团员工的称赞和爱戴。而在另一方面，由于实际上的“行政立法”，即行政部门通过一纸条例决定着本该由立法机关决定的重大事项；即使是立法，草案也多出自行政部门；这自然导致对垄断国企管理层的倾斜。
    由于国有企业并不是生存于真空之中，与其利益边界接壤的是消费者的利益、竞争者的利益和国家（即全体人民）的利益，因而利用公权力追求国企管理层的利益就必然要损害其它三方的利益。国企追求消费市场中的垄断地位，就会在定价、付款和纠纷解决中相对于消费者占有优势，从而严重损害后者的利益；设立、维护和扩张垄断权，就必然会排斥其竞争者；并且可以将垄断力量延伸到产业的上下游，以直接排斥竞争者。然而，国企越界最为严重的地方，还是对国家利益的侵夺。由于要经过较多委托代理环节，对国家产权和资源利益的维护就变得缺乏效率；又由于这种属于公共事务的信息缺乏透明度，国企对国家利益的侵夺不像对消费者和竞争者的侵害那样受舆论关注，游离于公众视野之外，所以问题就愈加严重，才会出现上述14年不交利润、以及不交地租等资源租金而少有人知的情形。
    也正是国企管理层对国家利益的侵夺，才是问题的要害。14年不交利润和租金，这部分垄断带来的超额利润和自然资源稀缺性带来的租金，已经被他们看作是“既得利益”了。用这些属于全国人民的钱，他们使自己员工的工资水平数倍于全国平均水平，给管理层自己发放高额奖金（如2003年上半年中石化管理层分红12亿元），借工作的名义进行奢侈的消费（如陈同海每月120万元和中石化价值156万元的吊灯），甚至肆意挥霍（如一研究指出，对澳门赌场99个大陆客的统计中，国企高管占19人，出纳占9人）和私下侵吞（如陈同海贪污近2亿元），长期享有的巨额利益使得这个集团从自在走向了自觉。垄断国企管理层已经变成了一个其利益与国家和社会利益严重冲突的利益集团。为了追逐更多的利益，他们就更加主动地和系统性地利用公权力，包括设立、维护和扩张人为的垄断权，如38号文件僭越法律创立的石油垄断权；提高垄断程度，如电信寡头违反《反垄断法》而实施的合并；侵夺稀缺资源的开发权，如山西省政府强行收回小煤矿的采矿权；以及直接吞并民营企业，如山钢吞并日钢等等；推动着“国进民退”。
    然而，在钱财上大占便宜还不是垄断国企管理层利益集团的最大危害。更为严重的是，他们打着“国”的旗号做着损害“国”的事情，造成对国家的双重损害。
    国不以利为利，以义为利
    汉昭帝在盐铁会议之后废止榷酒制度和部分取消盐铁专卖的举措，历来受到高度评价。班固说，“成王不疑周公，孝昭委任霍光，各因其时以成名，大矣哉！承孝武奢侈余敝师旅之后，海内虚耗，户口减半，光知时务之要，轻徭薄赋，与民休息。至始元、元凤之间，匈奴和亲，百姓充实。举贤良、文学，问民所疾苦，议盐、铁而罢榷酤。尊号曰‘昭’，不亦宜乎！”这一重大转折，挽救了西汉王朝的政治命运。正如司马光所说，因汉武帝晚而改过和顾托得人，所以“有亡秦之失而免亡秦之祸。”今天我们如何对待“官进民退”，则关乎共和国的命运。只有通过体制改革逐渐限制、压缩和消除垄断国企管理层利益集团，才能使我们这个国家免于被个别利益集团蛀空之厄运。更进一步，如果要保证这个社会与国家的长治久安，就要重建有关政府和国企的宪政框架，让它们在自己最能发挥作用的领域中活动，永远遵奉那个光照千古的伟大原则：国不以利为利，以义为利。